Có rất nhiều nguyên nhân tác động khiến chính phủ phải đề xuất điều chỉnh ngưỡng chịu đựng an toàn nợ công, song những nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:
Thứ nhất, áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại.
Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 - 2010, đầu tư 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33% GDP. Đầu tư ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư thì chưa cao, khoảng 25% GDP. Như vậy, thiếu hụt về nguồn cho đầu tư xã hội dẫn đến đi vay.
Bối cảnh kinh tế 2011 - 2015 không thuận lợi, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởng kinh tế phải điều chỉnh lại từ mức bình quân 7 - 7,5%/năm xuống 6,5 - 7%/năm.Tuy nhiên, chúng ta vẫn giữ nguyên các chỉ tiêu chi NSNN để đạt mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị - nông thôn. Trên thực tế, tăng trưởng bình quân chỉ đạt 5,91% trong giai đoạn 2011 - 2015, trong khi mục tiêu kế hoạch đề ra theo Nghị quyết 10/2011/QH3 của Quốc hội cho giai đoạn 2011 - 2015 là 6,5 - 7%/năm, thấp hơn so với mức tăng trưởng trung bình giai đoạn 2006 - 2010 là 6,3%/năm. Trong khi nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác thì không điều chỉnh giảm.
Những tháng đầu năm 2016, nền kinh tế nước ta phải gánh chịu nhiều thiệt hại do rét hại và băng giá ở phía Bắc, sau đó hạn hán kéo dài ở các tỉnh miền Nam Trung bộ, Tây Nguyên, hạn hán, xâm nhập mặn ở đồng bằng sông Cửu Long, sự cố do Formosa, kinh tế thế giới phục hồi chậm... Do đó, tăng trưởng của nền kinh tế năm 2016 khó đạt được mục tiêu đề ra 6,7%. Cơ sở để tính toán các chỉ tiêu tài khóa, bội chi, vay nợ đều xuất phát từ tăng trưởng kinh tế. Khi chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giảm nhưng các chỉ tiêu kia không giảm, dẫn đến tỷ lệ nợ công so với GDP tăng lên.
Thứ hai, bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.
Sau khi Chính phủ thực hiện gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nước những năm gần đây có mức thâm hụt ngày càng tăng vì phải dành nguồn kinh phí lớn cho việc thực hiện các chính sách kích thích kinh tế, cải cách tiền lương, bảo đảm an sinh xã hội. Về giá trị tuyệt đối, bội chi tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức 263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015. So với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1% GDP năm 2015, cao hơn giới hạn 5% theo quy định của Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030. Giai đoạn 5-10 năm vừa qua, tốc độ tăng chi tiêu công của Việt Nam quá lớn trong khi nguồn thu ngân sách lại không tăng tương ứng, thành ra phải vay bù đắp, nợ công tăng rất nhanh. Điều đáng lo ngại là quy mô nợ của Việt Nam rất lớn so với năng lực trả nợ.
Thêm nữa, thâm hụt ngân sách trong những năm gần đây là do chúng ta chi tiêu quá nhiều chứ không phải do hụt thu.Tổng thu NSNN và viện trợ trung bình trong bốn năm gần đây đạt khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng khoảng 10,4% mỗi năm. Một điểm đáng lưu ý trong điều hành NSNN của Chính phủ những năm gần đây là chi đầu tư ngày càng giảm, chi thường xuyên và chi khác tăng lên. Trong giai đoạn 2007-2013, chi đầu tư chiếm tỷ trọng trung bình trong tổng chi là 27,7%. Tuy nhiên, trong hai năm 2014-2015, chi đầu tư chỉ còn 16,3% và 15,6% tổng chi. Là một nền kinh tế ở mức thu nhập trung bình thấp, đầu tư công là rất quan trọng để tạo nền tảng kinh tế - kỹ thuật cho nền kinh tế. Do đó, tỷ lệ chi đầu tư thấp là một điều đáng lo ngại mặc dù tổng đầu tư toàn xã hội năm 2015 vẫn đạt 32,6% GDP, tăng 12% so với năm 2014, do đầu tư FDI và đầu tư tư nhân trong nước tăng cao. Điều này cho thấy các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu nhằm vào cắt giảm chi đầu tư phát triển, còn chi thường xuyên - nhân tố được coi là có ít đóng góp hơn cho tăng trưởng kinh tế dài hạn - lại chưa được chú trọng.
Thứ ba, đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm.
Chi tiêu cho đầu tư công ở nước ta thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ công tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng. Trong 5 năm 2011 - 2015,
ở mức tương đối cao trong khi tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế cho đầu tư chỉ khoảng 25% GDP dẫn đến sự thiếu hụt về nguồn vốn cho đầu tư, đồng nghĩa với việc phải đi vay. Do đầu tư công có hiệu quả chưa cao buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, làm tăng nợ công. Đầu tư công ở châu Âu và Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công 2010. Ở Việt Nam, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế, không thể phủ nhận, đầu tư công còn có hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Nguyên nhân do quản lý chưa tốt, đầu tư chưa hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tư không có khả năng trả nợ, tức là khoản vay về đầu tư xong chưa tạo ra lợi nhuận để trả nợ, do vậy buộc phải đi vay để trả nợ.
Thứ tư, việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.
Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu, điều chỉnh các hợp đồng diễn ra khá phổ biến. Một số dự án đầu tư, nhất là dự án sử dụng vốn vay, hiệu quả chưa cao, không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ chế Nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ.
Bên cạnh đó, công tác quản lý nợ công còn phân tán, thiếu sự gắn kết chặt chẽ giữa khâu huy động vốn với tổ chức thực hiện và trả nợ vay. Trên thực tế, trách nhiệm của Bộ Tài chính là đi vay vốn, nhưng việc quản lý nợ và chịu trách nhiệm trả nợ cũng cần có sự vào cuộc của các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp sử dụng nợ. Thời gian qua, việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán tình hình thực hiện, chất lượng, hiệu quả dự án sử dụng vốn vay công chưa được thường xuyên. Việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tư dài hạn cũng làm phát sinh rủi ro tái cấp vốn và tạo ra áp lực trả nợ lớn trong ngắn hạn… Giai đoạn 2010-2012, Chính phủ vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái phiếu kỳ hạn ngắn, dưới 5 năm. Với một thị trường tài chính non trẻ, thiếu ổn định, phát hành trái phiếu kỳ hạn dài không phải là dễ dàng. Phần lớn nhà đầu tư mua trái phiếu Chính phủ là ngân hàng thương mại và họ thường có vốn ngắn hạn là chủ yếu do kỳ hạn tiền gửi của người dân ngắn, dễ dẫn đến rủi ro kỳ hạn. Đó có thể là
lý do khiến Bộ Tài chính phải vay Ngân hàng Nhà nước 30.000 tỷ đồng và phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu riêng cho Vietcombank trong năm 2015. Điều đó cho thấy, năng lực quản lý nợ công của nước ta chưa tốt.
Từ khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, đã có sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay vốn nước ngoài. Các nhà tài trợ đã từng bước điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng chuyển dần từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đãi hơn, chi phí huy động vốn của một số khoản vay tăng so với giai đoạn trước đây làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ.
Ngoài ra, với việc Việt Nam “tốt nghiệp” IDA (chương trình vay hỗ trợ phát triển chính thức của Ngân hàng Thế giới) vào tháng 7/2017, khả năng các khoản vay ODA của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng như các nhà tài trợ khác sẽ giảm dần. Vì vậy, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt cho cân đối NSNN và đầu tư trung hạn. Tuy nhiên, các khoản vay mới này sẽ có điều kiện kém ưu đãi hơn, không đủ điều kiện vốn vay ODA theo quy định hiện hành
3 Giải pháp cải thiện để nợ công không vượt trần và đảm bảo khả năng trả nợ.
Một là, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát và bảo đảm tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, duy trì lãi suất ở mức hợp lý để không ảnh hưởng đến chi phí nợ và khả năng vay nợ của Chính phủ, tạo niềm tin của nhà đầu tư vào các công cụ nợ của Chính phủ.
Hai là, tiếp tục tái cơ cấu nợ công. Tái cơ cấu nợ công theo hướng tăng nhanh tỷ trọng vay dài hạn với lãi suất thấp; tăng tỷ trọng nợ trong nước và giảm nợ nước ngoài. Phát hành trái phiếu chính phủ có kỳ hạn dài hơn và lãi suất hợp lý để vừa giảm thiểu rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản vừa nhằm tái cơ cấu nợ. Kiểm soát chặt chẽ việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Bố trí nguồn từ ngân sách nhà nước trong giới hạn theo quy định và sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ để trả nợ đúng hạn.
Ba là, cần thực hiện kỷ luật tài khóa một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên, luôn ở mức cao gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ công. Kỷ luật tài khóa cần thực thi một cách cứng rắn, theo lộ trình rõ ràng. Cùng với đó, cần xây dựng một cơ chế quản lý nợ công hiệu quả. Chế độ kiểm toán cần sự minh bạch và có trách nhiệm giải trình cao để có thể kiểm soát nợ công của Việt Nam.
Bốn là, bảo đảm thu - chi ngân sách hợp lý. Đối với thu ngân sách nhà nước, trong điều hành ngân sách hằng năm cần ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm mức bội chi hoặc giành để trả nợ trước hạn. Hệ thống thuế cần được cải cách bảo đảm các tiêu chí tạo nguồn thu bền vững, hiệu quả, công bằng và minh bạch. Tập trung tháo gỡ khó khăn, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, chống thất thu qua buôn lậu, gian lận thương mại, đồng thời cải cách hành chính trong lĩnh vực thuế và hải quan tạo nguồn thu bền vững.
Đối với chi ngân sách nhà nước, cơ cấu lại theo hướng: đối với chi thường xuyên, quản lý chặt các khoản chi, tinh giảm biên chế, tiết kiệm chi mua sắm, giảm tối đa hội nghị, hội thảo, đi công tác nước ngoài. Đối với chi đầu tư, Nhà nước chỉ nên đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không làm được hoặc chưa có điều kiện làm nhưng có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội.
Năm là, phải có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng cho chi tiêu sử dụng nợ công. Những lĩnh vực ưu tiên cần đặt ra là: kết cấu hạ tầng công ích, các dịch vụ an sinh xã hội, các
doanh nghiệp nhà nước không vì mục đích thương mại. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Đối với các chương trình, dự án đang triển khai, cần rà soát, đánh giá và loại bỏ những dự án không hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí. Tập trung nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ đối với những dự án quan trọng, có hiệu quả, ưu tiên cao. Đối với những dự án bổ sung mới, cần được lựa chọn, có kế hoạch tài chính chưa rõ ràng.
Sáu là, rà soát, đánh giá, hoàn thiện thể chế, sửa đổi Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà nước bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế. Xác định phạm vi quản lý và cách thức ứng xử rõ ràng đối với các khoản nợ nằm ngoài nợ công. Chính phủ cũng cần có hệ thống ngăn ngừa rủi ro và cảnh báo sớm thông qua việc quản lý chặt chẽ mức vay thương mại quốc gia hằng năm, đồng thời cũng phải quan tâm đến các nghĩa vụ nợ dự phòng./.
Kết luận
Cùng với quá trình đổi mới và hội nhập của đất nước, tình tình nợ công tại Việt Nam cũng đã có nhiều biến đổi, chủ yếu vẫn đang theo xu hướng tăng dần qua từng năm và nhiều lần đạt đến ngưỡng nợ đáng báo động. Trong khi việc huy động nguồn vốn càng ngày càng trở nên khó khăn, nguồn vốn huy động từ vay nợ này tại Việt Nam vẫn chưa được sử dụng hợp lý bởi tình trạng đầu tư công dàn trải thiếu hiệu quả. Ngưỡng chịu đựng nợ mà Chính phủ đề ra phần nào đã cho thấy tình trạng thực tế của nền kinh tế và khả năng trả nợ của Việt Nam trong những năm gần đây cũng như áp lực của chính phủ trước gánh nặng nợ công nặng nề, kèm theo đó là những rủi ro tiềm ẩn đồng thời dự báo về những khoản vay lớn trong tương lai. Mặc dù nợ công không ngừng tăng lên, Chính phủ không có ý định nới trần nợ công.
Trong khuôn khổ cho phép, nhóm chúng em đã trình bày những cơ sở lý luận về nợ công và ngưỡng chịu đựng nợ công, đồng thời giải thích thực trạng hiện nay về nợ công ở Việt Nam, từ đó nêu ra những chính sách và dự báo của chính phủ về tình trạng vay nợ trong nước và nước ngoài. Bên cạnh đó là những giải pháp khả thi để cải thiện tình tình nợ công, đảm bảo nợ công không vượt trần và đảm bảo khả năng trả nợ, hướng tới sự phát triển lâu dài, bền vững của đất nước.
Tài liệu tham khảo
1. TS. Bùi Tiến Hanh, TS. Phạm Thị Hoàng Phương, (2010), giáo trình “Quản lý Tài chính Công”, NXB Tài Chính. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
2. Nghị quyết về kế hoạch tài chính 5 năm Quốc gia giai đoạn 2011 – 2015. 3. Nghị quyết về kế hoạch tài chính 5 năm Quốc gia giai đoạn 2016 – 2020. 4. IMF Country Report No. 16/240: Vietnam.
5. Một số trang báo điện tử về lĩnh vực Tài chính:
a. Tại chí CafeF: http://cafef.vn
b. Tài chí Tài Chính: http://taichitaichinh.vn
c. Thời báo Kinh Tế Việt Nam: http://vneconomy.vn
6. Trang thông tin Kiểm toán Nhà nước: http://www.sav.gov.vn/1354-1- ndt/ban-ve-van-de-no-cong-o-viet-nam.sav
7. Một số bài báo điện tử:
a. Thời báo Tài chính Việt Nam, (2016), “Chính phủ quyết tâm giữ trần nợ công 65% GDP”:
http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/thoi-su/2016-10-22/chinh- phu-quyet-tam-giu-tran-no-cong-65-gdp-37071.aspx
b. Người Đồng Hành, (2015), Bức tranh nợ công Việt Nam qua góc nhìn BVSC: http://ndh.vn/buc-tranh-no-cong-cua-viet-nam-qua- goc-nhin-bvsc-20151130043241403p4c149.news
c. Chuyên trang tin tức Kinh tế Tài chính CafeF, (2017), Nợ công lên tới 94,8 tỷ USD: Mỗi người dân Việt Nam đang gánh khoản nợ khoảng 23 triệu đồng: http://cafef.vn/no-cong-len-toi-948-ty-usd- moi-nguoi-dan-viet-nam-dang-ganh-khoan-no-khoang-23-trieu-