- Khuynh h−ớng chống lại những cải cách kinh tế: Một số nhà nghiên cứu lập luận rằng cải cách kinh tế làm cho tình trạng tham nhũng càng nặng nề hơn.
Những hệ thống của khối toàn vẹn quốc gia
Peter Langseth, Rick Stapenhurst, và Jeremy Pope
Những báo cáo về tham nhũng nối tiếp nhau trong bản tin hàng ngày của các ph−ơng tiện truyền thông đại chúng, chứng minh rằng lạm dụng chức quyền không phải là một vấn đề đặc thù, hay thậm chí là chủ yếu, của các n−ớc đang phát triển. Những sự kiện gần đây ở Châu Âu và Bắc Mỹ đều chỉ rõ rằng tham nhũng không phải là một chủ đề mà ở đó các n−ớc công nghiệp có đ−ợc bất kỳ một nền tảng đạo đức cao nàọ
Tham nhũng là một vấn đề phức tạp, bắt nguồn từ lịch sử x∙ hội và văn hoá của một đất n−ớc, từ sự phát triển chính trị và kinh tế, và những truyền thống và chính sách liên quan tới bộ máy quan liêu của đất n−ớc đó. Một cách khái quát, tham nhũng có xu h−ớng phát triển khi các thiết chế thì yếu kém và các chính sách kinh tế thì bóp méo thị tr−ờng (Ngân hàng Thế giới 1997b). Nó làm méo mó sự phát triển kinh tế và x∙ hội bằng cách đẻ ra những lựa chọn sai và khuyến khích sự cạnh tranh trong hối lộ chứ không phải trong chất l−ợng và giá cả của hàng hoá và dịch vụ. Không ở đâu tham nhũng gây tổn thất nặng nề hơn là trong các n−ớc đang phát triển (Langseth,
Stapenhurst và Pope 1997). Những ng−ời nghèo nhất trên thế giới th−ờng xuyên phải trả tiền cho hành vi tham nhũng của các quan chức của đất n−ớc họ và của những công ty n−ớc ngoài mà n−ớc họ đang cùng làm ăn, dẫu họ là những ng−ời ít khả năng chịu đựng chi phí của việc làm đó hơn ai hết. Không những thế, chứng cứ có đ−ợc cho thấy nếu tham nhũng không bị hạn chế thì nó sẽ phát triển. Khi một hình mẫu của hối lộ thành công đ∙ đ−ợc thể chế hoá thì các quan chức tham nhũng có một khuyến khích để đòi những món hối lộ lớn hơn, chính đó là nguyên nhân sinh ra một nền văn hoá của tính chất phi pháp, yếu tố dẫn đến tình trạng không hiệu quả của thị tr−ờng (Rose- Ackerman 1996).
Lập luận này không đơn thuần đề cập cụ thể về mặt đạo đức hay văn hoá. Tham nhũng từng đ−ợc mô tả là một căn bệnh ung th−. Nó huỷ hoại lòng tin của dân chúng đối với nhà n−ớc và đe doạ sự cố kết x∙ hộị Tham nhũng nghiêm trọng - với hàng triệu đôla trao tay - đ−ợc báo cáo có tần số xuất hiện ngày càng cao ở cả những n−ớc giầu cũng nh− những n−ớc nghèọ Tham nhũng không đáng kể ít đ−ợc báo cáo hơn song cũng có khả năng gây thiệt hại không kém. Một khoản hối lộ nhỏ cho một công chức nhà n−ớc để đổi lấy một dịch vụ của chính phủ có thể chỉ nh− là sự vi phạm đạo đức lặt vặt, nh−ng khi những khoản hối lộ kiểu nh− thế đ−ợc nhân lên một triệu lần thì tác động kết hợp của chúng có thể là khủng khiếp. Nếu nh− không có kiểm soát thì sự tích dồn những vi phạm có vẻ nh− lặt vặt đó có thể làm xói mòn tính chính thống của các thiết chế công cộng tới một mức độ mà ngay cả các quan chức không tham nhũng và các
thành viên của công chúng cũng thấy việc duy trì tính trung thực là không có nghĩa lý gì (World Bank 1997a).
Các hình thức của tham nhũng cần phải bị hạn chế vì những lý do thực tế. Đối mặt với thách thức duy trì và nâng cao những chuẩn mực của việc cung cấp dịch vụ công cộng, không một quốc gia nào có khả năng gánh chịu tình trạng không hiệu quả đi liền với tham nhũng. Trong khi các nhà hùng biện ủng hộ tham nhũng có thể lập luận rằng hành vi đó có thể giúp bôi trơn các bánh xe của một nền kinh tế chuyển động chậm và bị kiểm soát quá mức, thì chứng cứ cho thấy rằng tham nhũng làm tăng chi phí của các hàng hoá và dịch vụ, thúc đẩy những khoản đầu t− không hiệu quả và dẫn tới sự giảm sút chất l−ợng của dịch vụ công cộng (Gould và Amaro-Reyes 1983). Quả thực, chứng cứ gần đây gợi ra rằng thay vì thúc đẩy dịch vụ công cộng, tham nhũng có thể giống nh− "cát trong bánh xe" hơn: ở Tanzania một cuộc điều tra tham nhũng gần đây cho thấy những ng−ời trả hối lộ cho các quan chức nhà n−ớc thực sự nhận đ−ợc sự phục vụ chậm trễ hơn so với những ng−ời không làm điều đó (Chính phủ của Tanzania, 1996). Nh− đ∙ l−u ý trong phần giới thiệu cuốn sách này, tham nhũng có thể đ−ợc định nghĩa nh− là sự lạm dụng quyền lực công cộng để m−u cầu lợi ích cá nhân hay lợi ích của một nhóm ng−ời mà ng−ời ta phải trung thành với nó. Tham nhũng cấp chính phủ xẩy ra tại nơi gặp nhau của hai khu vực công cộng và t− nhân, khi chức trách công cộng bị lạm dụng bởi một quan chức chấp nhận, gợi ý, hoặc c−ỡng ép một khoản hối lộ (tham nhũng trong khu vực t− nhân không nằm trong phạm vi đề cập của ch−ơng này). Hành vi tham nhũng cá nhân diễn ra mỗi khi cơ hội và chiều h−ớng gặp nhaụ
Klitgaard (1996) đ∙ phát triển một mô hình đơn giản để giải thích động lực của tham nhũng:
C (tham nhũng) = M (quyền lực độc quyền) + D (tuỳ ý định đoạt) - A (trách nhiệm) Nói cách khác, mức độ của tham nhũng phụ thuộc vào khối l−ợng quyền lực độc quyền và quyền tuỳ ý quyết định mà các quan chức sử dụng, và vào mức độ mà họ phải chịu trách nhiệm về hành động của mình. Trong những nền kinh tế bị kiểm soát mạnh, quyền lực độc quyền có thể rất lớn. Còn quyền tuỳ ý định đoạt th−ờng là đáng kể ở các n−ớc đang phát triển và các nền kinh tế chuyển đổi, nơi mà những quy tắc và quy chế về hành chính th−ờng đ−ợc xây dựng không thoả đáng. Và tính trách nhiệm có thể yếu, kết quả của sự kém cỏi trong việc xác định những chuẩn mực đạo đức của khu vực công cộng, của những hệ thống tài chính và hành chính yếu kém, hoặc của các cơ quan giám sát không hiệu quả.
Một sự phân loại nh− thế là rất quan trọng vì nó chỉ ra những can thiệp có thể kiềm chế đ−ợc nạn tham nhũng trong những bối cảnh nàỵ Những chiến l−ợc chống tham nhũng thành công cũng đồng thời cố gắng làm giảm quyền lực độc quyền (ví dụ, bằng những cải cách định h−ớng thị tr−ờng), giảm quyền tự ý quyết định (bằng cải cách hành chính chẳng hạn), và tăng c−ờng tính trách nhiệm (ví dụ thông qua những cơ quan giám sát) của các quan chức.
Những cơ chế đó, khi đ−ợc thiết kế nh− là một nỗ lực của quốc gia để giảm tham nhũng trong khu vực công cộng, sẽ tạo nên một hệ thống toàn vẹn. Nói cách khác, một hệ thống toàn vẹn tạo ra một hệ thống kiểm tra và kiểm soát hạn chế đ−ợc những tình huống trong đó những xung đột lợi ích phát sinh hoặc có tác động tiêu cực lên lợi ích chung. Điều này liên quan tới cả hai khía cạnh là ngăn ngừa và xử phạt. Một hệ thống toàn vẹn hàm chứa một cách nhìn toàn diện về cải cách, xử lý tham nhũng trong khu vực công cộng thông qua các quá trình của chính phủ (các quy tắc l∙nh đạo, sự thay đổi về tổ chức) và thông qua sự tham dự của x∙ hội công dân (quá trình dân chủ, hoạt động của khu vực t− nhân, hoạt động truyền thông đại chúng). Cuộc cải cách nh− thế đ−ợc khởi x−ớng và hỗ trợ không chỉ bởi các nhà chính trị và những nhà hoạch định chính sách, mà cả bởi những thành viên của x∙ hội công dân nữạ
Các hệ thống toàn vẹn quốc gia
Những chính sách kinh tế phù hợp mà giảm đ−ợc cơ hội cho tham nhũng (M trong mô hình trên - quyền lực độc quyền của các quan chức) có thể đ−ợc xem là điều kiện tiên quyết cho việc kiềm chế thành công nạn tham nhũng 1. Về vấn đề tăng c−ờng các thiết chế, những chiến l−ợc quốc gia là rất khác nhau, song trên toàn thế giới thì những đáp ứng chính sách đối với tệ tham nhũng điển hình đều liên quan tới một hoặc nhiều hơn trong số tám "trụ cột" sau: ý chí chính trị, những cải cách hành chính, các cơ quan giám sát, quốc hội, nền t− pháp, ý thức và sự tham gia của công chúng, các ph−ơng tiện thông tin đại chúng, và khu vực t− nhân.
Hình 10.1 Những trụ cột của một hệ thống toàn vẹn quốc gia
Ibrahim Seushi, chủ tịch của Transparency International - Tanzania, đ∙ phát triển khái niệm về một hệ thống toàn vẹn quốc gia đ−ợc xây dựng trên những chiếc cột nàỵ Khái niệm này rất dễ hiểu: tám yếu tố đ−ợc nhận diện trên đây là phụ thuộc lẫn nhau và cùng nhau nâng đỡ cấu trúc bên trên là sự toàn vẹn quốc gia mà đến l−ợt nó lại làm nền tảng cho sự phát triển bền vững, rất giống nh− những trụ cột có thể chống đỡ cho mái nhà (xem hình 10.1). Trong mô hình này, những chiếc cột đ−ợc chôn sâu trong những cải cách kinh tế thích hợp. Nếu có bất kỳ chiếc cột nào trong số này suy yếu, thì những chiếc còn lại sẽ phải gánh chịu sức nặng gia tăng. Nếu có nhiều cột bị suy yếu thì gánh nặng đó sẽ nghiêng đi và quả bóng tròn tăng tr−ởng bền vững sẽ lăn xuống (Langseth, Stapenhurst và Pope 1997). Cân bằng chung của những chiếc cột vì thế rất quan trọng, và chính phủ có một khuyến khích để giữ cho tất cả tám chiếc cột đ−ợc cân bằng.
ý chí chính trị
Những đề xuất chống tham nhũng thành công đòi hỏi phải có một l∙nh tụ nhìn xa trông rộng, hay một "quán quân", ng−ời nhận biết những khoản chi phí cao của một bộ máy quan liêu dễ bị mua chuộc. ở Uganda chẳng hạn, nh− Sedigh và Ruzindana đ∙ l−u ý trong ch−ơng 12, một vấn đề then chốt cho thành công t−ơng đối đó là ban l∙nh đạo từng mang lại hoà bình và ổn định chính trị. Ban l∙nh đạo này đ∙ đề x−ớng và thực