Như đã nói ở trên, chức năng đầu tiên của hệ thống theo dõi trong BDS phù hợp REDD là theo dõi thay đổi trong phát thải, cần thiết để thỏa mãn nguyên tắc mối liên hệ với hiệu quả hoạt động. Đây là một quy trình kỹ thuật cần đạt các yêu cầu Theo dõi, Báo cáo và Xác minh đư ợc thỏa thuận tại UNFCCC và được thể hiện qua các thỏa thuận tiếp theo của các cơ quan trực thuộc và các tổ công tác đặc biệt. Một số bên tham gia đã nhận xét rằng theo dõi sựthay đổi diện tích rừng có thể áp dụng được và là phương pháp mởđầu để theo dõi hiệu quả hoạt động, nhưng năng lực đểđánh giá lượng phát thải thật sự cần phải được xây dựng theo thời gian. Các hoạt động viễn thám, nghiên cứu địa bàn và mô hình hóa sẽ rất cần thiết để thực hiện việc này một cách hiệu quả và với hiệu suất cao.
Một số dịch vụ hoạt động yêu cầu phải theo dõi trữlượng các bon và thay đổi lượng phát thải có thể do chính phủ, các cơ quan, người dân địa phương và khu vực tư nhân cung cấp. Do đó sự thay đổi có lợi đối với người dân địa phương cũng sẽlà cơ hội tạo thu nhập từ việc cung cấp các dịch vụ đó, nhưng ‘lợi ích’ này sẽ không ‘chia sẻ’ được. Tuy nhiên, quy trình theo dõi thay đổi phát thải sẽ được thực hiện trước khi các nguồn thu REDD+ được chuyển qua BDS, và do đó không phải là trọng tâm của nghiên cứu này.
Theo dõi hoạt động: Liên hệ hiệu quả hoạt động với các khoản chi trả tại tất cả các cấp trong hệ thống
Chức năng thứ hai của việc theo dõi là đảm bảo sự tham gia và các hoạt động được thực hiện theo kế hoạch, liên quan trực tiếp đến việc giảm mất rừng/suy thoái rừng và đạt được các kết quả cụ thể. Điều này có nghĩa là các ho ạt động, nhiệm vụvà các bước đểthay đổi, giảm hoặc đảo ngược các tác nhân gây phát thải khí nhà kính được xác định. Một số yếu tố sẽđược hệ thống MRV toàn quốc theo dõi. Các yếu tố khác yêu cầu báo cáo cụ thể về các cam kết liên quan tới các loại phát thải được hướng tới. Ngoài ra cũng c ần thiết phải đảm bảo các yêu cầu về xã hội và cộng đồng được đáp ứng, các thay đổi cần thiết được thực hiện và các hoạt động cơ bản ở cấp địa phương được duy trì một cách hợp lý. Hoạt động này cũng có thể liên quan tới các chỉ số về hiệu quả hoạt động, sản xuất hoặc tính bền vững.
Như đã nói ở trên, việc theo dõi sự can thiệp và các hoạt động của REDD+ là rất quan trọng trong việc thỏa mãn nguyên tắc bổ sung, có nghĩa là đảm bảo các khoản chi trả REDD+ được thực hiện để trả công cho các hoạt động mà nếu không có chi trả sẽkhông được thực hiện. Điều này rất đúng với Việt Nam, nơi rất tích cực tham gia đẩy mạnh PFES. Các hoạt động bảo tồn rừng được cải thiện mặc dù không có REDD+ sẽkhông được nhận các lợi ích REDD+.
Các ‘hoạt động’ cần phải theo dõi phải bao gồm tất cả các hoạt động can thiệp để giải quyết các tác nhân thay đổi rừng, và được thiết kếđể giảm phát thải dưới mức cơ bản. Các hoạt động có thể bao gồm:
Giải pháp cho các chính sách sai lầm thúc đẩy mất rừng hoặc suy thoái đất lâm nghiệp
Mục đích: Hiệu quả hoạt động sau khi được đánh giá sẽ dẫn đến các khoản chi trả. Việc theo dõi này sẽ xác định các hoạt động sẽ được diễn ra. Việc này có thể do chính quyền lãnh đ ạo với sự tham gia của Tổ chức xã hội dân sự (CSO).
Page 154 of 186 Quy hoạch không gian tại cấp địa phương
Xác minh và đảm bảo quyền vềđất đai
Tạo các nguồn thu nhập và lựa chọn sinh kế
Phục hồi các diện tích đã thoái hóa
Giảm thiểu hoặc đảo ngược các tác động tiêu cực của các chương trình phát triển cơ sở hạ tầng, trồng trọt và tái định cư
Hỗ trợ thi hành luật mang tính phòng ngừa
Tảo điều kiện để thực hiện cưỡng chế thi hành luật
Tất cả các hoạt động có thể được nói đến đều được thực hiện hoặc hình hành ở cấp địa phương. Một số sẽ là trách nhiệm, ít nhất là theo văn bản và giấy tờ, của các văn phòng chính quyền cấp địa phương hoặc cao hơn. Một số hoạt động khác có thể phát sinh từ việc cung cấp các dịch vụ liên quan, được hợp đồng tại địa phương với các nhà thấu hoặc nảy sinh từ cấp cộng đồng. Một số hoạt động sẽ yêu cầu hợp thức hóa tại các cấp cao hơn. Việc này nhìn chung cho thấy, tùy thuộc vào hoạt đồng, việc theo dõi phù hợp có thể được người dân địa phương, cán bộ chính quyền địa phương, các bên tham gia độc lập hoặc các nhóm, hoặc kết hợp các hình thức trên thực hiện.
Yêu cầu theo dõi: Đánh giá và xác định các thước đo hiệu quả hoạt động liên quan tới việc thực hiện một cách hiệu quả các hoạt động và nhiệm vụ. Xác định số liệu cần thu thập, các số đo và phương pháp được áp dụng. Xem xét việc kết hợp các sốđo theo dõi và các phương th ức dựa trên năng lực có sẵn và các kỹnăng cần thiết, thống nhất với nguyên tắc là vệc theo dõi phải thực hiện ở cấp thấp nhất có thểcân đối giữa chi phí theo dõi và sốđo có ích.
Theo dõi Đầu tư và Chi phí cho các Hoạt động can thiệp
Chức năng thứ ba của việc theo dõi bao gồm báo cáo về các khoản đầu tư và chi phí được thực hiện để tiến hành các hoạt động nhằm giảm mất rừng và suy thoái rừng. Việc này liên quan tới các kế hoạch và ngân sách cho các hoạt động REDD, do đó việc theo dõi cần gắn kết chặt chẽ với các kế hoạch và ngân sách. Phương pháp sẽ là rà soát so sánh trực tiếp với kế hoạch, các chi phí và các kết quả. Một khía cạnh của việc lập kế hoạch đóng vai trò tối quan trọng là tạo ra các cột mốc xác định và các hoạt động rõ ràng có thểđánh giá được sau khi hoàn thành. Những điều này sẽ vừa mang lại mục tiêu để các nguồn vốn tập trung và là cơ sởđể theo dõi hiệu quả hoạt động. Thêm vào đó, tiêu chí được sử dụng để phát triển các phần mức chia sẻ lợi ích (hệ số R) sẽ phải được đánh giá định kỳ đểđảm bảo công bằng và minh bạch.
Cần có một hướng dẫn về các chi phí do REDD+ thêm vào, được chấp nhận, cũng như các chi phí không được chấp nhận (xem Phần 5.3). Kinh nghiệm ở Việt Nam cho thấy định nghĩa về ‘các khoản chi phí khác liên quan đến các hoạt động giảm phát thải các bon’ là chưa đầy đủ đểngăn việc sử dụng sai mục đích các nguồn vốn hoặc sử dụng các nguồn vốn cho các hoạt động không có tính tích cực (ví dụ: cưỡng chế thi hành luật theo phương pháp hiện tại). Trong trường hợp REDD+, hiệu quả hoạt động là tối quan trọng do đó định nghĩa về các chi phí chấp nhận được và
Mục đích:Đầu tư và chi phí được theo dõi đ ềđảm bảo các khoản trên áp dụng cho các hoạt
động được xác định trước. Việc này đểđảm bảo các nguồn vốn được hướng trực tiếp cho các hoạt động REDD như theo kết hoạch và không bị giữ lại, chuyển hướng hoặc phân tán. Các quy trình tài chính phải đạt các tiêu chuẩn về độ tin cây cho cả chính quyền và các bên khác. Việc này tương tự vai trò kiểm toán tài chính của bên thức ba như đã đư ợc các công ty kiểm toán ‘big fives’ và các công ty khác thực hiện.
Page 155 of 186
không chấp nhận được sẽ hỗ trợ các kế hoạch có nêu rõ các chi tiết về chi phí. Các chi phí này sẽ là “chi phí được giữ lại”, được trừ từ tổng nguồn thu tại mỗi cấp trước khi nguồn thu thuần được phân bổđi.
Có một kinh nghiệm rõ ràng là cách hiệu quả nhất để có thể sử dụng các nguồn vốn hợp lý là cấp càng nhiều cho người quản lý rừng càng tốt và để họ quyết định cách sử dụng (việc này sẽ yêu cầu một chương trình đầy đủ và và thích hợp về nâng cao nhận thức), cùng với rà soát và cân đối hợp lý đểđảm bảo các nguồn vốn được sử dụng cho đầu tư liên quan đến REDD. Việc cấp vốn cho các hoạt động quản lý hành chính thường tạo ra các vấn đềhành chính không liên quan đến các vấn đề tại thực địa. REDD+ sẽ bao gồm nhiều bên tham gia và như đã chi ra ởChương 5, việc bao gồm nhiều loại hình người tham gia trong và ngoài chính quyền là rất quan trọng đối với quy trình học hỏi về REDD+. Sự kế hợp giữa chia sẻ trách nhiệm xuống gần cấp địa phương đến mức hợp lý và tằng cường nhận thức về REDD+ sẽ hỗ trợ việc sử dụng các nguồn vốn hợp lý.
Bảng 7.2: Các chi phí có thể chấp nhận và không được chấp nhận ở cấp Quản lý hành chính Cấp Các chi phí được chấp nhận Các chi phí không được chấp nhận
Nhà nước • Quản lý chiến lược REDD+ quốc gia
• Quản lý BDS
• Theo dõi đ ộ che phủ rừng/trữ lượng các bon/phát thải
• Theo dõi các khoản đầu tư REDD+
• Kiểm toán độc lập từ bên thứ ba
•Đầu tư các biện pháp giảm phát thải, ví dụ, nâng cao năng lực cưỡng chế thi hành luật liên quan cụ thể tới REDD+; các chiến dịch nâng cao nhận thức v.v…
•Chi phí ngân sách thông thường của MARD (hoặc các bộ/cơ quan khác)
•Đầu tư cho các chương trình phát triển xã hội quốc gia, như giáo dục, y tế
•Đầu tư cơ sở hạ tầng (đường, trường, công trình, văn phòng, đ ập, cầu v.v…) trừ phi cần thiết cho các hoạt động AD/D
Tỉnh/huyện • Quản lý BDS ở cấp tỉnh/huyện
• Theo dõi có sự tham gia của xã hội dân sự
về độ che phủ rừng/trữ lượng các bon/phát thải
• Theo dõi có sự tham gia của xã hội dân sự
về các khoản đầu tư REDD+
• Các chiến dịch nâng cao nhận thức quần chúng về REDD+ và các biện pháp giảm phát thải
• Các khoản đầu tư khác về các biện pháp giảm phát thải, ví dụ nâng cao năng lực lập kế hoạch có sự tham gia của xã hội dân sự, v.v…
•Chi phí ngân sách thông thường của PPC, DARD (hoặc các bộ phận/cơ quan khác)
•Đầu tư các chương trình phát tri ển xã hội của tỉnh, như giáo dục, y tế (tại cấp Huyện, một số
có thể chấp nhận được, nếu có thể chứng minh sự liên quan mật thiết với việc giảm phát thải và thể hiện đây là động lực được đồng thuận/có hiệu quả cho việc giảm mất rừng/suy thoái rừng)
• Các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, trừ phi cần thiết cho các hoạt động AD/D
Địa phương • Chi phí thực tế của các hoạt động giảm phát thải
• Các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, trừ phi cần thiết cho các hoạt động AD/D hoặc thể hiện
được đây là động lực được chấp nhận/có hiệu quả cho việc giảm mất rừng/suy thoái rừng Như đã thảo luận trong Chương 5, các chi phí chuyển giao được tách biệt khỏi chi phí thực hiện. Các chi phí này bao gồm các chi phí lượng hóa trữlượng các bon và đo sựthay đổi trữlượng, phát triển chiến lược REDD+, chuẩn bịvà đàm phán các dự án REDD+, hợp thức và xác minh; theo dõi và báo cáo việc tuân thủ REDD+, vân vân. Các hoạt động này được xem là các chi phí được chấp nhận như trong Bảng 7.2. Chương 5 cũng đã giải thích rằng các chi phí cơ hội sẽ phát sinh tại tất cả các cấp tại Việt Nam, nhưng sẽ được xem là mất mát và chi phí thực tế của người quản lý rừng - và do đó được coi là chi phí được chấp nhận trong Bảng 7.2.
Page 156 of 186
Tính chất của việc theo dõi các hoạt động sẽ được thực hiện sẽ ảnh hưởng đến các phương pháp sẵn có trong việc đảm bảo lập kế hoạch phù hợp, các kế hoạch được thực hiện, và xác nhận các hoạt động được thực hiện theo các tiêu chuẩn phù hợp. Các quy trình sẵn có vềrà soát và cân đối cho việc lập kế hoạch và rà soát cân đối các khoản chi phí sẽđược xem xét đểđảm bảo có thể áp dụng cho REDD+. Cũng giống như các hoạt động, sẽ cần có sự theo dõi từ cấp địa phương với các phương pháp rà soát cân đối tài chính tại tất cả các cấp đểđảm bảo các nguồn vốn được hướng tới các hoạt động REDD+ như kế hoạch và không bị giữ lại, chuyển hướng hoặc phân tán.
Yêu cầu theo dõi: Phân tích và xác minh các khoản ngân sách cụ thể cho hoạt động giảm phát thải theo REDD+ với mức chi tiết và rõ ràng cần thiết. Xác định các tiêu chuẩn, hạn mức và thủ tục áp dụng và một quy trình theo dõi minh bạch. Đánh giá và xem xét tiêu chí (hệ số R) được dùng để chuyển giao các lợi ích cho các trường hợp đặc biệt, thay đổi ngoài dự kiến và cân đối.
Theo dõi tính hiệu quả và hiệu suất của Hệ thống BDS – Dòng lưu chuyển tài chính và Quy trình
Phần cuối của việc theo dõi REDD bao gồm đảm bảo sự gắn kết với hiệu quả hoạt động, khảnăng bổsung và lưu chuyển tài chính công bằng được thực hiện – đây là một quy trình kiểm toán thông thường.
Có nhiều khả năng cơ chế chi trả địa phương sẽ phải xem xét việc cấp cả tiền mặt và các lợi ích khác. Do đó, việc chia sẻ tiền và các lợi ích khác sẽ phải được theo dõi và kiểm toán đểđảm bảo tính hiệu quả và hiệu suất. Thông thường nhiệm vụ này được giao cho các công ty độc lập có chuyên môn trong lĩnh vực này.
Yêu cầu theo dõi: Xác định tiêu chí và thước đo đểđánh giá hiệu quả và hiệu suất của các dòng lưu chuyển và các quy trình tài chính. Áp dụng các tiêu chuẩn, định mức và thủ tục được lựa chọn cho các dòng lưu chuyển và quy trình tài chính thuộc hệ thống chia sẻ lợi ích. Cần có kiểm toán và đánh giá độc lập.
7.3 Thể chế và cơ quan theo dõi
Trong khi xem xét quy mô và mức độ phức tạp của các yêu cầu theo dõi REDD+, việc xác định các cơ quan phù hợp để thực hiện theo dõi là một thách thức đáng kể. Có hai phương thức cơ bản – các yêu cầu theo dõi khác nhau được giao từng phần cho một sốcơ quan có đủ thẩm quyền, hoặc trách nhiệm tổng thể được giao cho một cơ quan, với trách nhiệm đảm bảo năng lực chuyên môn cần thiết tại các đơn vị khác nhau được huy động hiệu quả. Cả hai cách trên đều đòi hỏi các yêu cầu cho từng cấp tham gia cụ thể phải được đáp ứng, như đã nói đến ở trên.
Yêu cầu về tính hiệu quả và hiệu suất trong thực hiện tổng thể của REDD+ cho thấy lựa chọn thứ hai hợp lý hơn. Tại cấp nhà nước, cần thành lập một ‘đơn vị theo dõi REDD+’ để thực hiện tất cả các vấn đề theo dõi liên quan đến REDD+. Thành viên của đơn vị này có thểđược lấy từ Thanh tra Chính phủ (và có thể là MoF, tùy thuộc vào mức độ tham gia của họ trong việc giải ngân), một công ty kiểm toán tài chính độc lập (ví dụ Công ty TNHH Kiểm toán độc lập quốc gia Việt Nam)
Mục đích:Đảm bảo việc chia sẻ các lợi ích được hiệu quả với hiệu suất cao; lợi ích được chia sẻcho đúng người. Có nghĩa là tiền mặt và các lợi ích khác tới được các hộ, cộng đồng và các
Page 157 of 186
và các tổ chức xã hội dân sự Việt Nam (ví dụ Trung tâm Giáo dục thiên nhiên Việt Nam). FPD và FIPI có thểtham gia vào đơn vị này với kinh nghiệm có được về theo dõi tài nguyên rừng tại cấp quốc gia và cấp địa phương. Có thểlúc đầu đơn vị sẽcó bí thư toàn thời gian, việc quyết định thành