tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang
2.5.1. Đánh giá chung: Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai là một công việc phức tạp, có thể được đánh giá theo nhiều tiêu chí khác nhau. Trong phạm vi đề tài này, Luận văn tập trung đánh giá theo 3 tiêu chí là: Tiêu chí phù hợp, tiêu chí hiệu quả và tiêu chí tác động; kết hợp với kết quả đánh giá của người dân, DN và cán bộ trực tiếp quản lý đất đai tại huyện Tân Yên thông qua điều tra, phỏng vấn đã thu thập được để có đánh giá khách quan, rõ nét nhất thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên.
Thứ nhất, Đánh giá theo hệ thống các tiêu chí:
Một là, Tiêu chí phù hợp: Các phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai được thực hiện tại huyện Tân Yên về cơ bản phù hợp với pháp luật và các điều kiện thực tế tại huyện Tân Yên nên đã mang lại kết quả nhất định: đã có hệ thống quy hoạch, kế hoạch của huyện, xã làm căn cứ phục vụ công tác quản lý đất đai trên địa bàn; đã đáp ứng được phần nào yêu cầu về tiến độ trong công tác bồi thường, GPMB tạo quỹ đất phục vụ các dự án KT-XH, giao đất ở cho nhân dân, góp phần tăng thu ngân sách; khắc phục được một số bất cập trong chính sách pháp luật về QLNN đối với đất đai trong giao đất ở cho HGD&CN, cho thuê đất trái thẩm quyền vượt thời hạn quy định, cấp giấy CNQSD đất cho người SDĐ không có giấy tờ về QSD đất; giải quyết kịp thời các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai, xử lý các vi phạm trong quản lý và SDĐ đai trên địa bàn. Tuy nhiên phương thức thi hành pháp luật tại huyện Tân Yên còn một số điểm chưa phù hợp, thể hiện: Thiếu quy hoạch SDĐ chi tiết cấp xã, chưa phù hợp với yêu cầu quản lý đối với đất đai trong giai đoạn hiện nay; hệ thống quy hoạch, kế hoạch SDĐ được xây dựng theo phương thức tổng hợp từ cấp xã đến cấp huyện (từ dưới lên), chưa
phù hợp nguyên tắc: “quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp trên” theo quy định của pháp luật, đồng thời quy hoạch SDĐ các xã được lập với chất lượng không cao, phải thường xuyên điều chỉnh. Như vậy, hệ thống quy hoạch SDĐ tại Tân Yên chưa đáp ứng được yêu cầu để quản lý, SDĐ có hiệu quả. Quy hoạch, kế hoạch SDĐ quan tâm chuyển mục đích đất nông nghiệp ở vị trí bám các tuyến đường tỉnh lộ, huyện lộ, gần trung tâm huyện, xã sang làm đất ở để giao đất theo hình thức đấu giá và làm khu công nghiệp tuy đã góp phần tăng thu ngân sách và thu hút được một số DN thuê đất đầu tư sản xuất kinh doanh nhưng đã làm cho diện tích đất nông nghiệp được bồi bổ, cải tạo nhiều năm bị giảm đi đáng kể, hàng trăm ha đất nông nghiệp sau khi chuyển mục đích bị bỏ hoang một thời gian dài; hình ảnh hộ gia đình nông thôn truyền thống với “vườn cây, ao cá” đang dần được thay thế bằng các dãy “nhà ống” bám dọc theo các tuyến đường tỉnh, đường huyện hình thành nên những khu đô thị, dân cư nông thôn méo mó, thiếu mỹ quan...; UBND các xã, thị trấn đều cho thuê đất thời hạn trên 10 năm không đúng với quy định của pháp luật. Phương thức chỉ đạo các xã thanh lý các hợp đồng UBND xã cho thuê đất vượt thời hạn để cho thuê lại với thời hạn dưới 5 năm nhưng không có cơ chế xử lý cụ thể đối với trách nhiệm của cán bộ quản lý, không có biện pháp hỗ trợ tài chính để thanh lý hợp đồng ... thực sự là biện pháp chưa phù hợp, thiếu tính khả thi; việc “khoán thẳng” cho cán bộ Địa chính hoặc chủ tịch UBND xã xác nhận về nguồn gốc, thời điểm SDĐ để làm căn cứ cấp giấy CNQSD đất hoặc quyết định việc bồi thường hay không bồi thường về đất cho người đang SDĐ dễ sảy ra tình trạng thiếu khách quan, chính xác, mặt khác còn tạo điều kiện cho cán bộ tham nhũng, tiêu cực. Phương thức này không đúng pháp luật và không phù hợp với tình hình thực tế. Việc áp dụng thu thuế của tất cả các trường hợp chuyển QSD đất, không phân biệt được người chuyển quyền một “đất ở duy nhất” để miễn thuế và người mua bán đất “lòng vòng” để kiếm lời gây bất công bằng, không đúng pháp luật, thiệt hại cho đối tượng được hưởng chế độ miễn thuế theo quy định ...
Hai là, Tiêu chí hiệu quả: xem xét thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên thể hiện ở mức độ hoàn thành 3 mục tiêu tổng quát của QLNN đối với đất đai cho thấy, thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai đã góp phần ổn định KT- XH tại huyện Tân Yên. Hệ thống cơ sở hạ tầng đang dần được củng cố; bộ mặt đô thị của huyện đã có những thay đổi theo hướng hiện đại; các thành phần kinh tế
tăng trưởng và phát triển ổn định. Theo Báo cáo tình hình thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện Tân Yên lần thứ XIX, nhiệm kỳ 2005 - 2010: tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 12% năm; giá trị sản xuất tăng bình quân 25,8%/năm, trong đó: nông, lâm nghiệp, thuỷ sản tăng 15,2%, công nghiệp - xây dựng tăng 50,9%, dịch vụ tăng 30,8%; giá trị sản xuất năm 2010 ước đạt 16,9 triệu đồng/người; cơ cấu giá trị sản xuất ngành công nghiệp - xây dựng tăng nhanh (chiếm 36,1%), ngành nông, lâm nghiệp giảm dần (còn 43,9%), dịch vụ chiếm 20%; huyện Tân Yên cơ bản hoàn thành việc cấp giấy CNQSDĐ cho các hộ có giấy tờ hợp pháp hợp lệ; cho 27 tổ chức thuê 22,8 ha đất để xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh; đấu giá QSDĐ 3.802 lô, diện tích 41,6 ha thu ngân sách 231,2 tỷ đồng [29]. Tuy nhiên, phương thức thi hành pháp luật tại huyện Tân Yên còn một số điểm chưa mang lại hiệu quả như: chất lượng hệ thống quy hoạch thấp phải thường xuyên điều chỉnh gây lãng phí, tốn kém; giao đất ở không qua hình thức đấu giá QSDĐ cho HGD&CN ở nông thôn chưa có giải pháp thiết thực, hiệu quả; không có biện pháp hữu hiệu để kiểm soát được các giao dịch của thị trường QSD đất; xử lý các sai phạm trong quản lý và SDĐ chưa thực sự nghiêm túc, còn thiếu công bằng nên hiệu quả răn đe, giáo dục, phòng ngừa hạn chế; chưa có biện pháp hữu hiệu để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc thực hiện các quy định của pháp luật trong xác định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai, xác định đối tượng khiếu nại do đó chất lượng, hiệu quả trong giải quyết thấp.
Ba là, Tiêu chí tác động: Phương thức thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai của Chính quyền huyện Tân Yên đã có những tác động nhất định đối sự phát triển KT- XH huyện như: các khoản thu ngân sách tăng bình quân hàng năm; tình hình an ninh chính trị trên địa bàn ổn định; hệ thống hạ tầng kỹ thuật được cải thiện. Trên địa bàn huyện đã xuất hiện những khu công nghiệp, dịch vụ đi vào hoạt động như khu công nghiệp Đồng Đình, khu công nghiệp dịch vụ Đình Giã... Ý thức của người dân về chấp hành luật pháp đất đai, bảo về đất đai cảnh quan môi trường đã được nâng lên thể hiện ở số vụ vi phạm quản lý SDĐ có giảm qua các năm gần đây. Tuy nhiên thực tiễn một số phương thức thi hành chưa phù hợp nên mức độ tác động đến hiệu lực, hiệu quả quản lý hạn chế, thậm chí còn tác động ngược như: hệ thống quy hoạch không phù hợp, thường xuyên điều chỉnh dẫn đến tình trạng “xây xong lại phá” gây lãng phí tiền của nhà nước và nhân dân; việc xác nhận nguồn gốc, thời điểm SDĐ thiếu khách quan, chính xác trong bồi thường GPMB, cấp giấy CNQSD đất dẫn đến mất công bằng, gây khiếu kiện bức
xúc; xử lý các vi phạm trong quản lý và SDĐ chưa nghiêm túc dẫn đến tâm lý coi thường pháp luật, làm hạn chế hiệu lực hiệu quả trong quản lý đất đai.
Kết quả đánh giá bằng hệ thống tiêu chí đánh giá QLNN về đất đai cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, QLNN về đất đai của Chính quyền huyện Tân Yên còn một số tồn tại nhất định: 2 trong 3 mục đích chính của QLNN về đất đai là công bằng, hiệu quả chưa đạt được. Việc sử dụng các phương thức trong thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai còn có những vướng mắc, bất cập. Có những nguyên nhân do bên ngoài đem lại như: cơ chế chính sách, nhưng cũng còn nhiều nguyên nhân nội tại trong các phương thức thực thi pháp luật của chính quyền nên hiệu quả và hiệu lực trong thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang chưa cao. Qua đó có thể kết luận thực tiễn thi hành pháp luật về QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên còn nhiều vấn đề bất cập cần phải điều chỉnh và hoàn thiện.
Thứ hai, Kết quả điều tra cho thấy, đánh giá của người dân và DN với câu hỏi: “Xin ông (bà), DN đánh giá việc thực hiện QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên hiện nay đạt được yêu cầu hay chưa?” HGD&CN đánh giá đạt yêu cầu là: 36.2%, DN đánh giá đạt yêu cầu là: 40%. Như vậy, đa số người dân và DN đánh giá việc thi hành pháp luật trong QLNN đối với đất đai tại huyện Tân Yên chưa đạt yêu cầu.
Thứ ba, Theo kết quả phỏng vấn trực tiếp các công chức thực hiện QLNN về đất đai của huyện cho rằng: Việc thi hành pháp luật QLNN đối với đất đai hiện nay của huyện Tân Yên còn nhiều bất cập, tình trạng vi phạm pháp luật cả trong quản lý và SDĐ vẫn còn nhiều, kết quả quản lý chưa đạt yêu cầu. Chính quyền cấp huyện cần có những biện pháp chấn chỉnh hoàn thiện nâng cao chất lượng quản lý trong thời gian tới. Tỉnh, Trung ương cần có những biện pháp điều chỉnh những bất cập về chính sách quản lý đất đai.
2.5.2. Nguyên nhân hạn chế của các phương thức thi hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai tại huyện Tân Yên
2.5.2.1. Nguyên nhân pháp luật: Nhìn chung, hệ thống pháp luật về QLNN đối với đất đai chưa thực sự hoàn chỉnh, không rõ ràng và còn phức tạp. Hệ thống văn bản được ban hành bởi rất nhiều cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương để điều chỉnh quan hệ đất đai nên có độ phức tạp cao, không thuận lợi trong thi hành pháp luật; mặt
khác, các văn bản còn có một số mâu thuẫn, tạo nên sự lúng túng trong xử lý; còn nhiều yếu tố chưa có khung điều chỉnh đầy đủ trong văn bản luật, tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật. Cụ thể:
Một là, Pháp luật về quy hoạch duy trì sự tham gia lập và quản lý quy hoạch SDĐ vào các mục đích khác nhau của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực như xây dựng, kiến trúc, giao thông...; chưa quy định chặt chẽ về cơ chế phối hợp của những ngành này nên việc phối hợp còn yếu, quan điểm và cách nhìn ở mỗi ngành khác nhau. Mặt khác, hệ thống quy hoạch, kế hoạch SDĐ được lập và quản lý theo cấp hành chính như tỉnh - thành phố, quận - huyện, xã - phường... dẫn đến quy hoạch, kế hoạch SDĐ trở nên phân tán nhỏ lẻ cũng như có độ vênh, thậm chí chồng chéo giữa quy hoạch giao thông, xây dựng và quy hoạch SDĐ... Nguyên tắc: “quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp trên” chưa được cụ thể hóa để đảm bảo tính hợp lý, thống nhất của hệ thống quy hoạch.
Hai là, Thiếu các quy định cụ thể về các điều kiện để được xét giao đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ và cơ chế đảm bảo để tạo được quỹ đất đáp ứng nhu cầu giao đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ cho hộ gia đình cá nhân. Thiếu các quy định cụ thể để xử lý khắc phục tình trạng UBND cấp xã cho thuê đất trái thẩm quyền, quá thời hạn quy định. Các quy định của pháp luật về chế độ quản lý đất công ích chưa chặt chẽ. Các quy định về thu hồi đất do được giao trái thẩm quyền chưa hợp lý vì hầu hết các trường hợp người SDĐ được giao trái thẩm quyền không có lỗi, mặt khác một số trường hợp người SDĐ đã sử dụng vào mục đích được giao như làm nhà ở, làm ao nuôi trồng thủy sản... thì thu hồi đất cũng không khắc phục được hậu quả do giao đất trái thẩm quyền gây ra, do đó không đạt được mục đích của quản lý. Thiếu các quy định hỗ trợ cần thiết cho các dự án nhà đầu tư tự nhận chuyển nhượng QSD đất để thực hiện dự án bị dở dang, không thực hiện được do chỉ còn một phần đất nhà đầu tư không tự thỏa thuận và nhận chuyển nhượng được với người SDĐ.
Ba là, Các quy định về thủ tục kiểm tra, xác nhận nguồn gốc, thời điểm SDĐ đang sử dụng ổn định, không có tranh chấp nhưng không có giấy tờ về QSD đất để thu hồi đất, cấp giấy CNQSD đất không thống nhất, thiếu chặt chẽ và thiếu cơ chế giám sát công việc này, nên dễ sảy ra tình trạng xác nhận thiếu khách quan, chính xác hoặc lợi dụng làm trái
quy định như: trường hợp xác định nguồn gốc, thời điểm SDĐ để thu hồi đất, pháp luật đất đai quy định: Người bị thu hồi đất kê khai theo mẫu tờ khai do Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB phát và hướng dẫn; Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, GPMB làm việc với Văn phòng đăng ký QSD đất và UBND cấp xã nơi có đất để xác định nguồn gốc SDĐ. Như vậy, pháp luật không xác định rõ ai là người phải chịu trách nhiệm về tính chính xác về nguồn gốc, thời điểm SDĐ làm căn cứ xác định đủ điều kiện hay không đủ điều kiện bồi thường, hỗ trợ cho người SDĐ. Quy định như vậy dễ dẫn đến sự tùy tiện, thiếu khách quan, chính xác trong việc xác định nguồn gốc, thời điểm SDĐ.
Bốn là, Thiếu các quy định về cơ chế giám sát, xử lý để đảm bảo cho hoạt động thanh tra quản lý và SDĐ được thực hiện có hiệu quả, các vi phạm trong quản lý và SDĐ được xử lý kịp thời, khách quan, nghiêm túc; thiếu các quy định về cơ chế hỗ trợ đảm bảo cho người dân tham gia phát hiện, ngăn chặn các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý và SDĐ đai.
Các văn bản quy định về xử lý các trường hợp lấn, chiếm đất chưa sử dụng còn có mâu thuẫn, cụ thể như: Luật đất đai quy định Nhà nước thu hồi đất đối với các trường hợp lấn chiếm đất chưa sử dụng. Điều này mâu thuẫn với quy định trong nghị định của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định: lấn, chiếm đất chưa sử dụng là hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai bị xử phạt vi phạm hành chính và có thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục tình trạng ban đầu thửa đất trước lúc vi phạm. Mặt khác, các quy định của pháp luật đất đai về xử lý các trường hợp lấn, chiếm đất nêu trên không giới hạn các điều kiện áp dụng cụ thể nên có thể hiểu là mọi trường hợp lấn chiếm đất chưa sử dụng đều có thể bị áp dụng một trong hai cách xử lý như trên. Điều này mâu thuẫn với quan điểm xử lý của LĐĐ 2003 về các trường hợp SDĐ ổn định trước ngày Luật này có hiệu lực pháp luật, không có tranh chấp, nay phù