b Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong hệ thống NSĐP thuộc Tỉnh BRVT.
3.3, Giải pháp hồn thiện phân cấp quản lý NSN Nở Tỉnh BRVT.
3.3.1,Những kiến nghịđối với Trung ương. 3.3.1.1, Hồn thiện cơ sở pháp lý.
- Bổ sung Luật NSNN và Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, địa phương xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch chi tiêu trung hạn và kế
hoạch tài chính dài hạn (trước mắt là 3 năm, sau đĩ mở rộng ra 5 năm, 10 năm) phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của từng ngành, lĩnh vực, của từng Bộ,
địa phương. Quan trọng là quy định rõ nguyên tắc bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ
bản: bố trí theo cơng trình và tiến độ thực hiện, trình cấp cĩ thẩm quyền một lần, bỏ
cơ chế bố trí cắt khúc, tùy tiện theo dự tốn hàng năm khơng theo nhu cầu vốn, theo tiến độ của những dự án đã được phê duyệt trong kế hoạch, quy hoạch đã được duyệt như hiện nay.
- Về quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách:
Điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho địa phương theo hướng
để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả
nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ, nghiên cứu sửa những nội dung hiện nay chưa phù hợp xu hướng phát triển của thị trường nhất là đối với thuế giá trị gia tăng; thuế tiêu thụđặc biệt; thuế tài nguyên…
Nghiên cứu thực hiện ổn định NSĐP lâu dài theo Luật, thay cho ổn định từ 3- 5 năm như hiện nay; phân cấp nguồn thu ổn định trên cơ sở quy định rõ trong Luật
tỷ lệ phân chia một số nguồn thu giữa các cấp ngân sách thay cho việc quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định từng thời kỳ như hiện nay.
- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:
Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở địa phương cho HĐND cấp tỉnh quyết định cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng Quốc hội cần quy định cụ
thể hoặc quy định nguyên tắc việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với từng cấp ngân sách địa phương.
- Về quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các tỉnh, thành phố và quyết tốn NSNN:
Nghiên cứu sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp và bổ sung Luật NSNN quyền của HĐND địa phương các cấp trong việc quyết định dự tốn ngân sách cấp mình và quyết tốn ngân sách cấp mình theo quy định của pháp luật; bỏ cơ chế Thủ Tướng Chính Phủ giao, UBND cấp trên giao dự tốn thu,chi ngân sách cho chính quyền
địa phương cấp dưới; Quốc hội thực hiện quyết định NSTW và phân bổ NSTW; quyết tốn NSTW; HĐND cấp nào quyết định dự tốn và phê chuẩn quyết tốn của cấp đĩ; bỏ lịng ghép về ngân sách giữa các cấp chính quyền.
Để khắc phục những chồng chéo và phát huy quyền làm chủ của địa phương trong quản lý điều hành thì ngân sách các cấp phải độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đĩ quyết định, điều đĩ cĩ nghĩa là Quốc hội chỉ quyết định ngân sách trung
ương (trong đĩ cĩ số bổ sung cho ngân sách địa phương), ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân các cấp quyết định. Cĩ như vậy, địa phương mới thực sự làm chủ ngân sách của mình, tính năng động được phát huy. Trên cơ sở đĩ sẽ thực hiện tốt hơn nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; đồng thời khắc phục được tư tưởng trơng chờ, ỷ lại Trung ương.
Khi thẩm quyền cĩ sự thay đổi như trên thì tồn bộ quy trình lập và quyết định dự tốn ngân sách sẽ đỡ phức tạp hơn so với hiện nay (dự tốn lập từ dưới lên, quyết định từ trên xuống), nhờ đĩ chất lượng dự tốn được nâng cao, thời gian giao dự tốn đảm bảo trước 31/12 năm trước.
- Thẩm định quyết tốn ngân sách:
Thực hiện chế độ kiểm tốn nhà nước bắt buộc đối với tất cả ngân sách các cấp và phần lớn các đơn vị sử dụng ngân sách, trên cơ sở đĩ nghiên cứu thực hiện nguyến tắc các cấp ngân sách (Trung Ương, Tỉnh, Huyện) cĩ cơ quan kiểm tốn trực thuộc HĐND của cấp mình để thực hiện.
- Về thẩm quyền ban hành chính sách, chếđộ :
Để đảm bảo tính thống nhất của quốc gia, phù hợp với tính đa dạng của các
địa phương, về nguyên tắc, mọi chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn phải do trung ương ban hành và thống nhất thực hiện trong cả nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, ở một số lĩnh vực nhất định cĩ thể phân cấp, phân quyền cho địa phương ban hành, vận dụng thực hiện theo hướng :
+ Loại chỉ cĩ Trung ương mới cĩ quyền ban hành như các nguyên tắc về cân đối ngân sách, chếđộ tiền lương, tiêu chuẩn sử dụng tài sản cơng (ơ tơ con, điện thoại…)
+ Loại Trung ương ban hành khung, địa phương cĩ thể thực hiện trong khung trung ương ban hành (mức thu phí, lệ phí, một số loại thuế như mơn bài, tiền cơng tác phí …).
+ Loại cho phép địa phương ban hành nhưng trước khi ban hành phải được sự
nhất trí của trung ương (như phụ cấp thu hút cán bộđến các vùng khĩ khăn,….). *Với những định hước thay đổi về thẩm quyền như trên, một mặt tạo điều kiện cho địa phương chủđộng trong quản lý điều hành ngân sách, đáp ứng một cách tốt
nhất những nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương; mặt khác cũng đặt ra một số vấn đề cần phải giải quyết là :
+ Phải tơn trọng lợi ích quốc gia :
Do mở rộng quyền hạn cho địa phương nếu nhà nước trung ương khơng cĩ pháp luật, cơ chế ràng buộc địa phương thì chắc chắn khơng tránh khỏi tình trạng vì lợi ích cục bộ các địa phương sẽ bỏ qua lợi ích quốc gia, phát triển lệch lạc theo kiểu “vơ chính phủ”. Chẳng hạn chỉ chú trọng phát triển kinh tế mà khơng quan tâm giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc, hoặc chỉ lo chi thường xuyên mà ít chú trọng đến chi đầu tư cơ sở hạ tầng - tức là khơng bám sát và tơn trọng định hướng chung. Chính vì vậy, trung ương cần thiết phải ban hành luật pháp, cơ chếđể định hướng cho các địa phương - một mặt cho phép địa phương được tự do phát triển, nhưng sự phát triển này phải trong khuơn khổ ràng buộc, phải tơn trọng lợi ích của quốc gia nhằm ổn định nền kinh tế vĩ mơ nhưng khơng được vượt quá giới hạn vay nợ, đảm bảo nguồn lực cho các mục tiêu cần ưu tiên như giải quyết việc làm, xố
đĩi giảm nghèo…
Phân định lại một số nguồn thu, nhiệm vụ chi cho phù hợp : -Về nguồn thu :
Đối với nguồn thu ngân sách mỗi cấp hưởng 100% . cần phân cấp nhiều hơn nguồn thu này cho ngân sách cấp dưới để khuyến khích địa phương làm chủ ngân sách cấp mình. Hướng phân cấp các khoản thu trên địa bàn cho ngân sách địa phương theo 2 loại địa phương: loại thứ nhất thuộc diện phải bổ sung cân đối thì phân cấp tất cả các nguồn thu trên địa bàn và để lại 100% cho địa phương; loại thứ
hai thuộc diện cĩ khả năng tự cân đối thì cũng phân cấp tất cả các nguồn thu trên
địa bàn (nhưng trừ một số khoản thu đặc thù như dầu khí, hàng khơng...) nhưng theo một tỷ lệ cụ thể. Để ổn định các nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng
100% (trong thực tế nguồn thu này thường thiếu tính chắc chắn ở nhiều địa phương, làm ảnh hưởng đến nguồn chi của ngân sách địa phương), nên giao cho cơ
quan điều hành ngân sách tổng kết, xem xét và cĩ biện pháp cụ thể bổ sung nguồn thu ổn định hơn cho từng địa phương theo hướng: nâng dần số tỉnh tự cân đối được ngân sách, giảm số tỉnh phải nhận trợ cấp từ Trung ương.
+ Thuế mơn bài (khơng phân biệt thu từđối tượng nào, khơng phân biệt bậc thuế) là khoản thu phân cấp ngân sách xã hưởng 100%. Tránh tình trạng cùng là một khoản thu nhưng là phân cấp theo nhiều cách, gây phức tạp trong khi thực hiện.
+ Thuế tiêu thụđặc biệt hàng sản xuất trong nước, phân cấp thống nhất theo sắc thuế, khơng phân cấp theo loại sản phẩm, mặt hàng, dịch vụ như hiện nay và đưa thuế
tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước vào các khoản thu điều tiết 100% về cho NSĐP (hiện nay nguồn thu này là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP).
+ Khơng quy định cứng tỷ lệ phân chia thuế sử dụng đất nơng nghiệp cho ngân sách xã tối thiểu là 70%. Việc quy định tỷ lệ này do địa phương (cấp tỉnh) quyết định, như vậy địa phương sẽ chủđộng trong bố trí sử dụng và điều hồ nguồn giữa các huyện, xã trong tỉnh; tránh tình trạng cĩ xã “thừa nguồn” vì riêng 70% thuế sử dụng đất nơng nghiệp được hưởng theo phân cấp đã vượt nhiệm vụ chi, trong khi đĩ các xã khác thiếu nguồn mà khơng điều hồ được.
Đối với nguồn thu phân chia giữa các cấp ngân sách . Cần sửa đổi cơ chế
phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách theo định hướng giảm số lượng các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (hiện nay là 5 khoản) xuống cịn 3 khoản; tăng các khoản thu cho địa phương hưởng 100%. Cụ thể về các khoản thu phân chia, chỉ nên quy định 3 khoản là: (1) Thuế giá trị gia tăng (khơng kể thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu); (2) Thuế thu nhập doanh nghiệp (khơng kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch tốn tồn
ngành); (3) Thuế thu nhập đối với người cĩ thu nhập cao. Cịn thuế tiêu thụđặc biệt hàng hĩa, dịch vụ trong nước; phí xăng,dầu phân cấp cho địa phương hưởng 100%.
- Về nhiệm vụ chi :
Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách hiện cịn chưa rõ ràng, cĩ khi chồng lấn giữa trung ương và địa phương. Vì vậy, đề nghị phải phân cấp quản lý kinh tế- xã hội rõ ràng để làm cơ sở phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách. Trên cơ sở đĩ sẽ thực hiện việc sửa đổi chế độ phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương theo hướng:
Các nhiệm vụ chi Trung ương chi phối và đảm nhận 100% như ngoại giao, quốc phịng, an ninh quốc gia, xây dựng cơ bản trọng điểm... là những nhiệm vụ cĩ tính chiến lược phải gắn với vai trị chủđạo của ngân sách trung ương.
Các nhiệm vụ chi địa phương chi phối và đảm nhận 100% gắn trực tiếp với sự
chỉ đạo của chính quyền địa phương như chi đảm bảo an tồn giao thơng, sửa chữa các đường giao thơng địa phương, các tổ chức thuộc địa phương... nên giao cho địa phương vì đây là những nhiệm vụ chi cĩ tính cách địa phương, địa phương cĩ điều kiện chăm lo và khả năng thực hiện tốt hơn Trung ương.
Các nhiệm vụ chi liên đới giữa Trung ương và địa phương nên phân cấp theo hướng sau:
Đối với chi giáo dục và đào tạo: Ngân sách trung ương chi cho tồn bộ các trường đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp và dạy nghề; ngân sách tỉnh chi cho các trường trung học cơ sở (cấp III) và trung học phổ thơng (cấp II); ngân sách xã chi về nhà trẻ, mẫu giáo và bổ túc văn hố...
Đối với chi y tế: Ngân sách trung ương chi cho các bệnh viện đầu ngành, các viện nghiên cứu, các bệnh viện vùng, khu vực (liên tỉnh); ngân sách tỉnh chi cho
các bệnh viện thị xã, thành phố thuộc tỉnh, bệnh viện các cụm dân cư, các phịng khám đa khoa khu vực; ngân sách xã chi cho các trạm y tế xã, nhà hộ sinh?
Đối với chi văn hố: Ngân sách trung ương chi cho các nhà bảo tàng, thư viện quốc gia, các di tích lịch sử lớn; ngân sách tỉnh chi bảo tàng, thư viện tỉnh; cịn tồn bộ nhà văn hố, rạp hát, rạp chiếu bĩng, các cơng trình thể thao giao cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã quản lý.
Đối với chi bảo đảm xã hội: Ngân sách trung ương quản lý tồn bộ các khoản chi về bảo hiểm xã hội, chi cho các đối tượng chính sách của Nhà nước; ngân sách tỉnh quản lý các trung tâm bảo trợ xã hội và hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội trên địa bàn.
Đối với chi giao thơng: Ngân sách trung ương chi về xây dựng và quản lý tồn bộ hệ thống cầu, đường liên tỉnh và các cụm dân cư lớn, đường sắt, đường sơng, cảng biển, sân bay; ngân sách tỉnh quản lý các đường liên huyện; ngân sách xã quản lý các đường liên xã, bến đị...
Đối với chi thuỷ lợi: Ngân sách trung ương chi tồn bộ các tuyến đê chống lũ,
đê quai lấn biển, chắn sĩng, các đầu mối thuỷ lợi lớn; ngân sách tỉnh quản lý các kênh mương nội đồng, liên huyện, liên xã...
Về cơ bản, phân cấp phải bảo đảm đúng tinh thần: khi đã phân cấp thì cần phân cấp " trọn gĩi " gồm cả vốn xây dựng cơ bản, tiền lương và các khoản chi khác. Đơn vị thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đĩ đài thọ tồn bộ, từng bước khắc phục tình trạng một đơn vị, một nhiệm vụ mà cĩ nhiều cấp cùng quản lý, cùng chi. Việc phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền cần phải được quy định trong các luật và phải được chi tiết hố bằng hệ thống văn bản pháp quy chặt chẽ và thống nhất.
Chuyển giao vềđịa phương những nhiệm vụ phịng cháy, chữa cháy, bảo quản tu bổđê điều, chi giữ gìn an ninh trật tự, chi lương hưu … để gắn liền vai trị trách nhiệm của địa phương đối với nhân dân về những vấn để thiết thực trên.
3.3.1.2,Thay đổi lại phương pháp xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương.
- Về tỷ lệ phân chia các khoản thu :
+ Thực hiện phân cấp thống nhất theo sắc thuế, khơng phân cấp theo sản phẩm và phân cấp theo đối tượng thu để tránh gây khĩ khăn, phức tạp trong thực hiện cũng như tình trạng co kéo giữa các cấp.
+ Tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được quy định ngay trong luật. Cĩ thể áp dụng tỷ lệ phân chia theo 3 nhĩm tỉnh giàu, nghèo và trung bình theo nguyên tắc tỉnh giàu thì tỷ lệ thấp, tỉnh nghèo tỷ
lệ cao.
Theo phương pháp này thì, việc xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương khơng hồn tồn căn cứ vào nhiệm vụ chi của từng địa phương và sao cho tất cả các địa phương đều cĩ tỷ lệ phân chia và đều phải nhận bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương (quy định hiện hành, chỉ
những tỉnh nghèo mới nhận được số bổ sung từ ngân sách trung ương).
Việc quy định như trên khơng những nâng cao được tính pháp lý (tỷ lệ quy
định ngay trong luật) mà cịn phân tán được “may, rủi” cho cả ngân sách địa phương lẫn ngân sách trung ương - tức là nếu cĩ tăng thu thì cả ngân sách trung
ương lẫn ngân sách địa phương đều được hưởng, nếu giảm thu thì ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương cùng phải gánh chịu. - Xác định số bổ sung từ ngân sách cấp trên :
Căn cứ vào số thực thu năm trước (thu nội địa của ngân sách trung ương), trung ương quyết định giành ra theo một tỷ lệ nhất định để bổ sung cho ngân sách
địa phương. Số bổ sung cho ngân sách địa phương được chia thành 2 phần là bổ
sung cân đối và bổ sung theo mục tiêu:
+ Bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và thời gian ổn định số bổ sung cân đối :
Trên cơ sở tổng mức bổ sung cân đối cho ngân sách địa phương, thực hiện phân chia số bổ sung cho từng địa phương theo một số tiêu thức nhất định như dân số, diện tích, đơn vị hành chính (cĩ thể quy định hệ số giữa các vùng cho phù hợp). Số bổ sung này, địa phương khơng bị ràng buộc về mục tiêu sử dụng hay nĩi cách khác là trung ương khơng chỉ định mục tiêu sử dụng cụ thể.
Trung ương thơng báo số bổ sung cân đối cho địa phương vào khoảng tháng 6 năm trước để địa phương chủ động trong xây dựng dự tốn. Số bổ sung cân đối
được xác định vào năm đầu của kỳ ổn định, và các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn
định được tăng theo tỷ lệ bằng một phần tăng trưởng kinh tế và trượt giá. Thời gian