CHÍN HỞ NƯỚC TA
3.2.2. Mơ hình tài phán hành chính được đề xuất
3.2.2.1. Mơ hình tổ chức
Nhằm tăng cường tính chất chuyên mơn hĩa của họat động TPHC, trên cơ sở các nguyên tắc tổ chức và họat động của TPHC, các quan điểm về đổi mới và sự tiếp thu cĩ chọn lọc về mơ hình TPHC của một số quốc gia tiêu biểu trên thế giới, chúng tơi đề nghị nên giao tịan bộ quyền TPHC cho ngành tịa án nhân dân đảm trách.
Giao tồn bộ quyền TPHC cho Tồ án vừa là biểu hiện cuả sự phát triển đúng quy luật về phân cơng lao động và chuyên mơn hố hoạt động xét xử; vừa khắc phục được các hạn chế cuả cơ chế giải quyết khiếu nại hiện hành cũng như các hạn chế cuả cơ chế TPHC thuộc Chính phủ[3], như:
- Bảo đảm các tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện các quan hệ pháp luật đều được giải quyết bởi cơ quan xét xử chuyên nghiệp cuả Nhà nước ( Tịa án);
- Bảo đảm sự tách bạch, rõ ràng về chức năng giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước (Quốc hội: Lập pháp, Chính phủ: Hành pháp, Tồ án: Tư pháp);
- Khơng làm tăng thêm số lượng các cơ quan hành chính nhà nước;
- Hạn chế sự lẫn lộn, lạm dụng quyền hành pháp cuả Thủ tướng chính phủ trong việc thực hiện quyền TPHC;
- Tạo điều kiện cho cơ quan hành chính nhà nước cĩ thời gian tập trung làm tốt chức năng quản lý, điều hành.
Một trong những vấn đề làm cho nhiều người lo ngại khi trao tồn bộ quyền giải quyết KKHC cho Tồ án đĩ là trong các khiếu kiện cĩ những khiếu kiện cĩ nội dung liên quan đến bí mật quốc gia hoặc bí mật về an ninh quốc phịng việc xét xử cơng khai cuả Tồ án cĩ thể khơng bảo đảm được các bí mật này. Theo chúng tơi vấn đề lo lắng trên cĩ thể giải quyết được bằng cách đưa vào thủ tục tố tụng hành chính quy định
như: Việc tổ chức các phiên tồ khơng cơng khai, việc giữ bí mật cuả những người tiến hành tố tụng, tham gia tố tụng khi tồ án giải quyết các KKHC liên quan đến các thơng tin thuộc về bí mật theo quy định cuả pháp luật.
Một vấn đề nưã cũng được đặt ra là: Liệu ngành Tồ án cĩ bảo đảm đủ các điều kiện về vật chất cũng như con người để đảm nhận giải quyết được tồn bộ các tranh chấp hành chính phát sinh khi cơ quan hành chính nhà nước khơng cịn thẩm quyền nhận và giải quyết các khiếu kiện này. Đặc biệt là việc tổ chức mơ hình giải quyết KKHC cuả Tồ án như thế nào để bảo đảm sự khách quan, vơ tư cuả Tồ án. Theo chúng tơi được biết, ngay từ khi được trao thẩm quyền giải quyết một số loại KKHC (1/7/1996) ngành Tồ án nhân dân đã chuẩn bị khá đầy đủ nguồn nhân lực cũng như cơ sở vật chất để tiếp nhận cơng việc mới này, ví dụ: Về nhân sự Tồ hành chính Tồ án nhân dân thành phố hiện nay cĩ 10 thẩm phán và 12 thư ký nghiệp vụ, các thẩm phán và thư ký này đều cĩ trình độ cử nhân luật và đều cĩ kinh nghiệm về chuyên mơn, nhưng trung bình mỗi năm Tồ hành chính – TAND.TPHCM chỉ giải quyết khoảng 100 vụ án hành chính các loại, số cịn lại là các loại án khác ( khoảng 800 vụ). Với đội ngũ cán bộ, cơng chức hiện cĩ cộng với số cán bộ mới được điều động từ bộ phận giải quyết khiếu nại các cơ quan hành chính chuyển qua (sau khi đã được đào tạo, bồi dưỡng và bố trí cơng việc theo các tiêu chuẩn chức danh cuả ngành tồ án), theo chúng tơi lực lượng cán bộ cuả Tồ án sẽ đủ sức đảm đương các nhiệm vụ được giao.
Về trụ sở và các phương tiện làm việc cuả Tồ án, chúng ta cũng cĩ thể xắp xếp được trên cơ sở tận dụng cơ sở vật chất hiện cĩ cuả ngành Tồ án và cuả các cơ quan hành chính nhà nước khác sau khi bố trí lại chức năng, nhiệm vụ phù hợp.
Theo chiến lược cải cách tư pháp từ nay đến năm 2020 cuả Bộ chính trị trung ương Đảng cộng sản Việt Nam, trong thời gian sắp tới nếu chúng ta xắp xếp lại các Tồ án cấp huyện để thành lập các Tồ án sơ thẩm khu vực trên cơ sở dự tính lượng án sẽ thụ lý cuả mỗi điạ phương, với số lượng trụ sở dư ra sau khi thành lập các Tồ án khu vực
thì việc bố trí trụ sở làm việc cho các Tồ hành chính là một vấn đề khơng quá khĩ khăn.
Về mơ hình tổ chức: Như chúng ta đã biết, việc tổ chức giải quyết KKHC hiện nay cuả ngành Tồ án cĩ nhiều điểm hạn chế như đã phân tích ở phần trên. Để khắc phục các hạn chế đĩ, chúng ta cần thay đổi mơ hình hiện nay bằng việc thành lập hệ thống Tịa hành chính độc lập thuộc Tịa án nhân dân, bao gồm: Tịa hành chính tối cao; Tịa hành chính vùng, miền và Tồ hành chính khu vực để giải quyết các KKHC., cụ thể:
+ Tịa hành chính tối cao: Là một Tịa chuyên trách thuộc TANDTC cĩ thẩm quyền xem xét lại các bản án, quyết định cĩ hiệu lực pháp luật cuả Tồ hành chính vùng và Tồ hành chính khu vực theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Pháp luật cuả hầu hết các quốc gia đều trao quyền giám đốc thẩm, tái thẩm cho TANDTC. Tuy nhiên, ở nước ta thẩm quyền này cuả TANDTC đã được trao cho các Tồ chuyên trách (Tồ hình sự, Tồ dân sự, Tồ kinh tế, Tồ hành chính, Tồ lao động) cuả TANDTC thực hiện. Do đĩ, cùng với việc tổ chức lại hệ thống Tồ hành chính cần phải bỏ quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm cuả Hội đồng thẩm phán TANDTC để Hội đồng thẩm phán tập trung vào việc hướng dẫn các Tịa án áp dụng thống nhất pháp luật.
+ Tịa hành chính vùng: Vị trí điạ lý, điều kiện tự nhiên, phong tục, tập quán sinh hoạt cuả vùng, miền, đặc biệt là lịch sử phát triển cuả đất nước đã tạo ra trên đất nước ta 3 vùng miền với nhiều yếu tố mang nét đặc trưng riêng trong một đại gia đình Việt Nam, tương ứng với 3 vị trí cụ thể trên bản đồ quốc gia: Miền Bắc, miền Trung và miền Nam. Tại 3 vùng này, Tồ án nhân dân tối cao đã thành lập tại mỗi vùng 1 Tồ phúc thẩm để xét xử phúc thẩm tồn bộ các vụ án sơ thẩm cuả các Tồ án nhân dân cấp tỉnh trong vùng bị kháng cáo, kháng nghị. Căn cứ vào vị trí, điều kiện điạ lý, dân số và số lượng các cơ quan hành chính trong các vùng, miền này, căn cứ thực tế tổ chức các Tồ phúc thẩm cuả Tồ án nhân dân tối cao, theo chúng tơi, tại mỗi vùng, miền trên, chúng ta cũng tổ chức một Tồ hành chính vùng, miền (Tồ hành chính miền Bắc, Tồ hành chính miền Trung, Tồ hành chính miền Nam).
Tồ hành chính vùng, miền là tồ chuyên trách độc lập cĩ thẩm quyền giải quyết phúc thẩm những vụ án hành chính mà bản án, quyết định sơ thẩm cuả các Tồ hành chính khu vực thuộc vùng, miền đã giải quyết chưa cĩ hiệu lực pháp luật, bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục tố tụng.
+ Tịa hành chính khu vực: tuỳ thuộc vị trí điạ lý cuả các địa bàn cấp huyện; tùy thuộc số lượng quận, huyện, thành phố, thị xã, phường, xã, thị trấn; tùy theo dân số trong khu vực và số lượng, quy mơ các cơ quan, tổ chức trong khu vực, cĩ thể từ 8 đến 10 quận, huyện hoặc từ 10 đến 15 huyện thì thành lập một Tịa hành chính khu vực. Để để hạn chế sự phụ thuộc cuả thẩm phán và Tồ hành chính khu vực vào các cơ quan hành chính nhà nước, bảo đảm sự khách quan vơ tư cho cơ quan Tồ án, việc thành lập Tồ hành chính khu vực phải bảo đảm nguyên tắc khơng cĩ trường hợp lãnh thổ thuộc phạm vi thẩm quyền xét xử cuả Tịa hành chính khu vực trùng hịan tịan với lãnh thổ cuả một đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tồ hành chính khu vực là tồ chuyên trách độc lập cĩ thẩm quyền:
- Giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện hành chính đối với các QĐHC, HVHC cuả cơ quan, cán bộ, cơng chức của cơ quan nhà nước cấp xã và cấp huyện thuộc khu vực.
- Giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các khiếu kiện hành chính đối với các QĐHC, HVHC cuả cơ quan, cán bộ, cơng chức của cơ quan nhà nước cấp trung ương hoặc cấp tỉnh, thành phố nơi mà người khởi kiện cĩ trụ sở, nơi cư trú hoặc nơi làm việc cùng lãnh thổ với Tịa hành chính khu vực đĩ.
Tồ hành chính các cấp cĩ con dấu riêng, được Nhà nước cấp kinh phí hoạt động, trụ sở, trang thiết bị làm việc.
Bộ máy nhân sự cuả Tồ gồm chánh tồ, các phĩ chánh tồ, thẩm phán, thư ký và các nhân viên khác. Chánh Tịa, các phĩ chánh Tịa, thẩm phán Tịa hành chính các cấp do Chánh án Tịa án nhân dân tối cao bổ nhiệm.
Phiên tồ hành chính sơ thẩm cuả Tồ hành chính khu vực được tiến hành tại trụ sở cuả tồ.
Để tạo thuận lợi cho các đương sự khi tham dự phiên tịa cĩ thể đi về trong cùng một ngày, nên quy định phiên Tịa hành chính phúc thẩm được tiến hành tại trụ sở cuả Tồ hành chính vùng, miền, nếu khoảng cách từ tỉnh lỵ nơi người khởi kiện cĩ trụ sở, nơi cư trú hoặc nơi làm việc đến tỉnh lỵ nơi đặt trụ sở cuả Tồ hành chính vùng, miền thuộc phạm vi bán kính l00km (đây là khoảng cách tối đa đủ để các đương sự cĩ thể tham dự phiên tồ và đi về trong cùng một ngày). Trường hợp khoảng cách lớn hơn, thì phiên Tịa hành chính phúc thẩm được tiến hành tại trụ sở cuả Tồ hành chính khu vực nơi người khởi kiện cĩ trụ sở, nơi cư trú hoặc nơi làm việc.
3.2.2.2. Các giải pháp đồng bộ
Những nội dung dưới đây của mục này nằm ngịai phạm vi đề tài, nhưng là cần thiết vì việc thực hiện nĩ sẽ làm rõ các cơ sở pháp lý và tạo thêm các điều kiện vật chất bổ trợ cho họat động của mơ hình TPHC được đề xuất. Do đĩ, ở đây chúng tơi chỉ nêu các giải pháp mà khơng đi sâu phân tích.
1) Về thủ tục tố tụng
Mặc dù thủ tục tiền tố tụng cĩ những ưu điểm như đã phân tích ở phần trên nhưng bản thân thủ tục này cũng hàm chứa các yếu tố hạn chế làm ảnh hưởng đến quyền khởi kiện vụ án hành chính cuả các đương sự. Do đĩ, theo chúng tơi, khơng nên quy định thủ tục tiền tố tụng là một điều kiện bắt buộc phải thực hiện trước khi khởi kiện, mà chỉ quy định nĩ với tư cách là một điều khoản tuỳ nghi, tức là nên quy định người khởi kiện cĩ quyền thực hiện việc khiếu nại đến người, cơ quan cĩ QĐHC, HVHC bị khiếu kiện trước khi khởi kiện hoặc khởi kiện thẳng đến cơ quan TPHC mà khơng cần phải qua thủ tục khiếu nại. Điều này cịn cĩ ý nghĩa mở rộng quyền tự do, dân chủ - một yêu cầu chủ yếu của nhà nước pháp quyền, phù hợp với tiền lệ ( Trước đây , vào năm 1997 Chính phủ cũng từng cĩ Nghị định số 47-CP ngày 03/5/1997 về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do cơng chức, viên chức nhà nước, người cĩ thẩm quyền của cơ quan
tiến hành tố tụng gây ra, tại Điều 3 Nghị định này cĩ quy định việc: Cơng dân cĩ quyền lựa chọn hoặc khởi kiện trực tiếp đến Tịa án để địi bồi thường hoặc khiếu nại đến cơ quan nhà nước, cơ quan đã tiến hành tố tụng để địi bồi thường trước khi quyết định việc khởi kiện) và phù hợp thơng lệ của một số quốc gia trong cùng khu vực (Trung Quốc [39,Tr123], Singapore [46,Tr37]…) .
Thủ tục tố tụng cuả tồ được thực hiện chủ yếu bằng hình thức văn bản (tố tụng viết), được tống đạt hoặc chuyển giao thơng qua bưu điện, cơ quan thi hành án hoặc thưà phát lại (nếu cĩ).
Cần bỏ quy định về việc việc khởi tố vụ án hành chính và quy định về tham gia phiên tồ hành chính cuả Viện kiểm sát, bởi lẽ việc quy định Viện kiểm sát nhân dân khởi tố vụ án hành chính, tham dự phiên tồ hành chính là một hình thức can thiệp cuả Nhà nước trong hoạt động tố tụng. Trong điều kiện hiện nay, với trình độ dân trí đã tương đối phát triển, cơng dân cĩ thể tự định đoạt được việc kiện và tham gia tố tụng cuả mình. Đối với người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi thì người đại diện theo pháp luật cuả họ cũng cĩ thể tự định đoạt được việc kiện và tham gia tố tụng để bảo vệ quyền lợi cho người mà họ đại diện. Do đĩ, sự can thiệp cuả Nhà nước trong hoạt động tố tụng như trên là một việc khơng cịn cần thiết.
2) Về cơ chế bảo đảm thực hiện phán quyết
Theo quy định cuả pháp luật hiện hành thì việc tổ chức cưỡng chế thi hành bản án, quyết định cuả Tồ án được trao cho nhiều cơ quan, như : phần dân sự tại bản án, quyết định cuả Tồ án do Cơ quan thi hành án dân sự thuộc Bộ tư pháp chiụ trách nhiệm tổ chức thi hành; phần buộc chấp hành hình phạt tử hình tại bản án, quyết định cuả Tồ án do Tồ án đã xét xử sơ thẩm kết hợp với Viện kiểm sát, cơ quan cơng an tổ chức thi hành; phần buộc chấp hành hình phạt tù khơng thời hạn, tù cĩ thời hạn do cơ quan cơng an chịu trách nhiệm tổ chức thi hành …; phần quyết định buộc cơ quan, người cĩ thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khơng được tiếp tục thực hiện các hành vi hành
chính trái pháp luật hoặc phải thực hiện cơng vụ, nhiệm vụ cuả bản án hành chính do thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp theo dõi giám sát việc thi hành.
Theo chúng tơi, cơng tác tổ chức thi hành án cũng cần phải được chuyên nghiệp và chuyên mơn mơn hố, tức là cần phải thành lập một hệ thống cơ quan thi hành án chung, cĩ nhiệm vụ tổ chức thi hành thống nhất các bản án hình sự, dân sự, hành chính. Cơ quan thi hành án cĩ quyền thực hiện các biện pháp cần thiết theo quy định cuả pháp luật nhằm thực hiện phần phán quyết về hành chính trong bản án hành chính đã cĩ hiệu lực thi hành trong trường hợp các đương sự khơng tự nguyện thi hành. Trong thời gian chưa tổ chức được cơ quan thi hành án như trên thì tổ chức bộ phận thi hành án hành chính (phần phán quyết về hành chính trong bản án hành chính) thuộc Tồ hành chính khu vực để theo dõi và tổ chức thực hiện việc thi hành bản án hành chính. Ngồi ra, cơ quan thi hành án cịn cĩ thể đảm nhiệm thêm các nhiệm vụ như tống đạt các văn bản cuả Tồ án cho các đương sự và thi hành các quyết định khác cuả Tồ án nếu cĩ.
Quản lý nhà nước là chức năng riêng cĩ cuả bộ máy hành chính nhà nước. Tồ án khơng cĩ quyền làm thay các cơng việc này cuả bộ máy hành chính. Cho nên trường hợp các phán quyết hành chính cuả Tồ án khơng được các các cơ quan, người cĩ thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thi hành thì phán quyết đĩ sẽ trở thành vơ nghiã. Do đĩ, để bảo đảm bản án hành chính cuả Tồ án phải được chấp hành nghiêm chỉnh, cần bổ sung quy định về xử lý kỷ luật cán bộ, cơng chức trong trường hợp cố tình khơng thi hành các bản án hành chính cĩ hiệu lực pháp luật hoặc quyết định cĩ hiệu lực thi hành cuả Tồ hành chính các cấp, trong đĩ bao gồm cả hình thức cách chức hoặc buộc thơi việc. Trong một chừng mực nhất định nào đĩ như: Việc cấp giấy phép, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất… cĩ thể quy định trong thời gian chờ cơ quan nhà nước giải quyết cấp các lọai giấy tờ trên theo bản án của Tịa