Ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân. Văn bản của Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân ban hành được phân thành văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật.
- Văn bản quy phạm pháp luật (nghị quyết quy phạm) phải có đầy đủ các yếu tố:44
+ Ban hành theo hình thức nghị quyết;
+ Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật;
+ Có chứa quy tắc xử sự chung (quy phạm pháp luật), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương;
+ Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.
- Văn bản áp dụng pháp luật (nghị quyết cá biệt) có các yếu tố: + Ban hành theo hình thức nghị quyết;
+ Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định tại Luật;
+ Có chứa quy tắc xử sự cá biệt, được áp dụng một lần đối với một đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương giải quyết những vụ việc cụ thểđối với những đối tượng cụ thể;
+ Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật.
Ví dụ:
43 Xem Điều 120 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001
44 Xem Điều 2 Nghịđịnh số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm hướng dẫn thi hành một sốđiều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2004
- Các văn bản do Hội đồng nhân dân ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định như: nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả
bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán Hội đồng nhân dân; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; nghị quyết về tổng biên chếở địa phương và những văn bản tương tự khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể thì được gọi là nghị quyết cá biệt.
- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được áp dụng nhiều lần đối với mọi
đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương nhưng không có đủ các yếu tố còn lại như công văn, thông báo, điện báo, hướng dẫn và các giấy tờ hành chính khác.
Trình tự ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gồm các bước sau:
- Lập chương trình xây dựng nghị quyết; - Thẩm định dự thảo nghị quyết;
- Tham gia ý kiến về dự thảo nghị quyết; - Thẩm tra dự thảo nghị quyết;
- Xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết; - Công bố, đưa tin và gửi nghị quyết.
So với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thì trình tự ban hành nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện đơn giản hơn, không có giai đoạn lập chương trình xây dựng nghị quyết, thẩm định dự thảo nghị quyết và tham gia ý kiến về dự thảo nghị quyết bằng văn bản của Uỷ ban nhân dân. Trình tự ban hành văn bản của Hội
đồng nhân dân cấp xã so với cấp huyện giống ở giai đoạn soạn thảo nghị quyết và giai
đoạn xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết và khác là không có giai đoạn thẩm tra dự
thảo nghị quyết.
Trong hoạt động ban hành nghị quyết này thì đại biểu Hội đồng nhân dân có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thảo luận, thông qua các dự thảo, thể hiện ở giai
đoạn lập chương trình xây dựng nghị quyết cụ thể là đề nghị xây dựng nghị quyết, thông qua dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết và giai đoạn xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết.
Đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền đề xuất kiến nghị xây dựng nghị quyết. Để thực hiện quyền đề nghị xây dựng nghị quyết, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh gửi đề nghị của mình đến văn phòng Hội đồng nhân dân cùng cấp trước ngày 01 tháng 10 hàng năm. Đề nghị phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, tên văn bản, đối tượng điều chỉnh, phạm vi điều chỉnh của văn bản, những nội dung chính, dự báo tác động kinh tế - xã hội, nguồn tài chính, nhân lực bảo đảm thi hành văn bản, thời điểm ban hành văn bản.
Sau khi dự thảo nghị quyết được soạn thảo sẽđược cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định và được các cơ quan hữu quan tham gia đóng góp ý kiến thì sẽ gửi đến Ban của Hội đồng nhân dân để thẩm tra. Sau khi được các Ban có trách nhiệm thẩm tra thì hồ sơ dự thảo được gửi đến đại biểu gồm: tờ trình và dự thảo nghị quyết, báo cáo thẩm tra, ý kiến của Uỷ ban nhân dân đối với dự thảo nghị quyết do cơ quan tổ
chức khác trình và các tài liệu có liên quan để đại biểu xem xét. Riêng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, dự thảo nghị quyết sẽ do Uỷ ban nhân dân cấp xã xây dựng và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân sẽ căn cứ vào tính chất và nội dung của dự
thảo nghị quyết tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu, tổng hợp, chỉnh lý dự thảo nghị
quyết.
Dự thảo nghị quyết được gửi đến các đại biểu Hội đồng nhân dân trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân để các đại biểu xem xét, thảo luận ở Tổ đại biểu trước khi thảo luận tại phiên họp toàn thể của Hội đồng nhân dân
Trong kỳ họp Hội đồng nhân dân, sau khi đại diện cơ quan trình dự thảo trình bày dự thảo nghị quyết và đại diện Ban của Hội đồng nhân dân được phân công trình bày báo cáo thẩm tra thì các đại biểu Hội đồng nhân dân thảo luận tại phiên họp toàn thể của Hội đồng nhân dân những vấn đề còn có ý kiến khác nhau
được Chủ Toạđưa ra để Hội đồng nhân dân xem xét, quyết định. Nếu thấy cần thiết thì Hội đồng nhân dân yêu cầu cơ quan hữu quan báo cáo giải trình về những vấn đề
mà đại biểu quan tâm. Thường trực Hội đồng nhân dân báo cáo tiếp thu, chỉnh lý dự
kiến chương trình xây dựng nghị quyết theo ý kiến của đại biểu Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân sẽ biểu quyết thông qua. Dự thảo nghị quyết dược thông qua khi có quá nửa tổng sốđại biểu Hội đồng nhân dân biểu quyết tán thành. Sau khi nghị quyết được thông qua, Chủ tịch Hội đồng nhân dân ký chứng thực ban hành nghị quyết.
Như vậy, chất lượng nghị quyết được quyết định bởi đại biểu Hội đồng nhân dân. Chất lượng nghị quyết ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động ban hành các văn bản pháp quy hướng dẫn thực hiện của các cơ quan quản lý, tới hoạt động thực thi và áp dụng pháp luật của các cơ quan, tổ chức và của mọi công dân trong xã hội.
Đại biểu Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề quan trọng trên bằng việc thông qua các nghị quyết chuyên sâu về từng lĩnh vực phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội ởđịa phương. Thông qua hoạt động này, các đại biểu Hội
đồng nhân dân biến ý chí, nguyện vọng của nhân dân thành các quy định của pháp luật, tạo ra cơ sở để mọi chủ thể (cơ quan, tổ chức, cá nhân...) ở địa phương hoạt
động theo. Và các nghị quyết này là căn cứ pháp lý để Uỷ ban nhân dân và các cơ
quan nhà nước ởđịa phương triển khai thực hiện.
2.1.1. Thực trạng hoạt động ban hành nghị quyết
2.1.1.1.Ưu điểm
Trong quá trình thực hiện hoạt động ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật, các đại biểu Hội đồng nhân dân có được thuận lợi:
- Trước các kỳ họp Hội đồng nhân dân, theo yêu cầu của Thường trực Hội
đồng nhân dân, văn phòng Hội đồng nhân dân tổ chức cho các Tổ đại biểu họp để đóng góp ý kiến vào các báo cáo, đề án, dự thảo nghị quyết trình tại kỳ họp Hội
đồng nhân dân trước khi diễn ra kỳ họp Hội đồng nhân dân, nhằm giảm thời gian thảo luận tổ tại các kỳ họp và dành nhiều thời gian cho thảo luận tại hội trường.
- Có sự chuẩn bị từ các tổ đại biểu, chất lượng ý kiến tại kỳ họp ngày càng
được nâng lên, tạo không khí sôi động, dân chủ nên các nghị quyết đều được thông qua với số phiếu tuyệt đối.
- Các tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu, xem xét, thảo luận được cung cấp đầy đủ trước khi diễn ra họp Tổđại biểu và trước khi kỳ họp Hội đồng nhân dân diễn ra theo đúng quy định của pháp luật.
2.1.1.2. Hạn chế
Một số hạn chế mà các đại biểu Hội đồng nhân dân thường gặp trong hoạt
động ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật trong kỳ họp Hội đồng nhân dân:
- Kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được tổ chức trong thời gian từ 2 – 3 ngày. Các nghị quyết thông qua tại kỳ họp quá nhiều, một số là nghị quyết chung, có tính định kỳ, còn lại thường là nghị quyết mang tính chuyên đề nội dung nghị
quyết lại tương đối chuyên sâu. Thời gian họp ngắn, thời lượng dành cho các đại biểu thảo luận ít nên không thể xem xét hết tất cả dẫn đến xem xét, thảo luận qua loa ảnh hưởng đến chất lượng của kỳ họp, nhất là chất lượng các nghị quyết.
- Tại kỳ họp các đại biểu Hội đồng nhân dân sẽ thảo luận, xem xét các báo cáo, tờ trình, đề án... mà Uỷ ban nhân dân trình. Mặt khác, Uỷ ban nhân dân lại là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân. Nội dung các nghị quyết thông qua kỳ
họp Hội đông nhân dân chủ yếu là do Uỷ ban nhân dân chuẩn bị và các đại biểu Hội
- Các đại biểu Hội đồng nhân dân được lựa chọn từ các ban ngành, đoàn thể, các cơ quan, tổ chức, đơn vị để có thể đại diện cho tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội nên phần lớn đại biểu chỉ am hiểu lĩnh vực chuyên ngành.
2.1.1.3. Nguyên nhân hạn chế
Qua quá trình nghiên cứu, xem xét, đánh giá, nhận thấy những hạn chế trên xuất phát từ những nguyên nhân:
- Một sốđại biểu do trình độ còn hạn chế nên không đưa ra được chính kiến của mình, hoặc có thái độ bàng quan chỉ cần biểu quyết thông qua vì cho rằng các sở, ngành là cơ quan chuyên môn nên soạn thảo đương nhiên là đúng.
- Phần lớn các đại biểu Hội đồng nhân dân là hoạt động kiêm nhiệm nên không có nhiều thời gian tìm hiểu, nắm bắt thông tin, tham gia soạn thảo nghị quyết cho nên ngoài lĩnh vực chuyên ngành thì đại biểu không thể am hiểu tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội; đến kỳ họp Hội đồng nhân dân, đại biểu chỉ xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết từ những tài liệu được cung cấp nên phần nào ảnh hưởng đến chất lượng nghị quyết ban hành.
- Với mục đích thể hiện được tính đại diện toàn diện cho nên những người
được giới thiệu ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân phải được lựa chọn từ các ban ngành, đoàn thể trên tất cả các mặt của đời sống xã hội.
2.1.3. Phương hướng giải pháp và kiến nghị
Để nâng cao hiệu quả của hoạt động ban hành nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật và chất lượng các nghị quyết ban hành, cần phải:
- Thứ nhất, để hoạt động của các chủ thể trong xã hội theo đúng ý định của nhà quản lý, trước hết chất lượng của các nghị quyết được Hội đồng nhân dân ban hành phải được đặc biệt chú trọng về nội dung và sự thực thi.
- Thứ hai, các nghị quyết được thông qua phải thể hiện được các quy luật khách quan của sự phát triển xã hội, phải chứa đựng trong đó những giá trị mà dân tộc, nhân loại thừa nhận như sự công bằng, bình đẳng và phải có sựđịnh hướng.
- Thứ ba, xuất phát từ nhu cầu của cuộc sống đại biểu cần đề nghị ban hành hoặc sửa đổi nghị quyết để kịp thời định hướng cho các giá trị mà xã hội có, xã hội cần và xã hội đang bức xúc đòi hỏi.
- Thứ tư, nên tổ chức các kỳ họp chuyên đề để giảm tải nội dung trong các kỳ họp chính thức và có thời gian bàn sâu hơn vào nội dung chuyên đề, từđó nâng cao chất lượng nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
- Thứ năm, đại biểu Hội đồng nhân dân nên tham gia soạn thảo dự thảo nghị
quyết, từđó có thể nắm chắc vấn đề. Nghị quyết được thông qua sẽ có chất lượng tốt hơn.
2.2. HOẠT ĐỘNG TIẾP XÚC CỬ TRI
Tiếp xúc cử tri vừa là chức năng, cũng vừa là nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân. Hoạt động tiếp xúc cử tri của Hội đồng nhân dân là một trong những hình thức hoạt động quan trọng, thể hiện chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương.
Đểđại biểu thực hiện tốt vai trò là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, nắm bắt được ý chí và nguyện vọng của người dân thì người đại biểu phải tiếp xúc với người dân. Vì thế, tiếp xúc cử tri là một trong những hoạt động không thể thiếu được của mỗi đại biểu dân cử.
Một trong những nhiệm vụ quan trọng của đại biểu Hội đồng nhân dân là phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, thu thập và phản ảnh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri với Hội đồng nhân dân và cơ quan nhà nước hữu quan ở địa phương45. Để thực hiện nhiệm vụ này, đại biểu Hội đồng nhân dân tiến hành việc tiếp xúc cử tri theo định kỳ trước và sau kỳ họp Hội đồng nhân dân; tiếp xúc cử tri tại nơi cư trú, nơi làm việc, theo chuyên đề, lĩnh vực mà Hội đồng nhân dân quan tâm hoặc trực tiếp gặp gỡ, tiếp xúc cử tri.
Trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri để thu thập ý kiến, nguyện vọng của cử tri về những vấn đề thuộc chương trình, nội dung kỳ họp và ý kiến, kiến nghị của cử tri với Hội đồng nhân dân và các cơ quan nhà nước hữu quan ở địa phương gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Sau ngày bế mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân tiếp xúc cử tri để báo cáo kết quả kỳ họp, kết quả giải quyết kiến nghị của cử tri, phổ
biến và giải thích các nghị quyết của Hội đồng nhân dân và vận động nhân dân thực hiện các nghị quyết đó.
Tại buổi tiếp xúc cử tri đại biểu Hội đồng nhân dân báo cáo với cử tri về: - Dự kiến chương trình, nội dung kỳ họp đối với tiếp xúc cử tri trước kỳ
họp;
- Kết quả kỳ họp và kết quả giải quyết kiến nghị của cử tri đối với tiếp xúc cử tri sau kỳ họp;
- Việc triển khai thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân về nhiệm vụ
kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ởđịa phương;