Xử lý bội chi NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia. Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu đang có những biến động lớn như: giá dầu tăng cao, khủng hoảng tài chính tại Mỹ, tình trạng lạm phát diễn ra nhiều nước trên thế giới, vấn đề kiềm chế lạm phát đặt ra vô cùng cấp bách không chỉ ở Việt Nam. Vậy xử lý bội chi NSNN như thế nào để ổn định vĩ mô, thực hiện hiệu quả các mục tiêu chiến lược về phát triển kinh tế - xã hội, tăng trưởng kinh tế và kiềm chế lạm phát hiện nay?
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
3.3.2.1 Những vấn đề đặt ra về xử lý bội chi NSNN nhằm kiềm chế lạm phát
Thực tế trong những năm qua, chúng ta đã kiểm soát được mức bội chi NSNN ở giới hạn cho phép và nguồn vay chủ yếu chi đầu tư phát triển. Ngoài ra, chúng ta cũng tích lũy được một phần từ nguồn thu thuế, phí, lệ phí chi đầu tư phát triển. Đây là những thành công bước đầu đáng ghi nhận trong công tác quản lý cân đối NSNN cũng như kiểm soát vấn đề bội chi NSNN. Tuy nhiên, trong quá trình xử lý bội chi NSNN, đặc biệt trong tình hình hiện nay khi vấn đề lạm phát đang gây ra những khó khăn rất lớn cho nền kinh tế và đời sống nhân dân, chúng ta cần lưu ý đến những vấn đề sau trong việc xử lý bội chi NSNN:
- Sự thiếu hụt ngân sách do nhu cầu vốn tài trợ cho sự phát triển nền kinh tế quá lớn đòi hỏi phải đi vay để bù đắp. Điều này được thể hiện qua việc chúng ta chỉ vay để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Nhưng, trên thực tế số tiền vay, đặc biệt của nước ngoài, chưa được quản lý chặt chẽ. Tình trạng đầu tư dàn trải ở các địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để, tiến độ thi công những dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả. Chính vì vậy, các khoản đầu tư phát triển lấy từ nguồn vốn vay (cả trong và ngoài nước) cần bảo đảm các quy định của Luật NSNN và mức bội chi cho phép hằng năm do Quốc hội quyết định.
- Sự thiếu hụt ngân sách trong những năm qua được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế. Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hằng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng thu NSNN trong tương lai hay không.
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
trong những nguyên nhân gây căng thẳng về ngân sách áp lực bội chi ngân sách (nhất là ngân sách các địa phương). Chúng ta có thể thấy, thông qua cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách và cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. NSĐP được phân cấp nguồn thu ứng với các nhiệm vụ chi cụ thể và được xác định cụ thể trong dự toán ngân sách hằng năm. Vì vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư sẽ đòi hỏi bảo đảm nguồn chi thường xuyên để bố trí cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình, làm giảm hiệu quả đầu tư. Chính điều đó luôn tạo sự căng thẳng về ngân sách, để công trình vận hành và phát huy tác dụng, luôn phải đòi hỏi nhu cầu kinh phí cho hoạt động. Để có nguồn kinh phí này hoặc phải đi vay để duy trì hoạt động hoặc yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách, cả hai trường hợp đều tạo áp lực bội chi NSNN.
- Liệu có tồn tại vấn đề bội chi NSĐP ở Việt Nam hay không? Biện pháp xử lý ra sao? Quản lý vấn đề này thế nào? Đó là những vấn đề cần được xem xét kỹ càng hơn. Theo khoản 3, Điều 8, Luật NSNN năm 1996, NSĐP được cân đối theo nguyên tắc tổng số chi không vượt quá tổng số thu, trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng thì được phép huy động vốn theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và phải cân đối vào ngân sách địa phương để trả nợ khi đến hạn. Luật NSNN sửa đổi năm 2002 mở rộng thêm quyền chủ động trong việc huy động vốn của NSĐP. Vay vốn đầu tư thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm do hội đồng nhân dân tỉnh quyết định (không phải theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định như trước đây). Như vậy, mặc dù chúng ta chấp nhận về nguyên tắc là không có việc bội chi NSĐP nhưng thực tế lại vẫn cho phép địa phương vay để đầu tư.
Vấn đề là ở chỗ, hiện nay, các địa phương vay vốn để đầu tư theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN tương đối lớn và chưa được quản lý một cách chặt chẽ. Với nhiều địa phương đây là điều kiện để tăng cường cơ sở vật chất, tạo điều kiện phát triển kinh tế. Điều đáng lưu ý là trong khi nguồn vốn ngân sách hiện có chưa tận dụng hết, các địa phương vẫn tiến hành vay vốn; tỷ lệ vốn vay chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi đầu tư phát triển. Trong khi phải đi vay thì NSĐP lại để kết dư lớn, có tỉnh cuối năm kết dư bằng 78.5% số bổ
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
sung từ NSTW và bằng 24.9 % so với tổng chi NSĐP. Mặt khác, còn một số khoản vay không cân đối vào ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tạo nên khoản thu chi ngoài ngân sách và khi đến hạn, NSĐP không có nguồn để thanh toán gốc và lãi.
Thực chất các khoản vay của ngân sách địa phương chính là bội chi NSNN. Một trong những nguyên tắc quản lý NSNN ở Việt Nam là tuân theo theo nguyên tắc thống nhất, tổng thể NSNN bao gồm ngân sách các cấp, điều đó đòi hỏi các khoản bội chi của NSĐP phải được tổng hợp để tính bội chi NSNN. Tuy nhiên khi vay, các địa phương phải cân đối ngân sách nên không thể hiện đầy đủ bội chi khi quyết toán NSNN. Mức bội chi NSNN hằng năm trình Quốc hội mới chỉ phản ánh được mức bội chi của NSTW. Đây là một trong những mắt xích cần phải được giải quyết trong việc xử lý bội chi NSNN.
3.3.2.2 Các giải pháp cân đối NSNN trong điều kiện lạm phát cao.
Tập trung các khoản vay do Trung ương đảm nhận. Các nhu cầu đầu tư của địa phương cần được xem xét và thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên. Thực hiện như vậy tránh được đầu tư tràn lan, kém hiệu quả và để tồn ngân sách quá lớn và quản lý chặt chẽ số bội chi NSNN. Hiện tại, chúng ta đang đứng trước mâu thuẫn giữa nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển với nguồn lực hạn hẹp. Nếu thực hiện thắt chặt, hạn chế vay để đầu tư sẽ kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế đang có nhu cầu vốn rất cao. Nhưng nếu chúng ta không kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ của NSNN, nhất là vay của NSĐP, thì nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia, sự bền vững của NSNN. Thực hiện đầu tư tập trung cũng có lợi là bảo đảm phát triển hài hoà, cân đối giữa các vùng, miền trong toàn quốc. Kinh nghiệm của Trung Quốc: nghiêm cấm ngân sách các địa phương vay vốn dưới bất kỳ hình thức nào, các khoản chi đầu tư của địa phương được xem xét tính toán và bổ sung từ NSTW.
Giải quyết tốt mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, nhất là ngân sách các địa phương. Do vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư, sẽ kiên quyết không bố trí nguồn chi thường xuyên cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình, làm giảm hiệu quả đầu tư. Có như vậy, các địa phương phải tự cân đối nguồn kinh phí này chứ không thể yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách.
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
Nếu chấp nhận bội chi NSĐP thì cần quản lý và giám sát chặt chẽ việc vay vốn. Các khoản vốn vay chỉ đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và phát triển các cơ sở kinh tế. Các khoản vay của NSĐP cần được tổng hợp và báo cáo Quốc hội để tổng hợp số bội chi NSNN hằng năm. Vấn đề vay vốn của các địa phương không được kiểm soát chặt chẽ chẳng những tạo ra nguy cơ vay vốn tràn lan, đầu tư kém hiệu quả mà còn ảnh hưởng đến tính bền vững của NSNN trong tương lai. Bội chi NSNN hằng năm không được kiểm soát chặt chẽ trước khi trình Quốc hội, mức bội chi thực tế khác với mức bội chi báo cáo cáo Quốc hội. Điều đó tạo nên gánh nặng nợ cho NSNN, bởi NSNN là một thể thống nhất và đa số các địa phương trông chờ chủ yếu vào NSTW, do vậy suy cho cùng, các khoản nợ của NSTW sẽ là gánh nợ của NSNN trong khi việc đầu tư lại dàn trải, kém hiệu quả./.
3.3.3.3 Kết luận
Nhìn lại toàn bộ quá trình nhiều năm qua, cho thấy mối quan hệ giữa bội chi NSNN với lạm phát có thể rút ra một số kết luận sau:
NSNN có mối quan hệ nhân quả với lạm phát. Nếu thâm hụt NSNN quá mức có thể dẫn
đến lạm phát cao. Đặc biệt, nếu bù đắp thâm hụt NSNN bằng việc phát hành tiền sẽ tất yếu dẫn đến lạm phát;
Tăng chi NSNN để kích thích tiêu dùng và tăng cầu tiêu dùng, sẽ kích thích đầu tư phát triển và tăng đầu tư phát triển sẽ đưa đến tăng trưởng cao. Tuy nhiên, nếu tăng chi quá mức cho phép, tức là tăng chi đến mức làm cho thâm hụt NSNN quá cao và để bù đắp thâm hụt này phải đi vay nợ quá lớn thì sẽ đưa đến gánh nặng nợ. Kết quả là đưa đến kích thích tiêu dùng (kích cầu quá mức) thì ở chu kỳ sau sẽ kéo theo lạm phát mà lạm phát cao lại làm giảm đầu tư phát triển và giảm đầu tư phát triển kéo theo giảm tăng trưởng. Như vậy, thực tế ở đây là cần có liều lượng của chi tiêu NSNN ở mức cho phép nhằm đẩy đầu tư phát triển tăng lên và tiếp theo là đưa tăng trưởng kinh tế lên cao mà không kéo theo lạm phát cao.
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
PHỤ LỤC
PHỤ LỤC 1: BẢNG 1: CƠ CẤU THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Đơn vị:% 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TỔNG THU 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Thu trong nước (không kể thu từ
dầu thô) 50.95 51.29 51.67 54.77 52.49 52.03 55.2 55.8 61 64
Thu từ doanh nghiệp Nhà nước 21.7 20.24 18.88 16.85 17.12 16.58 15.94 16.43 18.96 21.5 Thu từ doanh nghiệp có vố đầu tư
nước ngoài 5.22 5.87 6.53 7.91 8.36 9.25 9.94 10.52 11.45 12.5 Thu từ khu vực công, thương
nghiệp, dịch vụ ngoài quốc doanh 6.39 6.27 6.8 6.95 7.42 7.9 9.87 10.44 10.81 13.6 Thuế sử dụng đất nông nghiệp 1.96 0.62 0.1 0.07 0.06 0.04 0.04 0.02 0.01 0.006 Thuế thu nhập đối với người có thu
nhập cao 2.02 1.89 1.94 1.84 1.85 1.85 2.35 3.1 3.23 4 Lệ phí trước bạ 1.03 1.07 1.19 1.37 1.23 1.2 1.8 1.78 2.18 1.9 Thu xổ số kiến thiết 2.17 2.45 2.4 2.39 2.32 2.2 - - - - Thu phí xăng dầu 2.41 2.42 2.1 1.88 1.73 1.42 1.41 1.08 2.02 2.1 Thu phí, lệ phí 2.99 2.44 2.15 2.19 1.84 1.78 1.28 1.6 1.73 1.5 Các khoản thu về nhà đất 3.11 4.43 6.93 9.15 7.78 7.35 10.74 - 9.42 5.8
Thu từ dầu thô 25.93 21.4 24.15 25.43 29.16 29.82 24.4 21.31 13.6 13.4
Thu từ cân đối ngân sách từ hoạt
động XNK 20.89 25.49 22.23 18.29 16.7 15.32 19.1 21.82 23.8 20.6
Thuế xnk, thuế TTĐB, Thu chênh
lệch giá hàng nhập khẩu 14.95 17.83 14.12 11.34 10.36 9.4 12.15 14.38 17.4 14.4 Thuế VAT hàng nhập khẩu 5.94 7.66 8.1 6.94 6.33 5.92 6.96 7.44 15.06 14.08
Thu viện trợ không hoàn lại 2.23 1.82 1.95 1.51 1.66 2.83 1.35 1.74 1.47 1.08
PHỤ LỤC 02: Cân đối NSNN năm 2011 theo Quyết định số 3212 /QĐ-BTC ngày
08/12/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính
BẢNG 03: CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NĂM 2011
Đơn vị tính: Tỷ đồng
STT Chỉ tiêu Dự toán năm 2011
A TỔNG THU CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 595,000
1 Thu nội địa 382,000
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
3 Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu 138,700
4 Thu viện trợ không hoàn lại 5,000
B THU CHUYỂN NGUỒN NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NĂM 2010 CHUYỂN SANG NĂM 2011 10,000
C TỔNG CHI CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 725,600
1 Chi đầu tư phát triển 152,000
2 Chi trả nợ và viện trợ 86,000
3 Chi thường xuyên 442,100
4 Chi cải cách tiền lương 27,000
5 Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 100
6 Dự phòng 18,400
D BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 120,600
Tỷ lệ bội chi so GDP 5.3%
E NGUỒN BÙ ĐẮP BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 120,600
1 Vay trong nước 92,600
2 Vay ngoài nước 28,000
BẢNG 04: CÂN ĐỐI NGUỒN THU CHI DỰ TOÁN NSTW VÀ NSĐP NĂM 2011
Đơn vị tính: Tỷđồng
STT Chỉ tiêu Dự toánnăm 2011
A NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG
I Nguồn thu ngân sách Trung ương 398,679
1 Thu ngân sách Trung ương hưởng theo phân cấp 388,679
- Thu thuế, phí và các khoản thu khác 383,679
- Thu từ nguồn viện trợ không hoàn lại 5,000
2 Thu chuyển nguồn ngân sách trung ương năm 2010 chuyển
sang năm 2011 10,000
II Chi ngân sách Trung ương 519,279
1 Chi thuộc nhiệm vụ của ngân sách Trung ương theo phân cấp 393,071
2 Bổ sung cho ngân sách địa phương 126,208
- Bổ sung cân đối 93,779
Tiểu luận Cân đối Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
III Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước 120,600
B NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
I Nguồn thu ngân sách địa phương 332,529
1 Thu ngân sách địa phương hưởng theo phân cấp 206,321 2 Thu bổ sung từ ngân sách Trung ương 126,208
- Bổ sung cân đối 93,779
- Bổ sung có mục tiêu 32,429
II Chi ngân sách địa phương 332,529
1 Chi cân đối ngân sách địa phương 300,100
2 Chi từ nguồn bổ sung có mục tiêu 32,429
BẢNG 05: DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO LĨNH VỰC NĂM 2011
Đơn vị tính: Tỷđồng
STT Chỉ tiêu Dự toán năm 2011
TỔNG THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 595,000
I Thu nội địa 382,000