chi NSNN thông qua kết hợp lập dự toán NSNN giữa ph−ơng pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo ch−ơng trình vμ theo kết quả đầu ra.
Có thể nói, kế hoạch hóa trong nền kinh tế thị tr−ờng lμ một trong những nội dung vô cùng quan trọng, đóng vai trò lμ “kịch bản” phát triển đất n−ớc. Kế hoạch hóa lμ tổng hợp những mục tiêu, ph−ơng h−ớng, biện pháp phát triển mang tính chất chiến l−ợc, các cách đi tối −u h−ớng tới công cuộc xóa đói giảm nghèo vμ tăng tr−ởng kinh tế đất n−ớc. Nhμ n−ớc quản lý nền kinh tế thị tr−ờng định h−ớng XHCN theo nguyên tắc kết hợp kế hoạch với thị tr−ờng.
Thực tế đã cho thấy, trong sự phát triển của kinh tế thị tr−ờng ở n−ớc ta, công tác kế hoạch hóa ch−a trở thμnh công cụ hiệu quả để góp phần quản lý vμ phát triển kinh tế - xã hội. Công tác nμy đã tỏ ra thiếu tính hệ thống vμ khó bao quát đ−ợc hầu hết tất cả các yêu cầu đa dạng vμ luôn biến động của nền kinh tế; sự điều chỉnh của kế hoạch ch−a đ−ợc nhanh nhạy, đôi khi ch−a theo kịp những thay đổi của thị tr−ờng.
Hiện nay, n−ớc ta đang sử dụng kết hợp ph−ơng thức lập ngân sách theo ch−ơng trình (nh− lập ngân sách theo các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia), trong đó ph−ơng
thức đầu tiên lμ ph−ơng thức cơ bản. Mục lục NSNN luôn đ−ợc bổ sung, sửa đổi th−ờng xuyên để đáp ứng yêu cầu quản lý tμi chính vμ quản lý NSNN.
Điểm mạnh của ph−ơng thức nμy lμ đơn giản vμ có thể kiểm soát chi tiêu dễ dμng bằng cách so sánh với các yếu tố đầu vμo của các năm tr−ớc. Tuy vậy, ph−ơng thức soạn lập NSNN theo khoản mục bộc lộ nhiều nh−ợc điểm: chỉ nhấn mạnh đến khâu lập dự toán NSNN với các khoản chi tiêu có tính tuân thủ; không trả lời đ−ợc câu hỏi tại sao phải chi tiêu? tại sao không chi nhều/ít hơn? Hơn nữa, NSNN chỉ đ−ợc lập trong ngắn hạn - th−ờng lμ một năm; không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực vμ hiệu quả trong cung ứng hμng hóa công; việc phân bổ NSNN cho các mục tiêu còn nhiều yếu tố định tính. Ví dụ nh−, bố trí “đủ vốn” cho các công trình, dự
án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc gia; “−u tiên vốn” thực hiện các ch−ơng trình mục tiêu quốc gia; “đảm bảo kinh phí” đối với quốc phòng, an ninh; “đẩy mạnh xã hội hoá” các lĩnh vực giáo dục - đμo tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao... Điều đó lμm cho tính kỷ luật trong việc chấp hμnh NSNN thiếu chặt chẽ, vì thiếu các chỉ tiêu định l−ợng để kiểm tra. Tuy nhiên, với đặc điểm kinh tế - xã hội cũng nh− trình độ quản lý hiện nay của Việt Nam, ph−ơng pháp lập NSNN theo khoản mục cũng đã phát huy đ−ợc những −u điểm nhất định vμ có thể khẳng định, cho đến hiện nay, ph−ơng pháp nμy vẫn còn phù hợp.
Tuy nhiên, việc kết hợp ph−ơng pháp nμy với ph−ơng pháp lập ngân sách theo kết quả đầu ra lμ một b−ớc đi thích hợp để dần dần bắt kịp với tiến trình phát triển chung, cũng nh− yêu cầu đổi mới trong quá trình hội nhập. Hơn nữa, đây lμ một trong những ph−ơng thức cần đ−ợc tích cực triển khai để khắc phục một vấn đề còn rất nhiều tồn tại ở n−ớc ta trong thời gian qua - đó lμ những hạn chế về khả năng phân tích trong công tác kế hoạch hóa nói chung, cũng nh− trong việc phân bổ ngân sách nói riêng. Đặc điểm của ph−ơng thức nμy lμ nhấn mạnh đến tính hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực tμi chính. Phân bổ thu NSNN “đúng nơi, đúng lúc vμ đúng chỗ”, phân tích đ−ợc tính hiệu quả trong việc sử dụng chúng đ−ợc đặt lên hμng đầu lμ chìa khóa của sự thμnh công.
Việc lập dự toán NSNN hiện nay còn bao gồm nhiều yếu tố mất cân đối, nhất lμ
ở việc nhiều chỉ tiêu còn mang nặng tính “nguyện vọng” hơn lμ đ−ợc xây dựng đảm bảo các tính khả thi vμ hiệu quả. Các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mặc dù đ−ợc lập cho mỗi thời kỳ 5 năm, vμ đ−ợc chia ra từng năm, nh−ng còn đơn giản. Việc điều chỉnh kế hoạch hμng năm còn ít tính đến các tác động mới xuất hiện trong từng năm, ch−a đảm bảo các cân đối chung, mμ th−ờng chỉ dùng ph−ơng pháp ngoại suy đơn giản. Các quy hoạch lớn đ−ợc xây dựng vμ thực hiện xé lẻ, chia cắt, không đảm bảo tính t−ơng đồng giữa các ngμnh, các địa ph−ơng vμ các vùng lãnh thổ. Trong bối cảnh đó, NSNN cũng đ−ợc lập ngắn hạn từng năm.
Sơ đồ 3.1 - H−ớng tới lập NSNN trung vμ dμi hạn NềN TảNG: THựC HIệN TốT công tác Kế HOạCH XáC ĐịNH NHữNG LĩNH VựC ĐảM NHậN CủA NSNN
KếT QUả MONG ĐợI:
NHữNG MụC tiêu KINH Tế & xã HộI
LậP Kế HOạCH ngân sách TRUNG - dμi hạn (trên cơ sở phân tích giới hạn các
nguồn lực)
Xây DựNG dự toán các cấp ngân sách (Cụ thể hóa qua Mục lục Ngân sách để
khai thác tính rõ rμng, cụ thể)
ĐáNH GIá KếT QUả THựC Tế: Những tác động đến xã hội / Đánh
giá hiệu quả / Mức độ thực hiện các chỉ tiêu
XáC ĐịNH CáC MụC TIU CầN THựC HIệN TRONG TừNG NĂM NGÂN SáCH
Tổ CHứC THựC HIệN - Đề CAO TíNH giám sát NGAY TRONG quá trình thực hiện
Việc thực hiện theo ph−ơng pháp nμy h−ớng tới việc xác định nguồn lực tμi chính theo thời kỳ trung dμi hạn. Đồng thời, ph−ơng pháp nμy cũng chú trọng tới việc xác định vμ đánh giá hiệu quả hoạt động của các Bộ, ngμnh, các cơ quan nhμ n−ớc vμ
các địa ph−ơng trong việc hoμn thμnh các mục tiêu đã đề ra. Việc đánh giá sẽ căn cứ trên các tiêu chí đ−ợc xây dựng một cách phù hợp để đánh giá việc chi tiêu ngân sách, cụ thể qua các kết quả về tốc độ tăng tr−ởng kinh tế, số l−ợng vμ chất l−ợng dịch vụ cung cấp; chứ không chỉ đơn thuần dựa vμo mức độ chi tiêu đầu vμo theo các nhóm, các mục chi nh− hiện nay. Từ đó, h−ớng các cấp ngân sách tới việc đáp ứng các yêu cầu của quản lý chi tiêu xu h−ớng hiện đại, nâng cao trình độ quản lý vμ quan trọng nhất lμ
gắn kết kết quả công việc thực hiện với trách nhiệm của từng cấp một cách cụ thể.
Các b−ớc xây dựng dự toán NSNN gắn liền với kế hoạch kinh tế - xã hội
• Phân tích vμ đánh giá các điều kiện trong n−ớc vμ quốc tế có ảnh h−ởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội
- Nâng cao chất l−ợng công tác dự báo qua việc tổ chức lại hoặc thμnh lập mới các đơn vị, nâng cao trình độ đội ngũ nhân sự vμ tăng c−ờng trang thiết bị phân tích vμ xử lý thông tin phù hợp với yêu cầu đổi mới. Hình thμnh các trung tâm tích hợp dữ liệu ở cấp Trung −ơng, các Bộ ngμnh, địa ph−ơng vμ thậm chí lμ cơ sở với những chức năng vμ nhiệm vụ rõ rμng.
- Đổi mới hệ thống thu thập, xử lý vμ sử dụng thông tin với mục tiêu h−ớng đến một hệ thống thông tin đầy đủ, kịp thời, chính xác, phục vụ tốt cho công tác dự báo vμ phân tích.
- Tổ chức vμ phát huy hiệu quả thu thập thông tin từ các cuộc điều tra tại các vùng, các địa ph−ơng để nắm bắt kịp thời về các thông tin liên quan đến mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội, để nắm bắt nguyện vọng của nhân dân. Bên cạnh đó, kết hợp với các thông tin, số liệu của các tổ chức quốc tế để có những nguồn số liệu tham khảo phục vụ công tác dự báo vμ phân tích.
• Dự báo kinh tế vμ các mục tiêu xã hội: thực hiện công tác dự báo trên
cơ sở mô tả về các xu h−ớng phát triển của thế giới, của khu vực; những ảnh h−ởng của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế vμ những giả định - hay những mục tiêu chủ chốt để phục vụ cho việc dự báo.
• Lập vμ lựa chọn các tổ hợp mục tiêu cho kế hoạch
- Lập những tổ hợp mục tiêu khác nhau. Trong đó, mỗi tổ hợp sẽ gồm những mục tiêu muốn h−ớng đến vμ mức độ −u tiên thực hiện của những mục tiêu đó.
- Việc lựa chọn tổ hợp mục tiêu nμo cần đ−ợc xem xét trong điều kiện đ−ợc phân tích vμ đảm bảo đầy đủ những yêu cầu về tính hệ thống, về tầm nhìn, về quan điểm thị tr−ờng, về tính hiệu quả vμ bền vững.
• H−ớng tới công tác lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra: tận dụng những dự báo, phân tích từ công tác kế hoạch vμ xác định các nguồn lực
- Dự báo kinh tế cấp quốc gia: tốc độ tăng tr−ởng GDP thời kỳ trung hạn. Những thay đổi của quá trình hội nhập ảnh h−ởng cụ thể nh− thế nμo đối với kế hoạch thu vμ chi ngân sách trung −ơng? ở đây, chỉ dừng lại ở b−ớc xác định yếu tố nμo lμm tăng, giảm thu, chi ngân sách; ch−a xây dựng dự toán ngân sách.
- Dự báo kinh tế cấp địa ph−ơng: tốc độ tăng tr−ởng GDP thời kỳ trung hạn. Tốc độ nμy tăng nhanh hay chậm so với tốc độ tăng tr−ởng GDP của cả n−ớc. Nguyên nhân tại sao? Trong điều kiện những chiến l−ợc phát triển, những quy hoạch phát triển của vùng lãnh thổ, của địa ph−ơng thì tốc độ tăng tr−ởng GDP đ−ợc đ−a ra lμ phù hợp hay không? Những thay đổi cụ thể từ những sắc thuế, từ yếu tố giá cả đầu vμo theo lộ trình hội nhập sâu ảnh h−ởng nh− thế nμo đến kế hoạch thu vμ chi ngân sách của địa ph−ơng?
- Dự báo về số thu của Trung −ơng vμ địa ph−ơng, mục tiêu về thu ngân
sách trong từng thời kỳ, mức thâm hụt ngân sách, mức nợ. Dựa trên cơ sở những phân tích để có những căn cứ vững chắc cho việc tổng hợp các nguồn lực.
• Xác định lĩnh vực đảm nhận của NSNN:
- Xác định rõ “đầu ra” mong muốn lμ cái gì? vμ kết quả đó tác động đến xã hội nh− thế nμo? Từ đó, lên kế hoạch về quá trình tổ chức hoạt động vμ tính toán chi phí vμ xác định thứ tự −u tiên các hoạt động trong vòng 3 - 5 năm, xác định những ngμnh có liên quan để dự toán vμ tổng hợp chi phí, sắp xếp thứ tự −u tiên các hoạt
động cho phù hợp với trần kinh phí ngμnh vμ xác định những hoạt động cần đ−ợc tiếp tục, những hoạt động cần đ−ợc thu hẹp hay chấm dứt. Đồng thời, thảo luận chính sách vμ xem xét lại hạn mức kinh phí ngμnh. Sau khi tiến hμnh rμ soát ở cấp Bộ, ngμnh tại Trung −ơng vμ địa ph−ơng, các thông tin sẽ đ−ợc tổng hợp vμ phân tích để xác định hạn mức kinh phí ngμnh phù hợp cho thời kỳ trung hạn.
- Để đảm bảo đ−ợc tính minh bạch, trên cơ sở dự báo vμ h−ớng dẫn lập ngân sách, các Bộ, ngμnh, địa ph−ơng phải tổng hợp vμ giải trình về các hoạt động trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thời kỳ trung hạn.
- Đồng thời, việc phân bổ NSNN cũng cần đảm bảo giữ vững các kỷ luật tμi chính tổng thể vμ các nguyên tắc của nền kinh tế thị tr−ờng, ví dụ nh− việc giảm trợ cấp xăng dầu gần đây lμ một b−ớc đi phù hợp. Việc quản lý ngân sách cũng cần nỗ lực giảm bội chi trong điều kiện cải thiện chất l−ợng đầu t−, chống thất thoát vμ
lãng phí.
• Xây dựng dự toán ngân sách cho từng năm cụ thể:
- Trên cơ sở các kế hoạch vμ mục tiêu trung dμi hạn, cụ thể dự toán cho từng năm ngân sách, xác định tiến độ thực hiện các mục tiêu chiến l−ợc.
- Đồng thời, xác lập hệ thống các chỉ tiêu thực hiện then chốt để có thể dễ dμng trong việc kiểm tra, đánh giá vμ xác định hiệu quả của việc phân bổ các nguồn lực từ NSNN.
Có thể nói, với −u điểm của việc lập NSNN theo kết quả đầu ra, tận dụng các −u điểm của ph−ơng pháp lập NSNN hiện nay, hy vọng sự kết hợp nμy có thể khai thác những lợi thế hiện có, tận dụng những yếu tố mới để h−ớng tới việc phân bổ các nguồn lực NSNN một cách khoa học hơn, tạo cơ sở rõ rμng trong việc thực hiện, từ đó có thể quản lý chi ngân sách hiệu quả, góp phần tích cực vμo phát triển kinh tế xã hội.
3.2.3. Đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
Hiện nay, 5 loại dịch vụ công đóng vai trò rất quan trọng, có ảnh h−ởng nhiều đến đời sống kinh tế xã hội lμ giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ vμ thể dục thể thao. Đây lμ các hoạt động thuộc dịch vụ sự nghiệp công, tức lμ các hoạt động cung cáp phúc lợi xã hội thiết yếu cho ng−ời dân.
Nhμ n−ớc ta cũng đã có chủ tr−ơng thực hiện đổi mới cơ chế cung ứng dịch vụ công theo h−ớng khuyến khích mọi thμnh phần kinh tế, mọi chủ thể trong xã hội cùng tham gia vμo hoạt động nμy, hay còn gọi lμ “xã hội hóa” cung ứng dịch vụ công. Điều nμy đ−ợc thể hiện qua hμng loạt các văn bản pháp luật nh− Nghị quyết 90/CP ngμy 21/8/1007 của Chính phủ về ph−ơng h−ớng vμ chủ tr−ơng xã hội hóa các hoạt động y tế, văn hóa; Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngμy 19/8/1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với cac hoạt động trong lĩnh vcj y tế, giáo dục, văn hóa vμ
thể thao; Nghị định 31/2005/NĐ-CP nμy 11/3/2005 của Chính phủ về sản xuất vμ cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích; Nghị định số 05/2005/NQ-CP ngμy 18/4/2005 của Chính phủ về đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa vμ thể dục thể thao…
Chủ tr−ơng nμy đã b−ớc đầu khuyến khích vμ thu hút đ−ợc các tiềm năng vμ
nguồn lực xã hội cho việc phát triển cung ứng các dịch vụ công, tạo công ăn việc lμm ổn định cho hμng trăm nghìn ng−ời. Tuy nhiên, cũng có thể nói, việc xã hội hóa việc cung ứng các dịch vụ công ch−a tiến đ−ợc b−ớc dμi, cũng chính trong việc thực hiện cơ chế nμy đã lμm nảy sinh nhiều vấn đề nh− quá trình xã hội hóa các lĩnh vực còn diễn ra chậm so với tiềm năng; tình trạng hoạt động lộn xộn, tự phát, cạnh tranh thiếu lμnh mạnh, chất l−ợng dịch vụ không đảm bảo có xu h−ớng tăng cao; mức độ phát triển xã hội hóa cung ứng dịch vụ công không đồng đều giữa các vùng, miền vμ các lĩnh vực cụ thể. Đồng thời, chính việc cung ứng dịch vụ công của khu vực Nhμ n−ớc cũng còn rất nhiều tồn tại vμ hạn chế ch−a đ−ợc cải thiện.
Nh− vậy, mặc dù vấn đề đặt ra thì có vẻ đã rõ rμng, nh−ng việc thực hiện vấn đề đó nh− thế nμo để mang lại hiệu quả thì lại lμ một câu hỏi cần có sự giải đáp một cách cặn kẽ.
Nếu theo cách phân loại các dịch vụ công thμnh dịch vụ hμnh chính công, dịch vụ sự nghiệp công vμ dịch vụ công ích, thì có thể thực hiện xã hội hóa đối với phần lớn dịch vụ sự nghiệp công. Đây cũng lμ b−ớc đi để có thể kịp thời đáp ứng các nhu cầu thiết yếu nhất về dịch vụ công. Vμ để thực hiện đ−ợc mục tiêu nμy, Nhμ n−ớc cần có cơ chế vμ chính sách quản lý phù hợp, tạo sự công bằng vμ minh bạch trong hoạt động.
- Đơn giản hóa các thủ tục thμnh lập vμ hoạt động lμ một trong những vấn đề cần đ−ợc rμ soát lại vμ có quy định thống nhất. Cần có quy định rõ rμng vμ có căn cứ thực tiễn về cấp quản lý, về thời hạn xét duyệt, cấp phép để tạo tính đồng bộ