Giai đoạn 2000 – 2019, CCVL và NSNN của Việt Nam có nhiều thay đổi, không phải mọi thời điểm hai tài khoản này đều mang cùng dấu. Nhìn vào biểu đồ dưới đây, có thể thấy THK xảy ra ở Việt Nam trong giai đoạn 2002 – 2011. Từ 2000 đến 2008, hai tài khoản cùng có xu hướng giảm dần; từ 2008 đến 2012, hai tài khoản vận động ngược chiều, khi CCVL có xu hướng tích cực thì NSNN ngày càng giảm sâu; từ 2013 – 2015, hai tài khoản quay lại có cùng xu hướng; từ 2015 – 2017, NSNN và CCVL có dấu hiệu tích cực trở lại; từ 2017 – 2019, hai tài khoản này vận động ngược chiều, thâm hụt NSNN tiếp tục gia tăng trong khi CCVL có xu hướng tăng dần. Trong đó, giai đoạn 2006 – 2009, cả hai tài khoản đều bị thâm hụt sâu.
Hình 1: Ngân sách nhà nước và Cán cân vãng lai Việt Nam 2000-2019
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019-300 -300 -250 -200 -150 -100 -50 0 50 100 150 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 Thâm hụt (Nghìn tỷ đồng) NSNN
Cán cân vãng lai (Tỷ USD)
N g h ìn t ỷ đ ồ n g T ỷ U S D
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của IMF, NHNN và Bộ Tài chính
Năm 2007, NHNN đã thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt thông qua nghiệp vụ thị trường mở, tái cấp vốn, lãi suất chiết khấu, tỷ lệ dự trữ bắt buộc, hạn chế tái cấp vốn thông qua cầm cố giấy tờ có giá. Nguyên nhân của chính sách này đến từ việc Việt Nam đối diện với khủng hoảng kinh tế toàn cầu, nhập siêu kỷ lục kéo theo thâm hụt CCVL, dòng vốn ngoại tăng nhanh, lạm phát tăng, thị trường quốc tế biến động khó dự báo. Chính sách của NHNN đã giúp kiểm soát lạm phát, tỷ giá bình quân liên ngân hàng được duy trì tương đối ổn định dù chịu sức ép giảm giá. Chính sách này cũng là nguyên nhân chính dẫn đến bội chi tăng cao giai đoạn này. Năm 2008, 2009, NHNN quyết định thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng sau một thời kỳ tỷ giá chịu sức ép giảm giá. Điều này đã giúp Chính phủ đạt được các mục tiêu tăng trưởng, nhưng không đạt hiệu quả trong việc giữ ổn định tỷ giá, và tiếp tục làm bội chi tăng lên với tốc độ nhanh hơn. Sau năm 2009, CCVL và NSNN chuyển động ngược chiều, trong khi CCVL có xu hướng cải thiện thì NSNN lại thâm hụt trầm trọng hơn.
Giai đoạn 2000 – 2019, CCVL có nhiều thời điểm đổi dấu, từ thặng dự sang thâm hụt và ngược lại. Trước năm 2011, Việt Nam triền miên thâm hụt cán cân vãng lai. Từ năm 2011-2019, liên tục thặng dư cán cân vãng lai. Trong vòng 8 năm gần đây, có 4 quý thâm hụt cán cân vãng lai, riêng năm 2018 có có tới 2 quý thâm hụt cán cân vãng lai, đó là quý III và quý IV/2018. Bên cạnh đó, NSNN thì luôn luôn thâm hụt trong toàn bộ giai đoạn này. Chính phủ đã nỗ lực xử lý THK bằng cách cải thiện CCVL từ năm 2008 và đưa cán cân này thặng dư từ năm 2012, tuy nhiên chưa thể tác động tích cực đến NSNN. Với tình hình đó, Việt Nam không còn THK từ năm 2012 – 2019. Các chính sách kinh tế Việt Nam đã áp dụng: điều chỉnh tỷ giá, tăng trưởng tín dụng, Chính phủ sử dụng các gói kích cầu
2.2. Nguyên nhân dẫn đến THK tại Việt Nam
Mất cân đối giữa tiết kiệm và đầu tư
Số liệu tổng hợp của nền kinh tế cho thấy, để đáp ứng nhu cầu đầu tư ngày càng gia tăng, Việt Nam thường xuyên phải dựa vào nguồn vốn bên ngoài. Hình 2 cho thấy từ năm 2000 – 2011, Việt Nam luôn trong tình trạng tiết kiệm thấp hơn nhu cầu đầu tư. Tuy nhiên, năm 2000 – 2001 tiết kiệm cao hơn đầu tư đã là giảm chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư quốc gia. Năm 2008, tỷ lệ tiết kiệm giảm xuống thấp nhất chỉ còn 25.5% từ mức 32.3% năm 2000. Trong khi đó, nhu cầu đầu tư đã tăng mạnh, tỷ lệ đầu tư lên cao nhất vào năm 2007, mức đầu tư trên GDP đạt 39.6%, sau đó mặc dù do tác động của khủng hoảng kinh tế khiến đầu tư thu hẹp lại so với năm 2007 song tỷ lệ đầu tư trên GDP vẫn cao hơn đáng kể so với giai đoạn trước, và hầu như luôn đặc biệt với trường hợp của Việt Nam khi thâm hụt thương mại lớn thì áp lực giảm giá lại càng lớn hơn mức tiết kiệm. Giai đoạn 2011 - 2019, khi tỷ lệ đầu tư giảm xuống thấp hơn tỷ lệ tiết kiệm thì thâm hụt thương mại cũng đồng thời giảm một chút so với trước năm 2011.
Hình 2: Mất cân đối giữa tiết kiệm và đầu tư ở Việt Nam
20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019-20 -20 -10 0 10 20 30 40 50
Thâm hụt NSNN (%GDP) Đầu tư (%GDP)
Tiết kiệm (%GDP) Cán cân thương mại (%GDP)
%
Với công thức CA = (S – I) + (T – G), trong đó, (S – I) là tiết kiệm ròng của khu vực tư nhân, (T – G) - ngân sách nhà nước - là tiết kiệm ròng của khu vực chính phủ. Như vậy, khi CCVL bị thâm hụt, nó phản ánh tiết kiệm ròng của quốc gia âm, có nghĩa là tỷ lệ đầu tư cao hơn tỷ lệ tiết kiệm. Thập kỷ đầu của thế kỷ XIX, NSNN thâm hụt đồng thời tiết kiệm thấp hơn đầu tư, dẫn đến CCVL rơi vào thâm hụt. Nửa thập kỷ tiếp theo, tiết kiệm cao hơn đầu tư là nguyên nhân cải thiện CCVL, giúp Việt Nam thoát khỏi tình trạng THK.
Như vậy rõ ràng một trong số những nguyên nhân gây ra THK ở VN là mất cân đối tiết kiệm và đầu tư, nhu cầu đầu tư quá cao vượt quá khả năng tiết kiệm của nền kinh tế.
Mất cân đối trong vai trò giữa các khu vực kinh tế
Sau giai đoạn khủng hoảng 2007 – 2009, CCVL Việt Nam dần dần được cải thiện và đã chuyển từ nhập siêu sang xuất siêu từ năm 2011. Khu vực FDI đóng vai trò quan trọng vào kết quả này. Trên thực tế, thu NSNN từ khu vực có vốn đầu tư nước ngoài không có sự chuyển biến tích cực mặc dù đóng góp cho CCTM gia tăng do các DN FDI đóng góp nhiều vào GDP nhưng lại tạo ra tác động tiêu cực tới GNI Việt Nam. Như vậy, đây là khu vực nhận được nhiều chính sách hỗ trợ, ưu đãi, khuyến khích phát triển nhưng đóng góp vào NSNN lại không xứng tầm. Việc đầu tư, hỗ trợ cho một khu vực quá nhiều nhưng lại không thu được kết quả tương xứng cũng là nguyên nhân góp phần làm NSNN khó cải thiện.
Mặt khác, nguồn thu NSNN chưa thực sự bắt nguồn từ kết quả sản xuất - kinh doanh, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, một số khoản thu không ổn định như thu từ bán dầu thô, thu từ đất… Việc tham gia sâu rộng các khu vực thương mại tự do với cam kết cắt giảm thuế XNK đã ảnh hưởng trực tiếp và mạnh mẽ đến số thu NSNN của Việt Nam. Thu ngân sách sụt giảm trong khi tăng chi cho mục tiêu vực dậy nền kinh tế sau khủng hoảng bằng các gói kích cầu đã làm cho NSNN thâm hụt lớn. Hơn nữa, số liệu thu ngân sách thường xuyên bao gồm cả các khoản thu khác, trong khi những khoản này khó có thể coi là thu thường xuyên. Về bản chất, các khoản thu này là tiền bán tài sản (chủ yếu là đất), đây là nguồn thu không bền vững. Giá dầu mỏ thế giới biến động liên tục và khó dự đoán do ảnh hưởng của an ninh, chính trị làm nguồn thu ngân sách từ dầu mỏ không ổn định. Trong tương lai gần, nguồn thu này sẽ cạn kiệt và ảnh hưởng đến sự bền vững của cơ cấu thu NSNN.
Thực tiễn cho thấy hiệu quả đầu tư công của Việt Nam thấp, thể hiện ở hệ số ICOR cao và có xu hướng tăng liên tục nhiều năm liền, bên cạnh những ưu đãi về tài nguyên, đất đai, cơ chế chính sách thì tỷ lệ vốn khu vực đầu tư công nắm giữ cao nhưng mức đóng góp vào tăng trưởng kinh tế quốc dân thấp. Do điều hành quản lý NSNN không hợp lý nên chưa khai thác hiệu quả các nguồn thu NSNN, còn gây thất thu. Thêm vào đó, chi tiêu bất hợp lý, quản lý chi thiếu chặt chẽ gây thất thoát vốn. Đây là nguyên nhân của tình trạng CCVL đã chuyển sang thặng dư nhưng NSNN vẫn ngày càng thâm hụt nặng nề
Khủng hoảng kinh tế
Khi nền kinh tế trong chu kỳ suy thoái thì nguồn thu NSNN có xu hướng giảm đi. Mặt khác, nhu cầu chi NSNN lại tăng cao nhằm đáp ứng các yêu cầu phục vụ thúc đẩy phát triển kinh tế, khắc phục hậu quả của khủng hoảng, xa hơn nữa là đầu tư cho an ninh, quốc phòng trong trường hợp khủng hoảng kinh tế lan sang khủng hoảng chính trị.
Tại Việt Nam, khủng hoảng 2007 làm cho CCVL bị thâm hụt nặng nề, lạm phát tăng cao, lãi suất đạt mức kỷ lục, nền kinh tế trở nên bất ổn. Trong thời kỳ suy thoái, khủng hoảng kinh tế, Chính phủ chủ động giảm các khoản thu nhằm giảm gánh nặng thuế, khuyến khích đầu tư phát triển, kích cầu nền kinh tế, và tăng chi nhằm tăng tổng cầu nền kinh tế. Tăng chi, giảm thu làm cho NSNN bị thâm hụt chủ động, với mục đích hỗ trợ vực dậy nền kinh tế đang bị suy yếu. Bằng chính sách tài khóa mở rộng, Chính phủ đã giúp vực dậy nền kinh tế, giúp thị trường phục hồi sản xuất, kinh doanh. Đi cùng với lợi ích đó là việc số chi NSNN dẫn đến bội chi vượt ngưỡng cho phép.
Giai đoạn hậu khủng hoảng 2007 – 2009 chính là giai đoạn tình hình THK tại VN diễn biến xấu nhất, khi tất cả các chỉ tiêu đánh giá đều cho kết quả THK vượt ngưỡng chịu đựng của nền kinh tế. Hậu quả của giai đoạn này là Chính phủ mặc dù đã cải thiện được các chỉ số kinh tế vĩ mô như xuất siêu, kiềm chế lạm phát, thúc đẩy tăng trưởng, ổn định lãi suất và tỷ giá… nhưng NSNN thì vẫn thâm hụt nặng nề và chưa có dấu hiệu chuyển biến tích cực.
Diễn biến tỷ giá không theo kịp nhu cầu thị trường
Trước năm 2007, Việt Nam áp dụng chính sách tiền tệ nới lỏng, trong khi đó tỷ giá gắn với đồng USD gần như cố định làm cho XK giảm, NK tăng, CCTM ngày càng thâm hụt. Năm 2007, Việt Nam chứng kiến lượng vốn chảy vào tăng đột biến, đồng Việt Nam tăng giá so với các đồng tiền khác. Lúc này, NHNN đã tung một lượng tiền lớn để mua USD nhằm duy trì tỷ giá, duy trì tính cạnh tranh hàng XK của Việt Nam. Hậu quả là lạm phát tăng cao trong hai năm 2007, 2008, kéo theo mất giá tiền đồng. Trong bối cảnh NHNN vẫn giữ tỷ giá cố định, tiền đồng bị mất giá vô hình chung lại trở thành bị định giá quá cao, hàng XK kém cạnh tranh, hàng NK rẻ tương đối. Như vậy, diễn biến tỷ giá không theo kịp diễn biến thị trường đã góp phần làm cho CCVL bị thâm hụt.
Giai đoạn 2006 – 2008, khi đồng nội tệ lên giá và lạm phát tăng, do duy trì chính sách cố định tỷ giá nên NHNN đã can thiệp để ngăn chặn tỷ giá giảm nhằm hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến các ngân hàng thương mại. NHNN mua ngoại tệ, bán nội tệ ra đồng thời trung hòa lượng nội tệ tăng lên tron lưu thông. Chi phí để trung hòa lượng nội tệ này là rất lớn thông qua phát hành tín phiếu NHNN với lãi suất cao, có thời điểm đạt 11,68% (ngày 25/03/2010). Trong khi đó, dự trữ ngoại hối của Việt Nam chủ yếu đầu tư dưới dạng gửi tiền tại các ngân hàng hoặc các công cụ tài chính như trái phiếu Chính phủ. Mức lãi suất đầu tư thấp hơn mức lãi suất NHNN phát hành tín phiếu. Chênh lệch lãi suất gia tăng làm gia tăng chi phí can thiệp của NHNN, tác động tiêu cực đến NSNN.
Như vậy, diễn biến tỷ giá phức tạp cũng là nguyên nhân góp phần làm trầm trọng tình trạng THK giai đoạn 2007 – 2009.
2.3. Giải pháp khuyến nghị
Khi THK xảy ra, Việt Nam cần có các biện pháp xử lý kịp thời. Tuy nhiên đây là các biện pháp tình thế, mang lại hiệu quả trong ngắn hạn. Xét về dài hạn, nếu THCCVL được bù đắp vởi cán cân vốn và tài chính sẽ dẫn đến rủi ro về khả năng chi trả nợ nước ngoài và rút vốn đột ngột, hệ quả là Việt Nam sẽ đối mặt với khủng hoảng tài chính, tiền tệ. Như vậy, Việt Nam cần thực hiện song song các biện pháp mang tính dài hạn giúp nền kinh tế hạn chế xảy ra THK.
Cải thiện thâm hụt NSNN
- Nâng cao năng lực phân tích, dự báo, bảo đảm tính ổn định, vững chắc của NSNN, tạo sự chủ động cho các ngành, các cấp trong quá trình triển khai thực hiện; kịp thời giải quyết những vướng mắc phát sinh phù hợp với tình hình trong và ngoài nước.
- Đổi mới toàn diện cơ chế quản lý ngân sách, khắc phục phương pháp quản lý NSNN theo cơ chế cũ, triển khai thực hiện theo các quy định tiến bộ của Luật NSNN 2015.
- Động viên, phân bổ, quản lý và sử dụng các nguồn tài chính hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch; ưu tiên đầu tư hợp lý cho phát triển con người, phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đẩy mạnh cải cách hành chính và hiện đại hóa quản lý tài chính công; nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán.
- Có biện pháp quyết liệt đối với quản lý nợ công, bảo đảm an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia. Kiên định mục tiêu giảm dần bội chi NSNN. Đánh giá đầy đủ và chính xác mức dư nợ công, dư nợ Chính phủ và dư nợ quốc gia...
- Tăng cường thu NSNN từ nội lực nền kinh tế
- Kiểm soát chặt chẽ chi tiêu, giảm dần bội chi và nợ công Cải thiện cán cân vãng lai
Các biện pháp ngắn hạn
- Giảm thâm hụt thương mại thông qua hạn chế nhu cầu đầu tư và tiêu dung - Giảm thâm hụt ngân sách thông qua cắt giảm chi tiêu, đầu tư công
- Tìm kiếm thêm các dòng vốn khả dĩ bù đắp trong ngắn hạn:
Các biện pháp dài hạn
- Đẩy mạnh quá trình dịch chuyển cơ cấu kinh tế, phát triển ngành công nghiệp hỗ trợ trong nước để thúc đẩy XK.
- Tăng hiệu quả đầu tư của cả khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh lẫn DNNN. Cải thiện chỉ số ICOR.