) Các phòng ban khác, bao gồm Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Công nghiệp và
5. Phân tích các vấn đề quản trị chính trong Lâm nghiệp ở Lâm Đồng
Chiều sâu của sự tham vấn và tính đại diện về bề rộng của phân tích thể chế và bối cảnh (ICA) có ý ngh a đặc biệt quan trọng đối với việc xác định các mảng rộng của quản trị và những thách thức kèm theo thường phát sinh trong một l nh vực c thể. Do đó phân tích này xem việc tiến hành ICA như là bước khởi đầu cho cả quá trình làm đánh giá quản trị có sự tham gia rộng lớn hơn. Một mặt các phát hiện từ ICA thông tin cho các thu xếp thể chế có thể cho Pha II của REDD tại tỉnh Lâm Đồng và, nếu
0 1 2 3 4 5 0 1 2 3 4 5 Các công ty tư nhân PPC DPI, DoF Báo, đài và truyền hình DARD< DONRE
Uỷ ban nhân dân các xã
Vận động/ủng hộ
Uỷ ban nhân dân các huyện Các Tổ chức phi chính phủ, Đại học Đà Lạt Nhận thức Tham gia chặt chẽ Các tổ chức cộng đồng DoIT, D-Du lịch; DOLISA Hội đồng, Đảng LD Công an, Quân đội Cộng đồng địa phương Các tổ chức lâm nghiệp nhà nước Các tổ chức xã hội-quần chúng
Mối quan tâm
Qu yề n r a qu yế t đ ịnh MARD
Các tổ chức lâm nghiệp nhà nước Uỷ ban lưu vực sông
35
phù hợp để có thể lặp lại, sẽ nhân rộng sang năm tỉnh thí điểm khác của UN-REDD Giai đoạn II. Mặt khác những phát hiện này phác thảo một cơ sở rộng lớn để xây dựng các chỉ số đánh giá quản trị có sự tham gia bằng cách đưa ra một tập hợp các vấn đề về quản trị. Phần này phân tích một số vấn đề c thể ph biến trong ngành lâm nghiệp đã được đề cập trong nghiên cứu về ICA và xác định các l nh vực quản trị mà những vấn đề này bị chi phối.
Có năm vấn đề khác nhau có thể được xác định thông qua ICA:
o Các cơ chế hiện hành về quản lý đất lâm nghiệp không đảm bảo cơ hội cải thiện hoặc duy trì sinh kế và đời sống của cộng đồng địa phương
o Việc quản lý hoạt động các công ty tư nhân của chính quyền không theo đúng luật pháp, chính sách và hợp đồng, đặc biệt là trong việc sử d ng đất rừng được cho thuê
o Việc thực thi pháp luật để ngăn chặn khai thác gỗ bất hợp pháp không mang lại nhiều hiệu quả o Các cơ quan chính quyền xã và cộng đồng địa phương thực tế bị đẩy ra khỏi việc quản lý rừng
và sử d ng đất lâm nghiệp trong khu vực của họ.
o Sự phối hợp liên ngành và liên cơ quan trong quản lý rừng và đất lâm nghiệp không hiệu quả
5.1 Các vấn đề quản trị được xác định sau khi tham vấn ở Lâm Đồng
Vấn đề 1: Các cơ chế hiện hành để quản lý đất lâm nghiệp không đảm bảo những cơ hội để cải thiện hoặc duy tr inh kế và đời ống củ cộng đồng đị phương.
Tiếp cận đất đai là một vấn đề lớn của tất cả các bên liên quan trong tỉnh Lâm Đồng. Các dữ liệu sơ cấp và thứ cấp cho thấy Lâm Đồng không giống với các tỉnh khác trong việc thực thi chính sách sử d ng đất. Tỉnh hạn chế giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình và ưu tiên các công ty tư nhân, một số trong đó có tr sở tại Thành phố Hồ Chí Minh, cho m c tiêu tăng trưởng kinh tế. Có những quan điểm đối lập về việc giữa Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và những đơn vị thực thi khác thì ai lẽ ra là đơn vị được giao đất. Bảng dưới đây tóm tắt các vấn đề chính và các quan điểm đối lập.
Bảng 5.1
Vấn đề Quản điểm củ các cán bộ Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Quan điểm củ những đơn vị th c thi không phải là Sở Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn
Giao đất cho hộ gia đình
36
hoặc cộng đồng
Bảo vệ rừng Người dân có trình độ học vấn thấp sẽ không phối hợp với các cơ quan chính quyền và sẽ không thể bảo vệ rừng
Người dân trong xã có thể bảo vệ rừng, nếu có ranh giới rõ ràng và nếu họ được thông tin đầy đủ về pháp luật và trách nhiệm bởi chính quyền địa phương
Bán đất lâm nghiệp
Các hộ gia đình sẽ bán đất lâm nghiệp, nếu đất đã được giao cho họ
Các hộ gia đình sẽ không bán đất rừng, khi đất đã được giao cho họ
Các m c tiêu tăng trưởng kinh tế
Các cơ chế hiện hành áp d ng cho những người sử d ng rừng hiện tại có thể đáp ứng m c tiêu tăng trưởng kinh tế và vận hành tốt
Các cơ chế hiện tại đang tạo điều kiện nuôi dưỡng sự bất bình đẳng và không công bằng cho các cộng đồng và các hộ gia đình ở địa phương
Cấu trúc quản lý rừng
Cấu trúc hiện hành quản lý rừng của các cơ quan chính quyền về đất lâm nghiệp là tốt nhất
Cấu trúc hiện hành quản lý rừng của các cơ quan chính quyền về đất lâm nghiệp (Bao gồm Chương trình 661, PES, Lực lượng kiểm lâm) không hiệu quả
Vì thiếu sự đảm bảo về quyền hưởng d ng đất và tiếp cận đất lâm nghiệp để bảo đảm sinh kế bền vững cho các cộng đồng nông thôn, người dân địa phương lấn chiếm rừng trái phép, điều này rất khó ngăn chặn. Hơn nữa, mặc dù những người này đang ở một vị trí phù hợp để bảo vệ rừng, thế nhưng họ lại đang hủy hoại hoặc tàn phá rừng, bởi vì họ đang làm việc cho những đối tượng khai thác gỗ bất hợp pháp nhằm kiếm được tiền công lao động ít ỏi. Một số hộ gia đình đang phải đối mặt với sự thiếu h t đất nông nghiệp để duy trì sinh kế, đặc biệt là các cặp vợ chồng trẻ từ các gia đình nghèo khó.
Hoạt động hiện trường tại Lâm Đồng đã xác nhận là có nhiều nhóm người đang sống xung quanh rừng không có cơ hội tiếp cận tài nguyên rừng, kể cả hợp đồng bảo vệ rừng thời hạn 12 tháng, hoặc không thông qua các chương trình của nhà nước như Chương trình 661, hoặc PFES. Mặc dù những chương trình này cũng chỉ cung cấp những cơ hội hạn rất hạn chế cho những hộ gia đình nghèo và các nhóm dân tộc thiểu số, những người có đủ nhân lực để duy trì rừng. Hình 4 cho thấy sự tiếp cận đất rừng của các loại hình chủ sử d ng khác nhau. Những cơ hội tiếp cận đất rừng không đồng đều, với các hộ gia đình, cá nhân chỉ chiếm 1,6% của t ng số rừng được giao.
37
Hình 5.1. Nhóm sử d ng rừng tại tỉnh Lâm Đồng
Mặc dù việc giao đất cho hộ gia đình hiện nay còn thấp, tỉnh đang thí điểm mô hình quản lý rừng dựa vào cộng đồng tại 10 cộng đồng. Tuy nhiên, có những quan ngại sâu sắc rằng cơ hội tiếp cận đất đai của các cộng đồng và hộ gia đình thấp hơn đáng kể so với các công ty tư nhân và các t chức lâm nghiệp nhà nước.
Nói chung, các hộ gia đình ở nông thôn muốn được giao đất lâm nghiệp và nói rằng họ sẽ bảo vệ rừng, khi họ có sự bảo đảm quyền sở hữu bằng ranh giới rõ ràng và sự tiếp cận đẩy đủ đến thông tin về luật pháp và các quy định. Tuy nhiên, một số hộ gia đình ở xã Bảo Thuận đã tường trình là họ đã yêu cầu được giao đất lâm nghiệp mà họ đã chăm sóc theo Chương trình 337 từ những năm 1990, nhưng những yêu cầu của họ đã không có kết quả. Đất đã được giao cho từng nhân viên của doanh nghiệp lâm nghiệp nhà nước.
Với tình trạng khó khăn hiện nay mà những người dân đang gặp phải, họ đang hướng đến việc xâm chiếm đất đai bất hợp pháp. Các bên liên quan báo cáo rằng hoạt động đó đang diễn ra vào ban đêm và chỉ có một vài người bị xử lý và bị phạt. Hơn nữa, một số nông dân đã bán đất của mình cho người dân vãng lai và sau đó đã phải làm việc trên mảnh đất đó với mức lương thấp.
Sự thiếu an toàn về quyền sở hữu là một vấn đề nghiêm trọng đối với cộng đồng địa phương và là nguyên nhân gây ra sự thiếu cam kết lâu dài để bảo vệ rừng. Thậm chí hợp đồng khoán bảo vệ rừng, theo đó người dân sẽ nhận được các khoản chi trả33
, cũng chỉ cung cấp một cơ sở lập kế hoạch ngắn hạn và mức lương thấp được áp d ng bởi các chủ rừng khác lại làm phát sinh một mối quan ngại cho nhiều người dân. Ngoài ra, các cơ quan chức năng đã nhấn mạnh rằng họ không có nguồn lực để bảo vệ đất rừng và ngăn chặn khai thác gỗ bất hợp pháp. Áp lực về đất đai cũng ở mức cao đối với thủy
33 Theo chương trình PFES
29,8 41,7 15,3 1,6 11,6 08 State-owned Forestry Company 15 Protection Forest Mgt Boards 02 NPs (BD-NB, Cat Tien) Households
Private company and others
8 Công ty Lâm nghiệp nhà nước
15 Ban quản lý rừng phòng hộ
2 Vườn quốc gia (BD-NB, Cát Tiên)
Hộ gia đình
Công ty tư nhân và các đối tượng khác
38
điện, kinh doanh nông nghiệp và khai thác mỏ. Cộng đồng nông thôn bày tỏ những lo ngại rằng cơ chế hiện hành được thiết kế để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế là rất không công bằng và chỉ cung cấp cơ hội hạn h p cho họ.
Có hai nguyên tắc quản trị chung trong ngành lâm nghiệp ở tỉnh Lâm Đồng n i lên từ vấn đề c thể này. Đầu tiên, cơ chế hiện nay được nhiều bên liên quan cho là không đầy đủ và thiếu cơ hội để tham gia vào quá trình ra quyết định. Thứ hai, có sự bất bình đẳng đối với việc tiếp cận đến đất đai.
Vấn đề 2: S quản lý củ chính quyền đối với các công ty tư nhân không hoàn toàn tuân theo những quy định củ pháp luật, cũng như các chính ách và các hợp đồng, đặc biệt là đối đất rừng được cho thuê.
Việc sử d ng không hiệu quả đất rừng đã được giao cho các công ty tư nhân là một mối quan tâm lớn cho các bên liên quan ở tất cả các cấp chính quyền từ xã đến tỉnh. Theo chính sách của tỉnh, các công ty tư nhân được ưu tiên tiếp cận đất đai với m c tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Có một cảm nhận chung rằng số lượng các công ty tư nhân thành công rất ít ỏi. Những lý do cho sự thiếu thành công này trong các công ty rất khác nhau. Một số công ty không thể tăng đầu tư lớn cần thiết để thực hiện một hợp đồng cho thuê rừng. Các đối tượng khác đơn thuần không thực hiện ngh a v hợp đồng của họ, đặc biệt là đối với các trách nhiệm môi trường và xã hội. Trong những trường hợp khác, các công ty tham gia độc quyền trong khai thác gỗ hoặc bỏ hoang đất. Tuy nhiên, chính sách và pháp luật đã không được áp d ng đúng trong nhiều trường hợp. Nếu các công ty tư nhân không thực hiện hợp đồng của họ trong vòng hai năm đầu, ví d như bỏ hoang đất, hoặc đất không được sử d ng theo các điều khoản quy định tại hợp đồng, thì về mặt pháp lý, sẽ bị yêu cầu trả lại đất cho tỉnh, nhưng điều này đã không được áp d ng trên thực tế. Các bên liên quan ở cấp xã bày tỏ sự bất mãn của họ về thực trạng này và đã coi hiện tượng này là một sự “chiếm giữ đặc lợi” đất rừng của các công ty tư nhân.
Hiện nay, không có hệ thống giám sát thích hợp tại chỗ, có ngh a là các vấn đề đó không được xác định một cách đúng đắn ở cấp tỉnh. Công ty tư nhân sẽ bị kiểm tra thường xuyên hơn trong tương lai, theo thông tin từ một cán bộ của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Cũng có những công ty có doanh thu cao trong số các công ty tư nhân này. Cho đến nay, hơn 100 công ty tư nhân đã không thành công và bị giải thể. Hơn nữa, sự đóng góp vào tăng trưởng kinh tế của các công ty này đang bị đặt dấu hỏi.
Tình trạng hiện nay đặt ra ba vấn đề về quản trị. Trước hết, các quy định của pháp luật là không phù hợp, hoặc đã áp d ng có phần tùy tiện, liên quan đến việc giao đất cho các công ty tư nhân. Hơn nữa,
39
có cả sự thiếu minh bạch và thiếu trách nhiệm giải trình. Các bên liên quan, đặc biệt là các bên liên quan ở cấp xã, không được thông tin về quá trình giao đất, thường được tiến hành một cách thiếu minh bạch. Ngoài ra, không có cơ chế khiếu nại và do đó thiếu trách nhiệm giải trình của các cán bộ chính quyền.
Vấn đề 3: Th c thi pháp luật nh m ngăn chặn kh i thác gỗ bất hợp pháp không thật hiệu quả
Tất cả các bên liên quan đã xác nhận sự xuất hiện thường xuyên của tình trạng khai thác gỗ bất hợp pháp. Cơ chế thực thi pháp luật kém thường được coi là lý do chính cho việc này. Vấn đề là mối quan tâm lớn cho tất cả các bên liên quan. Thông thường người ta nói rằng khai thác gỗ bất hợp pháp là một hình thức kinh doanh sinh lợi và các bên liên quan xác định một loạt các yếu tố là nguyên nhân của khai thác gỗ bất hợp pháp. Tuy nhiên, số tiền thu được từ việc làm này tập trung trong tay của một số ít người.
Tham gia vào khai thác gỗ bất hợp pháp là vấn đề về duy trì sinh kế cho hầu hết mọi người dân, hoặc bằng cách sử d ng rừng cho nông nghiệp và các hoạt động không bền vững khác, hoặc bằng cách làm việc trực tiếp với những đối tượng khai thác gỗ bất hợp pháp có t chức. Sự bù đắp công sức cho loại việc làm này là rất thấp. Tuy nhiên, nó sẽ giúp duy trì sinh kế của người dân trong thời gian dài. Một số bên liên quan đã tuyên bố rằng người dân ở các cộng đồng nông thôn thiếu sự hiểu biết về pháp luật. Tuy nhiên, một số người có đầy đủ kiến thức về pháp luật, lại vi phạm pháp luật một cách thường xuyên nhằm khai thác gỗ và làm việc thông qua các nhóm khai thác gỗ bất hợp pháp lớn. Tương tự như vậy, việc tố cáo về khai thác gỗ bất hợp pháp của người dân rất hiếm khi xảy ra, mặc dù, trên lý thuyết, việc tố cáo các đối tượng khai thác gỗ bất hợp pháp có thể mang lại phần thưởng cho người tố giác. Tuy nhiên, hầu hết người dân không coi tố giác khai thác gỗ bất hợp pháp cho lực lượng kiểm lâm như là một cách làm hiệu quả để ngăn chặn hoạt động này.
Thực thi pháp luật tiếp t c suy yếu do sự miễn cưỡng của các cơ quan chính quyền trong việc tố cáo người dân từ các cộng đồng của chính mình, hoặc do nỗi sợ hãi bị trả thù. Một số đối tượng khai thác gỗ bất hợp pháp cũng đã chống trả kịch liệt các cơ quan thực thi pháp luật, có sử d ng cả gậy, búa và dao làm vũ khí. Lực lượng kiểm lâm cũng nhận được “những chỉ thị có tính pháp lý, nhưng lại là bất hợp pháp” từ các cán bộ có quyền lực khi bắt giữ những đối tượng khai thác gỗ bất hợp pháp và bị buộc phải thả những người này ngay sau khi bắt giữ. Hơn nữa, lực lượng kiểm lâm than phiền rằng họ thiếu nguồn nhân lực và thiếu các phương tiện để thực hiện có hiệu quả luật pháp. Họ cũng đã tường trình là mức lương của họ thấp.
Chính quyền xã và các trưởng thôn đã báo cáo rằng những người bị bắt bởi lực lượng kiểm lâm là những trường hợp tương đối nhỏ, chẳng hạn như người dân địa phương chuyên chở bằng xe máy,
40
trong khi những xe tải lớn chở gỗ bất hợp pháp, trên thực tế, thì lại được lưu hành một cách tự do.