4. Đề xuất về thiết kế và thực hiện chương trỡn hở Việt Nam
4.1. Thành phần hệ thống bảo hiểm xó hội hợp nhất ở Việt Nam
Theo Atkinson (1989), bảo hiểm xó hội là một thuật ngữ cú thể dựng để miờu tả hoặc một mục tiờu chớnh sỏch của chớnh phủ hoặc một tập hợp chớnh sỏch. Ở cỏc nước cụng nghiệp, thuật ngữ bảo hiểm xó hội thường được hiểu theo nghĩa tập hợp chớnh sỏch, cũn ở cỏc nước đang phỏt triển thỡ cỏc mục tiờu của cỏc hệ thống bảo hiểm xó hội quan trọng hơn phương tiện nhằm đạt được mục tiờu. Cho đến nay, chớnh phủ vẫn chỳ trọng vào việc thiết kế và thực hiện cỏc hệ thống chớnh sỏch. Tuy nhiờn, cỏc chớnh sỏch này vẫn khụng đỏp ứng được mục tiờu về phạm vi đối tượng tham gia và tớnh bền vững. Cú một phương phỏp thực tế hơn để tiếp cận với bảo hiểm xó hội ở Việt Nam là chỳ trọng vào cỏc mục tiờu của hệ thống và sau đú xõy dựng chớnh sỏch bảo hiểm, trợ giỳp và cứu trợ cụ thể xoay quanh cỏc mục tiờu này. Hai mục tiờu căn bản của hệ thống bảo hiểm xó hội hợp nhất ở Việt Nam cú thể là phải đạt được mức độ đối tượng tham gia sao cho bảo vệ được tất cả những người dễ bị tổn thương và cú mức trợ cấp sao cho tạo được tỏc động đỏng kể đối với cuộc sống của người hưởng trợ cấp. Dựa trờn cơ sở cỏc vấn đề đó trỡnh bày trong cỏc phần trờn cú thể thấy rừ được rằng hệ thống bảo hiểm xó hội hợp nhất ở Việt Nam sẽ hoạt động ở ba cấp kinh tế và xó hội: đú là trong khu vực chớnh thức, khu vực khụng kờ khai, và cỏc nhúm đối tượng dễ bị tổn thương khỏc.19
4.1.1. Người lao động trong khu vực chớnh thức
Cỏc đối tượng lao động này tham gia vào cỏc chế độ bảo hiểm xó hội và trợ giỳp xó hội theo tiờu chuẩn dựa vào nguồn tài chớnh do cả chủ sử dụng lao động và người lao động đúng gúp. Cỏc đối tượng này cũng được hưởng bảo hiểm y tế, kể cả dạng bắt buộc và tự nguyện. Mức đúng gúp hiện nay cho bảo hiểm xó hội và bảo hiểm y tế cú tớnh khả thi một khi cải thiện được tỡnh hỡnh thực hiện. Do cần sử dụng cỏc nguồn lực cụng khan hiếm cho cỏc lĩnh vực khỏc, chớnh phủ cần phải giảm dần mức tài chớnh cụng cấp cho cỏc quỹ này và cuối cựng chuyển sang vai trũ theo dừi giỏm sỏt. Từ kinh nghiệm ở Trung Quốc và Chilờ cú thể rỳt ra được những bài học quớ giỏ (xem Khung 2). Tuy nhiờn, chớnh phủ cũng cần phải củng cố cỏc hệ thống giỏm sỏt thật mạnh để đảm bảo cả cụng ty nhà nước và tư nhõn tuõn thủ đỳng theo qui định.
Khung 2: Hai mụ hỡnh trợ cấp ở khu vực chớnh thức: Trung Quốc và Chilờ
A. Trung Quốc
Hệ thống trợ cấp ở Trung Quốc cú từ năm 1951 và đó trải qua một số cuộc cải cỏch trong hai thập kỷ qua. Một trong những cuộc cải cỏch quan trọng nhất là vào năm 1986. Vào thời điểm này, chớnh phủ Trung Quốc đưa vào ỏp dụng khỏi niệm cỏ nhõn đúng gúp vào hệ thống trợ cấp. Chớnh phủđó thành lập cỏc cơ quan đặc biệt quản lý cỏc quỹ trợ
cấp độc lập với cỏc chủ sử dụng lao động, và chủ sử dụng lao động khụng cũn là bờn đúng gúp chủ yếu cho trợ cấp bảo hiểm xó hội nữa. Cỏc cuộc cải cỏch này được thực hiện trờn toàn quốc mặc dự ở mỗi tỉnh thành lại cú những đặc
điểm khỏc nhau. Một số tỉnh xõy dựng cỏc chương trỡnh trợ cấp hoàn toàn dựa vào nguồn quỹ và cỏc chương trỡnh này thường mở rộng phạm vi đối tượng tham gia cho cả doanh nghiệp tư nhõn và liờn doanh. Trong năm 1991 theo một nghị quyết mới ban hành đó thiết lập một chếđộ trợ cấp cú ba bậc dành cho người lao động trong cỏc doanh nghiệp nhà nước. Đú là: (i) trợ cấp hưu trớ cơ bản cho tất cả cỏc đối tượng về hưu và nguồn tài chớnh là từ cả nhà nước, doanh nghiệp và người lao động; (ii) chếđộ bổ sung với nguồn tiền của doanh nghiệp lấy từ lói kinh doanh; và (iii) tài khoản do cỏ nhõn người lao động đúng gúp trờn cơ sở tự nguyện, và trả thành một khoản khi về hưu. Theo chớnh sỏch này, cỏc doanh nghiệp khụng cũn chịu trỏch nhiệm duy nhất về trợ cấp và trỏch nhiệm đối với cỏc quỹ tập thể mới được chia xẻ giữa nhà nước, doanh nghiệp và cỏ nhõn người lao động. Một số tỉnh thành bắt đầu thử nghiệm phương phỏp hai bậc do chủ sử dụng lao động và người lao động đúng gúp và khụng cú dạng trợ cấp cơ bản đảm bảo do chớnh phủ hỗ trợ. Phương phỏp này đặc biệt phổ biến đối với đối tượng người lao động trong cỏc doanh nghiệp tư nhõn và liờn doanh, trong bảng lương của những doanh nghiệp này số lượng người về hưu thường rất ớt. Trong năm 1997, chớnh phủđó ban hành nghịđịnh qui định rằng việc thiết kế chếđộ trợ cấp phải là trỏch nhiệm của chớnh phủ chứ khụng phải là trỏch nhiệm của doanh nghiệp. Sau đú, chớnh phủđó thành lập một hệ thống bảo hiểm trợ cấp cơ bản thống nhất trờn toàn quốc thay thế tất cả cỏc chương trỡnh thớ điểm được thực hiện cho đến cuối thế kỷ. Trợ cấp ở cỏc khu vực thành thị hiện đó đến được với 90% tổng số người đang lao động trong diện tham gia bắt buộc. Vào đầu những năm 1990, thỡ tỷ lệ này chỉ khoảng 45% lực lượng lao động ở thành thị. Trợ cấp tuổi già cơ bản gồm hai phần: kế hoạch đúng gúp theo mức xỏc định ước tớnh cú lập tài khoản cỏ nhõn cho từng người lao động; và một kế hoạch trợ cấp theo mức xỏc định được gọi là “trợ cấp xó hội” dựa trờn cơ sở tài khoản đúng gúp của xó hội. Cỏc khoản đúng gúp này tuỳ thuộc vào địa điểm (thành phố, quận huyện hoặc tỉnh) hoặc tuỳ thuộc vào ngành (hàng khụng, đường sắt). Mức đúng gúp hiện nay của người lao động vào tài khoản cỏ nhõn đó tăng lờn đến 8%. Mức đúng gúp tối đa của doanh nghiệp qui định ở mức 20% tổng bảng lương, song trờn thực tế khỏc nhau khỏ nhiều trong phạm vi từ 15 đến 30%. Tuổi về hưu đối với nam giới là 60 và nữ giới là 55 đối với làm cụng ăn lương và 50 đối với nữ cụng nhõn. Những người làm việc ở cỏc ngành được coi là nguy hiểm cú thể về hưu sớm hơn 5 năm; cỏc cỏn bộ chuyờn mụn cao cấp cú thể về hưu muộn 5 năm. Khoảng thời gian liờn tục cụng tỏc đểđủđiều kiện hưởng trợ cấp theo đề
xuất tối thiểu là 15 năm, mặc dự trờn thực tế cú thể thay đổi. Nam giới đến 50 tuổi được phộp về hưu sớm và nữ giới là 45 tuổi ỏp dụng với những người đó đúng gúp 10 năm và mất sức lao động. Cỏc chếđộ này hiện chỉ ỏp dụng trong phạm vi cỏc khu vực thành thị. Chớnh phủ cũng đó cố gắng mở rộng phạm vi đối tượng tham gia bằng cỏch ỏp dụng cỏc hỡnh thức trợ cấp dành cho người dõn sống ở cỏc vựng nụng thụn, cú tờn gọi là ‘Kế hoạch Cơ bản về Bảo hiểm Xó hội Tuổi già ở Nụng thụn’.
Nguồn: Whiteford (2003).
B. Chilờ
Chilờ đó ỏp dụng trợ cấp bảo hiểm xó hội tư nhõn hoàn toàn dựa vào nguồn quỹ vào năm 1981. Hệ thống này thay cho hệ thống trả khi đến lượt ỏp dụngtrước đú và là một trong những hệ thống hoàn toàn dựa vào nguồn quỹđầu tiờn được đưa vào ỏp dụng ở cỏc nước đang phỏt triển. Hệ thống này thuộc dạng tham gia bắt buộc và dựa vào kế hoạch tiết kiệm tư nhõn bắt buộc. Người lao động phải đúng gúp 10% thu nhập hàng thỏng trong toàn bộ thời gian lao động của mỡnh vào một tài khoản cỏ nhõn. Trong tổng số tiết kiệm này trừđi một khoản phớ hành chớnh cốđịnh. Ngoài ra, người lao động đúng một khoản để chi trả bảo hiểm tài chớnh và mất sức lao động. Toàn bộ trợ cấp được gọi theo thuật ngữ là ‘unidades de fomento’, một đơn vị tiền tệđược tớnh hệ số hàng thỏng theo lạm phỏt. Làm như vậy đểđảm bảo mức trợ cấp trong tỡnh hỡnh lạm phỏt vốn phổ biến ở chõu Mỹ
Latinh. Giỏ trị cuối cựng của trợ cấp phụ thuộc vào: (i) số tiền tớch lũy trong tài khoản cỏ nhõn; (ii) lói tớch luỹ
trong tài khoản; và (iii) tuổi thọ. Người lao động trước đú đó đúng cho chếđộ trợ cấp trả khi đến lượt được nhận “giấy chứng nhận” của chớnh phủ tương ứng với số tiền mà họđó đúng gúp trong đời cho hệ thống cũ. Khi về
hưu (nam giới là 65 tuổi và nữ là 60), người lao động cú thể lựa chọn nhận trợ cấp hàng năm từ một cụng ty bảo hiểm nào đú hoặc trợ cấp hưu trớ nhưđó định trong chương trỡnh hoặc kết hợp cả hai. Cỏc trợ cấp mất sức lao
động và tuất được chi trả qua cỏc cụng ty bảo hiểm tư nhõn. Trong hệ thống này, cỏc cụng ty quản lý quỹ tư
nhõn quản lý về mặt hành chớnh cỏc quỹ trợ cấp. Cỏc cụng ty này chỉđược phộp thực hiện chức năng này và khụng được tham gia vào bất kỳ loại dịch vụ tài chớnh nào khỏc. Hệ thống trợ cấp do chớnh phủ qui định nghiờm ngặt thụng qua Cơ quan Giỏm sỏt Quản lý Quĩ Trợ cấp. Nhà nước cũng cú cỏc hỡnh thức đảm bảo thờm. Cụ thể
là nhà nước sẽ phỏt trợ cấp tối thiểu cho tất cả người lao động cú bảo hiểm đó làm việc tối thiểu là 20 năm. Tuy nhiờn, số tiền này khụng được tớnh hệ số theo lạm phỏt. Hệ thống này đó giải quyết thành cụng những bất cõn
đối do cỏc yếu tố về dõn số và chớnh trị, như dõn số già đi và xu hướng cỏc chớnh phủ dõn tuý ở chõu Mỹ La tinh chi tiờu cụng hoặc hứa hẹn quỏ nhiều trước dịp bầu cử. Hệ thống này cũng bảo vệ cỏc quỹ trợ cấp trỏnh ảnh hưởng của cỏc chu kỳ tài chớnh và chớnh trị và cú ảnh hưởng tớch cực đến mức tiết kiệm và tớch lũy vốn ở Chilờ. Chương trỡnh trợ cấp cũng tỏc động đỏng kểđến quỏ trỡnh phỏt triển cỏc thị trường tài chớnh và vốn ở Chilờ, và do đú cú tỏc động đến tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiờn tỡnh hỡnh kinh tếở Chilờ vào đầu những năm 1980 rất khỏc so với tỡnh hỡnh ở Việt Nam hiện nay. Nhất là mức GDP tớnh theo đầu người cao hơn nhiều, và tỷ lệ lực lượng lao động tham gia vào khu vực chớnh thức cũng cao hơn. Song vỡ nền kinh tế Việt Nam đang trong quỏ trỡnh phỏt triển nờn mụ hỡnh của Chilờ rất cú thể là một phương ỏn lựa chọn đứng vững được trong dài hạn.
4.1.2. Người lao động tự do và trong khu vực khụng kờ khai
Đưa bảo hiểm xó hội đến với người lao động tự do và người lao động trong khu vực khụng kờ khai là thỏch thức lớn nhất Việt Nam phải giải quyết trong quỏ trỡnh phỏt triển hệ thống bảo hiểm xó hội quốc gia. Theo cỏc tài liệu về bảo hiểm xó hội ở cỏc nước đang phỏt triển, cú một số chiến lược cú thể ỏp dụng để mở rộng phạm vi tham gia bảo hiểm xó hội đối với cỏc đối tượng này. Cú một giải phỏp là trực tiếp mở rộng cỏc dạng bảo hiểm xó hội chớnh thức hiện nay cho cỏc nhúm đối tượng chưa tham gia mà khụng cần phải sửa đổi bổ sung nhiều. Mặc dự giải phỏp này cú ưu điểm là phỏt triển dựa trờn khung thể chế và hành chớnh hiện cú, song chi phớ của cỏc chương trỡnh sẽ rất cao vỡ cỏc đối tượng này vẫn chiếm một tỷ lệ cao trong lực lượng lao động.
Như đó núi ở trờn, việc mở rộng ngay lập tức cỏc dạng bảo hiểm xó hội toàn bộ theo kiểu phương Tõy vào thời điểm này là khụng khả thi về mặt tài chớnh. Cú một giải phỏp khỏc là tỏi cơ cấu hoặc điều chỉnh cỏc chế độ hiện nay để mở rộng phạm vi tham gia cho cỏc nhúm đối tượng chưa được bảo hiểm. CTMTQG và cỏc chương trỡnh mục tiờu khỏc ỏp dụng chiến lược này. Mặc dự cỏc chương trỡnh này đó vươn tới được nhiều đối tượng trước đõy chưa được hưởng cỏc dạng bảo hiểm xó hội khỏc, song mức độ thực hiện đối với cỏc nhúm đối tượng thớch hợp vẫn cũn kộm và mức trợ cấp quỏ thấp nờn khụng tạo được ảnh hưởng đỏng kể đến mức sống của họ. Theo như đỏnh giỏ của UNDP- Bộ LĐ-TBXH (2004) thỡ sự phụ thuộc vào xỏc minh tiềm lực tài chớnh đó cú tỏc động tiờu cực đối với phạm vi bao quỏt của chương trỡnh.
Với điểm này đưa đến giải phỏp cú thể thực hiện thứ ba: đú là đưa vào ỏp dụng cỏc chế độ khụng yờu cầu đúng gúp mà dựa vào hệ thống thuế chung. Mức trợ cấp theo cỏc chương trỡnh tương tự ở cỏc nước đang phỏt triển khỏc núi chung cũng ớt nờn khụng khuyến khớch cỏc nhúm khỏ giả hơn tham gia song cũng đủ để trợ giỳp cỏc nhúm dễ bị tổn thương nhất trong xó hội. Cỏc chương trỡnh này núi chung mang tớnh chất luỹ tiến và cú thành phần tỏi phõn phối lớn vỡ cỏc chương trỡnh này phụ thuộc vào khả năng của chớnh phủ chuyển khoản cỏc nguồn lực từ cỏc nhúm khỏ giả hơn sang cỏc nhúm cú thu nhập thấp. Cỏc chương trỡnh này thực sự kết hợp cú kết quả cả cỏch tiếp cận hướng vào đối tượng ưu tiờn và cỏch tiếp cận thực hiện toàn dõn (Besley và Kanbur 1993). Cỏc chương trỡnh này sẽ được thảo luận chi tiết hơn trong phần dưới.20 Một điều kiện tiờn quyết để thực hiện chiến lược này là phải tăng cường hệ thống thuế và thu thuế. Cỏc chớnh sỏch này cần đưa ra hỡnh thức bảo trợ cơ bản cho cỏc nhúm đối tượng hiện chưa được hưởng bất kỳ hỡnh thức bảo hiểm xó hội nào. Đồng thời, cỏc chớnh sỏch này cũng cho phộp Việt Nam dần củng cố năng lực tài chớnh của hệ thống trong quỏ trỡnh phỏt triển kinh tế. Cuối cựng là chớnh phủ cú thể xem xột việc chuyển sang một hệ thống cú đúng gúp trờn toàn quốc và được bổ sung thờm bằng chi chuyển khoản trợ giỳp xó hội cho cỏc nhúm cụ thể dễ bị tổn thương.
4.1.3. Cỏc nhúm dễ bị tổn thương khụng thuộc hai nhúm trờn
Những đối tượng này sẽ được trợ giỳp bằng cỏch kết hợp chi chuyển khoản trợ giỳp xó hội dựa vào ngõn sỏch nhà nước trung ương (tức là từ hệ thống thuế). Cỏc chương trỡnh phự hợp nhất sẽ xõy dựng dựa trờn CTMTQG hiện nay và cỏc chương trỡnh mạng lưới an sinh khỏc hiện cú ở Việt Nam. Trong cỏc chương trỡnh này cú bao gồm trợ cấp theo CTMTQG cho cỏc đối tượng dưới ngưỡng nghốo, trong đú cú cỏc chớnh sỏch đặc biệt dành cho cỏc đối tượng dõn tộc thiểu số và nhúm dễ bị tổn thương (trong đú cú người bị mất sức lao động, người già, cỏc bà mẹ độc thõn và trẻ mồ cụi), quỹ cứu đúi giỏp hạt và quỹ hỗ trợ xó hội dành cứu trợ thường xuyờn. Quỹ cứu đúi giỏp hạt trong điều kiện hiện nay là một quĩ cứu trợ với tờn gọi kết hợp là quỹ dự phũng cứu đúi giỏp hạt và cứu trợ thiờn tai. Theo đề xuất của ILO (1999a) nờn tỏch riờng hai quỹ này. Vỡ cỏc hoạt động sản xuất nụng nghiệp của Việt Nam mang tớnh chất mựa vụ, nờn quỹ cứu đúi giỏp hạt cần trở thành một hệ thống trợ giỳp thường xuyờn cho cỏc nhúm dễ bị tổn thương cụ thể. Một nhúm nữa cũng quan trọng là cỏc hộ gia đỡnh khụng cú đất ở nụng thụn.
Ngược lại, quỹ cứu trợ thiờn tai chỉ cần hoạt động khi cú thiờn tai xảy ra. Ngược với cỏch làm thụng thường hiện nay (Bộ LĐ-TBXH-UNDP 2004), cỏc khoản chi từ quỹ này chỉ cần thực hiện khi xỏc định cú thiờn tai xảy ra và khụng nờn sử dụng quỹ này vào bất cứ mục đớch nào khỏc. Cũng nờn phõn cấp ra quyết định cho cấp tỉnh về sử dụng những quỹ này.
20 Xem Mục 4.2.
4.2. Thỏch thức phớa trước
Trước mắt cần phải quan tõm chỳ ý đến một số vấn đề khi chớnh phủ tiến tới ỏp dụng một phương