II. XÁC ĐỊNH CÁC CHỦ THỂ VÀ KHÁCH THỂ TRONG QUẢN
1. Chủ thể quản lý nhà nước đối với hoạt động bảo hiểm xó hội
Nghiờn cứu về quản lý nhà nước đối với bất kỳ lĩnh vực kinh tế - xó hội nào cần thiết phải chỉ ra chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, để từ đú thấy được đặc điểm của quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - xó hội đú.
Xột về mặt xó hội
Chủ thể quản lý nhà nước đối với mọi hoạt động kinh tế - xó hội là nhõn dõn lao động - lực lượng nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Điều này được quy định tại điều 2 hiến phỏp năm 1992: : “Nhà nước cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước phỏp quyền XHCN của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhõn dõn mà nền tảng là liờn minh giữa giai cấp cụng nhõn với giai cấp nụng dõn và đội ngũ chớ thức”. Tuy nhiờn việc nắm quyền lực của nhõn dõn phải thụng qua hỡnh thức đại diện, và như vậy sẽ cú sự hiện diện của một loại chủ thể thực tế là chủ thể phỏp lý. Bản thõn cơ quan nhà nước khụng tự cú quyền được mà được nhõn dõn uỷ nhiệm theo thẩm quyền cụ thể do phỏp luật quy định.
Xột dưới gúc độ phỏp lý
Chủ thể quản lý nhà nước là nhà nước với hệ thống cỏc cơ quan hành chớnh được tổ chức chặt chẽ và quy định thẩm quyền theo đỳng chức năng của từng loại cơ quan đú. Cơ quan quản lý nhà nước cú hai loại cơ quan: cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riờng.
Luật Tổ chức Chớnh phủ năm 2002; Luật Tổ chức UBNH, HĐND năm 2003 (sửa đổi) và một số văn bản quy phạm phỏp luật khỏc là cơ sở phỏp lý để xỏc định hệ thống chủ thể quản lý trong lĩnh vực BHXH. Cơ quan cú thẩm quyền chung về quản lý hoạt động BHXH là Chớnh phủ và UBND cỏc cấp.
Theo những quy định về thẩm quyền của Chớnh phủ tại chương VIII Hiến phỏp năm 1992 và chương II Luật Tổ chức Chớnh phủ năm 2002 thỡ thẩm quyền của Chớnh phủ trong lĩnh vực BHXH là:
- Quyền kiến nghị lập phỏp, dự thảo cỏc văn bản luật BHXH trỡnh quốc hội, dự thảo trỡnh Quốc hội cỏc chớnh sỏch lớn về BHXH;
- Quyền lập quy, ban hành cỏc văn bản quy phạm phỏp luật để hướng dẫn thi hành cỏc quy định phỏp luật về BHXH, quyết định cỏc chủ trương, biện phỏp về tổ chức và quản lý BHXH;
- Quyền quản lý và điều hành cỏc hoạt động BHXH;
- Quyền tổ chức, xõy dựng bộ mỏy quản lý BHXH trong cả nước;
- Quyền hoạch định chớnh sỏch, quy hoạch, đào tạo, quản lý nguồn nhõn lực cho BHXH;
- Quyền kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm trong quỏ trỡnh tổ chức và quản lý BHXH.
Như vậy, Chớnh phủ là chủ thể quản lý nhà nước trong lĩnh vực BHXH và tổ chức hoạt động BHXH.
UBND cỏc cấp là cơ quan hành chớnh nhà nước ở địa phương, chịu trỏch nhiệm quản lý toàn diện cỏc lĩnh vực hoạt động ở địa phương trong đú cú tổ chức và chỉ đạo cụng tỏc BHXH ở địa phương theo quy định của phỏp luật. Ta cú thể xem UBND cỏc cấp là loại chủ thể quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH dưới gúc độ chủ thể hỡnh thức.
Trong cơ cấu tổ chức hành chớnh nhà nước, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong phạm vi thẩm quyền và trỏch nhiệm được Chớnh phủ giao. Cỏc bộ cú chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động BHXH theo trỏch nhiệm quản lý nhà nước đối với nghành hoặc lĩnh vực được Chớnh phủ giao, cụ thể là:
- Bộ Tài chớnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với lĩnh vực quỹ BHXH và mọi hoạt động tài chớnh BHXH.
- Bộ Lao động - Thương binh và xó hội thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với lĩnh vực, chế độ chớnh sỏch BHXH.
- Bộ y tế thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với lĩnh vực chăm súc y tế.
Căn cứ nghị định số 30/2003/NĐ-CP ngày 01/04/2003 của Chớnh phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan trực thuộc chớnh phủ và Nghị định số 100/2002/NĐ-CP ngày 06/12/2002 của Chớnh phủ quy định quy định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn, và cơ cấu tổ chức của BHXH Việt Nam thỡ BHXH Việt Nam là cơ quan thuộc Chớnh phủ cú chức năng thực hiện chớnh sỏch, chế độ BHXH, BHYT và quản lý quỹ BHXH theo quy định của phỏp luật. Cú thể coi chủ thể BHXH Việt Nam là chủ thể đặc biệt trong lĩnh vực tổ chức và quản lý hoạt động BHXH.
Theo điều 8 Luật BHXH quy định rừ cơ quan quản lý nhà nước về BHXH bao gồm:
1) Chớnh phủ thống nhất quản lý nhà nước về BHXH.
2) Bộ lao động – Thương binh và Xó hội chịu trỏch nhiệm trước Chớnh phủ thực hiện quản lý nhà nước về BHXH.
3) Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mỡnh thực hiện quản lý nhà nước về BHXH
4) Uỷ ban nhõn dõn cỏc cấp thực hiện quản lý nhà nước về BHXH trong phạm vi địa phương theo phõn cấp của Chớnh phủ.
Để cụ thể hoỏ chức năng quản lý nhà nước cú Hội đồng quản lý Bảo hiểm xó hội Việt Nam được tổ chức để giỳp Thủ tướng Chớnh phủ thực hiện việc giỏm sỏt chỉ đạo trực tiếp cỏc hoạt động của cơ quan BHXH: chỉ đạo quản lý và phỏt triển quỹ BHXH; thụng qua dự toỏn và quyết toỏn hàng năm
về thu, chi trả cỏc chế độ, thụng qua chiến lược phỏt triển ngành BHXH, kế hoạch dài hạn... Trong cơ cấu Hội đồng quản lý gồm đại diện lónh đạo của Bộ Tài chớnh, Bộ Lao động – Thương binh và Xó hội, Bộ Y tế, Tổng liờn đoàn Lao động Việt Nam và Tổng Giỏm đốc Bảo hiểm xó hội Việt Nam.
Túm lại, hiện nay ở nước ta chủ thể quản lý nhà nước bao gồm nhiều cơ quan hành chớnh nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đú cú một cơ quan thuộc Chớnh phủ chuyờn trỏch chịu trỏch nhiệm tổ chức và điều hành mọi hoạt động BHXH – Cơ quan BHXH Việt Nam.
2. Đối tượng quản lý trong bảo hiểm xó hội
Trong BHXH đối tượng quản lý chớnh là cỏc quan hệ BHXH. Quan hệ BHXH bao gồm hai nhúm quan hệ dưới đõy:
a. Quan hệ trong việc hỡnh thành quỹ BHXH.
Quan hệ trong việc hỡnh thành quỹ BHXH chớnh là quan hệ đúng gúp BHXH và quản lý quỹ BHXH giữa cỏc bờn tham gia BHXH và cơ quan BHXH, được điều chỉnh bởi Luật BHXH. Như vậy, chủ thể trong quan hệ này bao gồm cỏc bờn tham gia BHXH và cơ quan BHXH. Cỏc bờn tham gia BHXH là người lao động và người sử dụng lao động – chớnh họ là những chủ thể trong quan hệ lao động. Cơ quan BHXH là chủ thể trong quan hệ quản lý quỹ BHXH, được nhà nước giao trỏch nhiệm tổ chức thu cỏc nguồn đúng gúp vào quỹ tài chớnh tập trung (quỹ BHXH) và quản lý quỹ theo quy định của nhà nước.
b. Quan hệ trong việc chi trả cỏc chế độ trợ cấp BHXH
Quan hệ trong việc chi trả cỏc chế độ trợ cấp BHXH là quan hệ giữa cơ quan BHXH và người hưởng BHXH, được điều chỉnh bởi Luật BHXH. Cơ quan BHXH là chủ thể tham gia quan hệ này để thực hiện việc chi trả trợ cấp cho người được hưởng theo quy định của phỏp luật. Người hưởng BHXH
người lao động đang hoặc đó tham gia vào quan hệ lao động. Trong một số trường hợp, người được hưởng cũn là thõn nhõn trong gia đỡnh người lao động.
Đõy là quan hệ chủ yếu trong quan hệ BHXH, vỡ mục đớch của BHXH là đảm bảo vật chất cho cuộc sống của người lao động và thõn nhõn của họ khi họ mất hoặc giảm khả năng lao động trong trường hợp gặp cỏc rủi ro theo quy định của Luật BHXH hoặc hết tuối lao động. Quan hệ trong việc hỡnh thành quỹ là tiền đề, là điều kiện để thực hiện quan hệ trong việc chi trả cỏc chế độ trợ cấp BHXH và hai quan hệ này tạo thành quan hệ BHXH.
III. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN Lí NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG BẢO HIỂM XÃ HỘI
1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm phỏp luật về bảo hiểm xó hội.
Năm 2007 là năm đỏnh dấu bước phỏt triển mới trong lĩnh vực BHXH với việc Luật BHXH đó được Quốc hội nước Cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam khúa XI, kỳ họp thứ 9 thụng qua ngày 29 thỏng 6 năm 2006 và cú hiệu lực ngày 01/01/2007. Cựng với việc ban hành Luật BHXH nhà nước đó ban hành hàng loạt cỏc văn bản Luật nhằm đưa Luật BHXH đi vào đời sống người lao động.
Riờng năm 2007 Luật BHXH cú hiệu lực Nhà nước đó ban hành hàng loạt cỏc văn bản hướng dẫn, thi hành luật. Trong thời kỳ 2001- 2006 Đảng và Chớnh phủ đó thể chế hoỏ thành 138 văn bản đối với chớnh sỏch BHXH ( gồm: 8 Luật và Bộ luật, 4 Phỏp lệnh, 2 Nghị quyết, 26 Nghị định, 12 Quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ và cỏc Bộ, 51 Thụng tư và Thụng tư liờn tịch, 35 Cụng văn và Cụng điện ). Riờng năm 2007 Luật BHXH cú hiệu lực, Nhà nước lại tiếp tục ban hành hàng loạt cỏc văn bản hướng dẫn, thi hành luật [ trớch từ cỏc văn bản quy phạm phỏp luật về BHXH].
Với tư cỏch là cơ quan sự nghiệp BHXH cao nhất BHXH Việt Nam đó ban hành hàng loạt quyết định, văn bản hướng dẫn chỉ đạo về BHXH và hàng chục văn bản tham gia với chớnh phủ nhằm hoàn thiện chớnh sỏch BHXH núi chung và hệ thống quản lý BHXH núi riờng. Riờng năm 2007 BHXHVN đó cú 42 văn bản tham gia với Chớnh phủ và cỏc Bộ nghành chức năng về nội dung liờn quan đến chế độ, chớnh sỏch BHXH [ trớch: bảo hiểm xó hội trong tiến trỡnh hội nhập].
Nhờ đú, mà chớnh sỏch BHXH luụn được kế thừa và đổi mới cơ bản; tạo điều kiện cho nền kinh tế nhiều thành phần phỏt triển, đó mở rộng đối tượng tham gia BHXH cho người lao động vào làm việc trong cỏc cơ sở kinh tế ngoài quốc doanh; thành lập quỹ BHXH độc lập với Ngõn sỏch Nhà nước, hạch toỏn độc lập trờn cơ sở lấy thu từ đúng gúp của người lao động và người sử dụng lao động để chi trả cỏc chế độ trợ cấp cho người lao động. Cụng tỏc quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện chớnh sỏch BHXH cũng được đổi mới căn bản; hỡnh thành nhanh trúng, đồng bộ hệ thống tổ chức nghành BHXH từ Trung ương đến địa phương; Hệ thống văn bản về BHXH cú nhiều chuyển biến đó tạo nờn hành lang phỏp lý cho việc tổ chức thực hiện ngày một tốt hơn chế độ, chớnh sỏch BHXH do Nhà nước quy định. Cỏc chế độ BHXH thực sự đó đi vào đời sống người lao động; tạo sự yờn tõm cho người lao động làm việc; làm lành mạnh hoỏ thị trường lao động, khắc phục dần tớnh bỡnh quõn, bao cấp, nhưng vẫn đảm bảo tớnh điều tiết và chia sẻ cộng đồng.
Cụ thể một số nội dung phỏp luật về BHXH ( Luật BHXH ) được bổ xung sửa đổi phự hợp với tiến trỡnh phỏt triển như:
- Phạm vi đối tượng được mở rộng hơn trước khụng chỉ bú hẹp trong phạm vi cỏn bộ, cụng chức mà ỏp dụng đối với người lao động làm việc theo hợp đồng lao động cú thời hạn từ đủ ba thỏng trở lờn. Người sử dụng lao động tham gia BHXH là bất kỳ tổ chức, cỏ nhõn cú thuờ
mướn, sử dụng và trả cụng cho người lao động ( trước là người sử dụng lao động cú sử dụng từ mười người trở lờn).
- Áp dụng 5 chế độ BHXH là: Chế độ ốm đau; chế độ thai sản; chế độ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; chế độ hưu trớ và chế độ tử tuất; giảm chế độ mất sức lao động so với thời kỳ trước là tinh ngọn hệ thống chi trả trợ cấp BHXH.
- Bước đầu đó kiện toàn hai hỡnh thức BHXH tự nguyện và BHXH thất nghiệp. Hỡnh thức BHXH tự nguyện ỏp dụng hai chế độ: chế độ hưu trớ và chế độ tử tuất ( trước đõy là 5 chế độ như BHXH bắt buộc ) phự hợp với thực tế của cỏc đố tượng tham gia BHXH tự nguyện đồng thời trỏnh được nguy cơ thõm hụt quỹ BHXH ( nếu ỏp dụng 3 chế độ cũn lại như BHXH bắt buộc).
Tuy vậy, việc ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm phỏp luật về bảo hiểm xó hội cũn một số hạn chế như:
Một là: đường lối chớnh sỏch về BHXH cũn chậm được phỏp luật hoỏ. Việc xõy dựng, sửa đổi, bổ xung đến ban hành Luật BHXH cũn chậm so với yờu cầu thực tiễn của sự phỏt triển kinh tế.
Chớnh sỏch đổi mới kinh tế theo cơ chế thị trường được Đảng ta khởi xướng từ Đại hội VI nhưng đến năm 1995 chớnh sỏch BHXH mới thự sự đi vào cuộc sống người lao động và chủ yếu là cụng nhõn viờn chức. Đến năm 2007, Luật BHXH mới được ban hành, tức sau 21 năm từ khi đổi mới kinh tế nước ta mới cú khung phỏp lý rừ ràng điều chỉnh quan hệ gắn bú mật thiết khụng thể tỏch rời đối với nền kinh tế thị trường – Quan hệ làm cụng ăn lương.
Hai là: việc ban hành cỏc văn bản hướng dẫn Luật Bảo hiểm xó hội chậm, thiếu tớnh cụ thể dẫn đến khú khăn trong việc đưa Luật vào đời sống người lao động . Cỏc quy định về BHXH mang tớnh nguyờn tắc, thiếu chi tiết
cụ thể nờn thường phải cú Nghị định kốm theo. Nghị định cũng chưa cụ thể nờn phải cú thụng tư liờn bộ hoặc của bộ, nghành cú liờn quan mới thực hiện được. Cỏc văn bản phỏp luật thường chậm trễ thiếu đồng bộ ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện. Vỡ vậy trong 5 năm cú 8 luật mà cần đến 51 thụng tư và 35 cụng văn.
Một số văn bản Luật về BHXH cũn đan xen với những quy định thuộc phạm vi chớnh sỏch của nhà nước.
Ba là: số lượng văn bản thỡ nhiều mà hiệu quả thỡ ớt. Mặc dự hệ thống văn bản về chế độ, chớnh sỏch BHXH tương đối nhiều nhưng vẫn chưa mang lại hiệu quả mong muốn cho người lao động. Phạm vi, đối tượng trong cỏc văn bản đề cập đến chưa bao hàm được đầy đủ cỏc lực lượng lao động trong xó hội.
Chế độ BHXH tự nguyện đó cú hiệu lực từ năm 2008 nhưng cỏc văn bản hướng dẫn cũn lan man, thiếu cụ thể dẫn đến việc lỳng tỳng trong thực hiện ở cỏc địa phương. Văn bản cú nhưng việc quản lý BHXH tự nguyện cũn nhiều sơ hở gõy khú khăn trong việc quản lý.
Bốn là: một số nội dung quy định về điều kiện hưởng, mức hưởng thuộc chế độ BHXH bắt buộc cũn nhiều bất cập, chưa phự hợp với yờu cầu của thực tế. Vớ dụ, chế độ ốm đau, thai sản chưa quy định thời gian tối thiểu đúng BHXH trước khi được hưởng, do đú khụng ớt người lao động thời gian đúng BHXH chưa nhiều nhưng đó được hưởng nhiều hơn mức đúng, tạo ra sự mất cụng bằng.
Năm là: Luật BHXH tự nguyện mới chỉ ỏp dụng 2 chế độ hưu trớ và tử tuất. BHXH thất nghiệp mới chỉ dừng lại ở việc trợ cấp thất nghiệp, hỗ trợ học nghề và hỗ trợ tỡm kiếm việc làm. Phạm vi chế độ cũn hẹp, cỏc chế độ BHXH thất nghiệp chưa cụ thể thiết thực với người lao động thất nghiệp.
Điều này, chưa đỏp ứng được yờu cầu của người lao động nằm trong đối tượng 2 loại hỡnh BHXH này.
Nguyờn nhõn của những hạn chế trong việc xõy dựng, ban hành và sửa đổi, bổ sung hệ thống văn bản quy phạm phỏp luật BHXH:
Việc hạn chế trong việc ban hành, thực hiện Luật BHXH và cỏc văn bản quy phạm phỏp luật về BHXH là do BHXH liờn quan trực tiếp đến việc làm, thất nghiệp, tiền lương, tiền cụng ... Cỏc quy định việc làm, tiền lương, tiền