Xây dựng Luật chứng khoán tại Trung Quốc

3. Luật Chứng khoán trong định h−ớng phát triển và hoàn thiện thị

3.1.3 Xây dựng Luật chứng khoán tại Trung Quốc

Luật Chứng khoán của Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa có thể đ−ợc coi là văn bản pháp luật quan trọng nhất điều chỉnh hoạt động thị tr−ờng chứng khoán Trung quốc. Cho đến tr−ớc thời điểm có hiệu lực vào ngày 1 tháng 7 năm 1999, thị tr−ờng chứng khoán đ−ợc điều chỉnh bởi các biện pháp của Hội đồng Nhà n−ớc, các quy định ban hành bởi Uỷ ban Giám quản Chứng khoán Trung Quốc (CSRC), các quy định ban hành bởi các chính quyền thành phố và các quy định của Sở giao dịch chứng khoán. Các văn bản này có tính hiệu quả và hợp pháp khác nhau. Luật chứng khoán đã nâng mức văn bản điều chỉnh hoạt động của thị tr−ờng lên mức văn bản luật, đ−a ra nhiều quy định có tính bao quát đối với các hoạt động phát hành, giao dịch, thanh toán và quản lý chứng khoán, cũng nh− các mức hình phạt đối với việc vi phạm luật.

Vào tháng 8 năm 1992, Uỷ ban Th−ờng vụ Quốc hội (NPCSC) đã đ−a ra đề nghị chính thức soạn thảo Luật Giao dịch Chứng khoán. Vào tháng 3 năm 1993, phiên họp toàn thể của Quốc hội đã chính thức bổ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Tài chính của Quốc hội (FEC) làm cơ quan có trách nhiệm soạn thảo chính

và đồng ý với đề nghị của FEC đổi tên luật thành Luật Chứng khoán để cho phép luật điều chỉnh đ−ợc các vấn đề khác bên cạnh việc giao dịch chứng khoán.

Tháng 8 năm 1993, FEC đã hoàn thành dự thảo luật lần thứ nhất. Đây là một dự thảo cấp tiến, giống với sách trắng về chính sách hơn là một số các quy định nhằm mục đích điều chỉnh thị tr−ờng hiện tại. Dự thảo bao gồm một kế hoạch tái cơ cấu đối với việc thiết lập các quy định cũng nh− một loạt các đề xuất phục vụ cho thị tr−ờng đ−ợc đ−a ra nhằm hạn chế khả năng của Chính phủ trong việc kiểm soát và can thiệp vào thị tr−ờng chứng khoán. Cụ thể nh− sau:

Về cơ quan quản lý thị tr−ờng: FEC phê phán vị thế ban đầu của CSRC. Vì CSRC không phải là một cơ quan thuộc Chính phủ nên không đ−ợc quyền ban hành các quy định quản lý hoặc xử phạt tiền - những thẩm quyền mà cơ quan quản lý thị tr−ờng cần phải có. Chính vì vậy trong dự thảo FEC đã đ−a ra hệ thống quản lý dựa theo mô hình của Uỷ ban Giao dịch và Chứng khoán Mỹ và đề xuất thành lập Uỷ ban Quản lý Chứng khoán Nhà n−ớc (SSMC) - cơ quan cấp thành viên Hội đồng Nhà n−ớc có trách nhiệm duy nhất hoạch định chính sách và quản lý thị tr−ờng chứng khoán. Điều này t−ơng phản với các tổ chức mới đ−ợc Hội đồng Nhà n−ớc tạo ra - một Uỷ ban chứng khoán cấp bộ (trong thực tế chỉ là một ph−ơng thức họp không định kỳ của các thứ tr−ởng) và một cơ quan hành chính (CSRC). CSRC chỉ là một cơ quan dịch vụ công và vì thế không phải là một cơ quan của bộ máy chính phủ chính thức, ở vị thế thấp hơn các thành viên của Hội đồng Nhà n−ớc. Những ng−ời trong ban soạn thảo của FEC cho rằng vị thế chính quyền thấp của CSRC làm cho tổ chức này bị bất lợi khi có sự bất đồng ý kiến với các cơ quan Chính phủ khác, nhất là Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc và các chính quyền tỉnh. Nhóm soạn thảo cố gắng làm giảm quyền hành của các chính quyền tỉnh trong việc quản lý thị tr−ờng chứng khoán. Dự thảo cấm các chính quyền thành phố và các tỉnh thành lập các văn phòng chứng khoán và cho phép SSMC thành lập các văn phòng địa ph−ơng của mình. Từ đầu những năm 1990 đến năm 1997, các văn phòng chứng khoán địa ph−ơng do chính quyền các tỉnh quản lý quyết định việc công ty nào có thể phát hành cổ phiếu ra công chúng và điều này đã dẫn đến việc nhiều công ty nhà n−ớc tái cơ cấu phát hành cổ phiếu vì những lý do giả mạo.

Quản lý sở giao dịch và giao dịch cổ phiếu: dự thảo cũng bảo đảm rằng các sở giao dịch chứng khoán sẽ có vị thế là các tổ chức tự quản (SROs). Sở giao dịch sẽ chỉ phải báo cáo, chứ không phải cần đến sự chấp thuận đối với các biện pháp kỷ luật. Hơn nữa, những thay đổi đối với hội đồng quản trị và uỷ ban giám sát của sở giao dịch sẽ do các thành viên quyết định và sẽ chỉ phải báo cáo với cơ quan quản lý. Dự thảo cũng đề cập nhiều đến Hiệp hội Ngành Chứng khoán (SIA), cho phép hiệp hội quản lý việc giao dịch chứng khoán ngoài sở giao dịch chứng khoán. Những ng−ời soạn thảo ủng hộ sự phát triển của thị tr−ờng giao dịch OTC, đặc biệt là dành cho trái phiếu, và sự phát triển của các trung tâm giao dịch chứng khoán. Họ tin t−ởng rằng đây là cách duy nhất để loại trừ thị tr−ờng đen của các cổ phiếu, cung cấp vốn đầu t− cho các công ty nhỏ và bảo đảm sự đối xử bình đẳng cho các nhà đầu t− ngoài Th−ợng Hải và Thẩm Quyến.

Sự quản lý hành chính của Chính phủ trung −ơng: Dự thảo không đề cập đến các loại cổ phiếu của pháp nhân, nhà n−ớc và t− nhân vừa mới đ−ợc Hội đồng Nhà n−ớc phân loại- giúp bảo đảm sự sở hữu nhà n−ớc trong các công ty niêm yết và điều này đã gây ra nhiều vấn đề quản trị doanh nghiệp tại các công ty. Các thành viên của FEC cũng muốn thúc đẩy việc niêm yết của các công ty t− nhân (bắt đầu vào năm 1998 nh−ng còn rất ít), và cho phép ngân hàng cho các công ty chứng khoán vay tiền- bắt đầu đ−ợc thực hiện ở quy mô nhỏ vào cuối những năm 1990.

Nhiều vấn đề chính sách do FEC đ−a ra và ủng hộ cho đến nay đã đ−ợc chấp thuận nh−ng vào thời điểm đó đ−ợc coi là cấp tiến và không chấp nhận đ−ợc. Những đề xuất đ−ợc FEC đ−a ra theo họ là rất cần thiết để giảm sự can thiệp hành chính vào thị tr−ờng chứng khoán và bảo vệ nhà đầu t− một cách hiệu quả hơn.

Sau khi trình ra NPCSC, dự thảo đ−ợc chuyển tới Uỷ ban các vấn đề luật pháp của Quốc hội (CLA). Từ tháng 8 năm 1993 trở về sau này, CLA chịu trách nhiệm chính thức đối với việc soạn thảo luật chứng khoán. Nhóm soạn thảo của FEC chính thức giải thể vào thời điểm này nh−ng vẫn tiếp tục họp mặt và vận động hành lang cho dự thảo của họ.

CLA thành lập một nhóm soạn thảo riêng và công việc của nhóm này là không phải sửa đổi dự thảo của FEC mà viết lại hoàn toàn dự luật này. Trên nhiều ph−ơng diện dự thảo của CLA cố gắng phản ánh hiện trạng thể chế của thị tr−ờng hơn là ủng hộ những thay đổi cấp tiến. Bên cạnh việc bỏ những điều khoản liên quan đến phát hành cổ phiếu (do Luật Công ty do CLA soạn thảo đã bao gồm những điều khoản này) và sửa tên luật thành Luật Giao dịch Chứng khoán, CLA đã bỏ nhiều những đề xuất phục vụ cho thị tr−ờng trong dự thảo của FEC. Cụ thể nh− sau:

Cơ quan quản lý thị tr−ờng: dự thảo của CLA hoàn toàn tái cơ cấu lại thể chế quản lý thị tr−ờng chứng khoán. Cho rằng thị tr−ờng còn ch−a đủ chín muồi để thành lập một cơ quan quản lý thị tr−ờng cấp thành viên Hội đồng Nhà n−ớc, CLA đã bỏ hầu hết các điều khoản liên quan đến SSMC, cho rằng những quyền này nên để cho Hội đồng Nhà n−ớc quyết định. Thứ hai, CLA đề xuất hệ thống quản lý kép đối với các văn phòng chứng khoán địa ph−ơng: Chính phủ trung

−ơng thực hiện chính sách quản lý thị tr−ờng nói chung và phê chuẩn việc niêm yết chứng khoán; còn văn phòng địa ph−ơng, d−ới sự quản lý chung của chính quyền trung −ơng và chính quyền địa ph−ơng, sẽ có quyền điều tra các hành vi bất hợp pháp, kiểm tra việc công bố thông tin của các công ty, xử phạt các hành vi bất hợp pháp và hoà giải các tranh chấp. Điều này hoàn toàn trái ng−ợc với dự thảo của FEC hoàn toàn cấm việc tham gia của địa ph−ơng vào việc quản lý thị tr−ờng nh−ng lại phù hợp với thực tế thời điểm đó.

Quản lý sở giao dịch và giao dịch cổ phiếu: dự thảo của CLA đã bỏ nhiều quyền hành tổ chức tự quản của sở giao dịch chứng khoán, chuyển quyền cấp phép niêm yết sang cho cơ quan quản lý của chính phủ và cho phép cơ quan quản lý đ−ợc quy định các loại phí và đ−ợc quyền chấp thuận mọi thay đổi đối với các quy định kinh doanh của sở giao dịch. Dự thảo của CLA cũng ủng hộ việc giao dịch chứng khoán ngoài 2 sở giao dịch Th−ợng Hải và Thẩm Quyến và việc phát triển các trung tâm giao dịch chứng khoán. Tuy nhiên Hiệp hội ngành Chứng khoán không đ−ợc nhắc đến và dự thảo của CLA cấm việc cho vay đối với khách hàng, các công ty chứng khoán và việc giao dịch thoả thuận

của các công ty chứng khoán, những vấn đề đ−ợc Ngân hàng Nhân dân Trung Hoa (PBoC) ủng hộ vào thời điểm đó.

Sự quản lý hành chính của chính phủ trung −ơng: CLA cũng đ−a ra nhiều thay đổi trong dự thảo nhằm tăng c−ờng việc quản lý hành chính và kìm lại sự phát triển của thị tr−ờng. Dự thảo giới hạn phạm vi chứng khoán điều chỉnh bởi luật là chứng khoán vốn và nợ, loại trừ quỹ đầu t−, hợp đồng t−ơng lai và quyền chọn. Dự thảo khuyến nghị việc tách bạch hoạt động giữa ngân hàng và công ty chứng khoán, tuy nhiên không đề cập đến việc phân loại các cổ phiếu.

Tóm lại, nếu nh− dự thảo của FEC là một văn bản cấp tiến khó có khả năng thực hiện thì dự thảo của CLA lại có quan điểm bảo thủ và thực tế. Để biện minh cho rất nhiều những sửa đổi của mình, CLA cho rằng dự thảo của FEC là “lý t−ởng” và không phù hợp thực tế chính sách hiện hành. Dự thảo của CLA đã dẫn đến việc Hội đồng Nhà n−ớc phải đ−a ra nhiều quyết định quan trọng đối với nhiều vấn đề, trong đó bao gồm cả cơ cấu của cơ quản lý thị tr−ờng.

Vào tháng 4 năm 1994, Uỷ ban th−ờng vụ Quốc hội (NPCSC) đã tổ chức một cuộc họp cho FEC và CLA với mục đích soạn thảo một dự thảo thống nhất để đ−a ra thông qua vào kỳ họp kế tiếp của NPCSC. Hai bên đã không đạt đ−ợc sự thống nhất về những vấn đề chính, tuy nhiên CLA vẫn soạn thảo ra một dự thảo mới với quan điểm cũ. Dự thảo này đã đ−ợc Uỷ ban Luật pháp (LC) trình lên kỳ họp toàn thể của NPCSC vào tháng 6 năm 1994. Hội đồng Nhà n−ớc đã có báo cáo đánh giá về dự thảo này trong đó nói rằng dự thảo vẫn còn nhiều vấn đề và không nên cho phép đ−ợc thông qua, chính vì vậy Thủ t−ớng Chính phủ đã ra quyết định tạm ngừng việc soạn thảo luật lại.

Trong giai đoạn từ bắt đầu năm 1996 đến tháng 8 năm 1998, sự bất đồng giữa CLA và FEC đã làm tê liệt quá trình soạn thảo dự Luật Chứng khoán và để đáp ứng nhu cầu xây dựng khuôn khổ pháp luật quản lý thị tr−ờng, Hội đồng Nhà n−ớc đã giao trách nhiệm soạn thảo luật chứng khoán cho CSRC. CSRC tận dụng cơ hội này để soạn thảo lại những phần chính của luật theo chính sách của mình: soạn thảo lại toàn bộ và mở rộng phần phát hành cổ phiếu - theo

quan điểm của FEC hơn là CLA, soạn thảo những ch−ơng mới về đăng ký và thanh toán chứng khoán, về quyền hành của SSMC- bao gồm những điều khoản về quyền thanh tra. Quá trình soạn thảo này rất quan trọng khi công việc soạn thảo của Quốc hội bắt đầu trở lại vào năm 1998 và NPCSC đã yêu cầu luật chứng khoán phải đ−ợc thông qua vào tháng 12 năm 1998.

Cuối tháng 9 năm 1998, Nhóm Lãnh đạo Kinh tế và Tài chính (FELG) nhóm họp và thảo luận tất cả những vấn đề quan trọng nhất của luật: phạm vi điều chỉnh, các thủ tục phát hành cổ phiếu, cơ cấu quản lý, việc liệu các công ty chứng khoán có đ−ợc phép tham gia giao dịch thoả thuận hay không, cho vay, các quy định về thâu tóm và sáp nhập, vấn đề quản trị của sở giao dịch và các hàng hoá nh− hợp đồng t−ơng lai. Kết quả là những phần quan trọng của dự luật cần đ−ợc soạn thảo lại và không có sự phản đối từ CLA hoặc FEC. CLA chấp nhận những phần của luật do CSRC soạn thảo về phát hành, cơ cấu quản lý và đăng ký chứng khoán. Về cơ cấu quản lý thị tr−ờng, dự thảo của CSRC đ−a ra những trách nhiệm và quyền hạn của Cơ quan Quản lý và Giám sát Chứng khoán Hội đồng Nhà n−ớc (SCSSMO) - là CSRC tuy nhiên CSRC không bao giờ đ−ợc gọi một cách chính thức nh− vậy. SCSSMO có trách nhiệm quản lý duy nhất trong lĩnh vực chứng khoán và có quyền thành lập các văn phòng chứng khoán địa ph−ơng chịu sự quản lý của mình. Tổ chức này có quyền thanh tra các hành vi trái pháp luật, phong toả tài khoản ngân hàng và tổ chức các buổi chất vấn tr−ớc khi xét xử và tổ chức việc xét xử các đối t−ợng tình nghi. Dự thảo cũng cho phép SCSSMO có quyền tiếp cận các tài liệu, bao gồm hồ sơ các giao dịch, các tài khoản chứng khoán và ngân hàng. Dự thảo chỉ điều chỉnh cổ phiếu, không quy định đối với quỹ đầu t− và các công cụ hợp đồng t−ơng lai và không cho phép sở giao dịch hoạt động nh− là tổ chức tự quản.

Tháng 10 năm 1998, CLA tổ chức các cuộc họp soạn thảo với FEC trong đó CLA đóng vai trò chủ đạo trong việc xây dựng dự thảo. Dự thảo sau đó đ−ợc chuyển đến CSRC và các cơ quan Chính phủ khác để lấy ý kiến.

Tháng 11 năm 1998, NPCSC tổ chức 2 cuộc họp lấy ý kiến về dự luật. Sau khi các công ty chứng khoán trình bày về những khó khăn về mặt tài chính, một điều khoản đ−ợc dự thảo theo đó cấm việc rót tiền "bất hợp pháp" của các ngân

hàng vào thị tr−ờng chứng khoán, và yêu cầu các công ty chứng khoán chỉ đ−ợc sử dụng tiền của mình và những khoản tiền "đ−ợc huy động phù hợp với pháp luật", vấn đề thế nào là hợp pháp đ−ợc để cho Hội đồng Nhà n−ớc quyết định. Vấn đề cấp thiết nhất lúc đó đối với NPCSC là phân định quyền hạn của SCSSMO đối với thẩm quyền cho phép phát hành chứng khoán và thực hiện điều tra, cũng nh− vấn đề liệu SCSSMO có bị kiểm toán hay không. Thành công lớn nhất của NPCSC trong lĩnh vực này là lập ra Uỷ ban xem xét niêm yết và phát hành chứng khoán ra công chúng (POLRC). Uỷ ban này sẽ quyết định việc công ty nộp đơn xin phép có đ−ợc phát hành cổ phiếu hay không sau khi các yêu cầu kỹ thuật và việc công bố thông tin đã đ−ợc Vụ Phát hành của CSRC kiểm tra. Uỷ ban này đ−ợc tạo ra nhằm mục đích giảm sự can thiệp hành chính vào quá trình phát hành chứng khoán. Một số đại biểu NPCSC đề nghị rằng POLRC cần phải độc lập với cơ quan quản lý thị tr−ờng và thành phần của cơ quan này là các chuyên gia không thuộc CSRC. CSRC phản đối sự độc lập hoàn toàn của uỷ ban này và cuối cùng đã đạt đ−ợc một sự thoả hiệp: uỷ ban sẽ do CSRC thành lập và thuộc CSRC nh−ng hầu hết các thành viên của uỷ ban sẽ là các chuyên gia của ngành và giới học thuật.

NPCSC quyết định thêm một số biện pháp với mục đích kiềm chế và giám sát hoạt động của CSRC. Chẳng hạn nh− dự thảo đ−ợc sửa đổi để mở rộng quyền hành của Văn phòng Kiểm toán Nhà n−ớc đ−ợc giám sát tình hình tài chính của tất cả các công ty chứng khoán, 2 sở giao dịch chứng khoán và cơ quan quản lý thị tr−ờng. NPCSC đã bỏ quyền hạn của cơ quan quản lý đ−ợc thực hiện việc chất vấn tr−ớc khi xét xử và tổ chức phiên toà xét xử hành chính