dân chủ, tranh luận tại phiên tòa, thực hiện đầy đủ các nguyên tắc tố tụng
Tòa án là trung tâm của hoạt động tư pháp, vì vậy việc nâng cao chất lượng áp dụng pháp luật trong hoạt động xét xử nói chung và trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất nói riêng tại Tòa án nhân dân chính là một trong những nội dung trọng tâm của cải cách tư pháp. Trong hoạt động xét xử của Tòa án, việc thực hiện đầy đủ nguyên tắc đảm bảo tranh tụng tại phiên tòa xét xử góp phần nâng cao chất lượng giải quyết các vụ án, đảm bảo chất lượng ban hành các bản án, quyết định theo đúng pháp luật. Coi trọng và mở rộng tranh tụng tại phiên tòa theo đường lối của Đảng cũng là một trong những nội dung thiết thực để thực hiện dân chủ trong hoạt động áp dụng pháp luật khi giải quyết vụ án.
3.2. Các giải pháp nâng cao chất lƣợng áp dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Tòa án nhân dân
3.2.1. Nhóm giải pháp chung
3.2.1.1. Hoàn thiện pháp luật
Nghị quyết số 48-NQTƯ, ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khóa IX) về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 đã nêu rõ
Nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý chưa được coi trọng đổi mới hoàn thiện. Tiến độ xây dựng pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao [1].
Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: Khẩn trương nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách đất đai, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà
76
nước, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư [3, tr. 212]. Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống [3, tr. 248].
Một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân không chỉ đòi hỏi có một hệ thống pháp luật đồng bộ thống nhất và hoàn thiện mà còn phải có chất lượng cao và ổn định để thực sự trở thành những nguyên tắc xử sự chung, mẫu mực. Để áp dụng pháp luật tốt trước hết cần phải có quy phạm pháp luật tốt. Chúng tôi cho rằng đây là một trong những giải pháp quan trọng nhất bởi lẽ khi Nhà nước xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, cụ thể và có chất lượng sẽ là cơ sở pháp lý để Tòa án nhân dân áp dụng pháp luật thống nhất và có hiệu quả cao. Đất nước ta đang trong quá trình đổi mới theo đường lối sáng suốt của Đảng. Nhiều quan hệ xã hội mới hình thành và phát triển cùng với sự thay đổi một số chính sách cụ thể trong khi văn bản quy phạm pháp luật lại có tính khái quát cao, định ra những quy luật chung nhất và phổ biến nhất từ những vấn đề cụ thể. Vì vậy, Luật sau khi ban hành chậm đi vào cuộc sống, phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn quy định cụ thể. Do đó, theo chúng tôi, Luật chỉ nên quy định những vấn đề chung và những vấn đề cụ thể mang tính ổn định, còn những vấn đề biến động thì nên để cho các văn bản dưới Luật quy định và cơ quan soạn thảo luật cần chuẩn bị các văn bản thi hành luật ngay khi trình thông qua văn bản luật. Có như vậy thì văn bản luật mới có điều kiện để đi ngay vào cuộc sống ngay khi ban hành.
Bên cạnh đó, Nhà nước cần quan tâm đến công tác giải thích chính thức pháp luật để tạo ra cách hiểu chính xác và thống nhất trong quá trình áp dụng pháp luật. Với một hệ thống văn bản pháp luật đầy đủ, được hướng dẫn thi hành một cách thống nhất, kịp thời, phù hợp với yêu cầu thực tiễn của đời sống xã hội thì việc áp dụng pháp luật nói chung, áp dụng pháp luật trong việc
77
giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Tòa án nhân dân nói riêng sẽ được thực hiện tốt, chất lượng giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất được nâng cao. Trong những năm qua, ngành Tòa án nhân dân đã thực hiện tốt nhiệm vụ xây dựng pháp luật và hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật. Những dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phân công chủ trì soạn thảo đều được ngành Tòa án nhân dân thực hiện đúng tiến độ, đạt chất lượng cao. Trong công tác hướng dẫn áp dụng pháp luật, ngành Tòa án nhân dân luôn chủ động phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền để thực hiện tốt nhiệm vụ này. Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã làm tốt công tác hướng dẫn áp dụng thống nhất trong toàn ngành.
Đặc biệt trong những năm gần đây, khi hệ thống pháp luật của Nhà nước ta có nhiều sửa đổi, bổ sung, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành nhiều thông tư, nghị quyết hướng dẫn kịp thời góp phần nâng cao chất lượng xét xử các vụ án. Ngoài ra, Tòa án nhân dân tối cao còn ban hành hàng nghìn văn bản trao đổi nghiệp vụ để giúp các Tòa án địa phương áp dụng đúng và thống nhất pháp luật trong từng lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực dân sự. Cùng với việc đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật và hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật ngành Tòa án nhân dân còn rất quan tâm tới công tác tập huấn các văn bản pháp luật mới trong toàn ngành, góp phần nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho các cán bộ, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân. Thực tế áp dụng pháp luật cho thấy các quy phạm pháp luật được xây dựng trên cơ sở khái quát các hành vi của các chủ thể trong xã hội.
Tuy nhiên, nội dung của các quy phạm pháp luật không phải lúc nào cũng rõ ràng dễ hiểu và hoàn toàn sát hợp với tình huống phát sinh trong cuộc sống, vì vậy cần có hoạt động giải thích pháp luật. Thực tế cho thấy dù Hiến pháp, Luật có ghi nhận hay không thì trong lịch sử tư pháp của Việt Nam, Tòa án luôn có vai trò lớn trong việc giải thích pháp luật qua các Nghị quyết của
78
Hội đồng thẩm phán và các công văn hướng dẫn của Tòa án nhân dân tối cao. Điều 3 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định: Trong trường hợp pháp luật không quy định và các bên không có thỏa thuận thì có thể áp dụng tập quán; nếu không có tập quán thì áp dụng quy định tương tự của pháp luật không được trái với những nguyên tắc quy định trong Bộ luật này [6]. Do vậy, dẫn đến việc chính thức thừa nhận tập quán pháp và tiền lệ pháp như là một nguồn luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Thừa nhận tập quán pháp và tiền lệ pháp dẫn đến thừa nhận quyền giải thích luật của Tòa án. Luật ban hành văn bản pháp luật đã chính thức thừa nhận Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao là văn bản quy phạm pháp luật.
Như trên đã phân tích, thực tế giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất cho thấy còn nhiều vướng mắc về quan điểm đường lối xét xử, về việc áp dụng pháp luật. Vì vậy, để nâng cao chất lượng xét xử các tranh chấp quyền sử dụng đất trong thời gian tới và đúng với quy định của Luật đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2013 mới được Quốc hội thông qua. Tòa án nhân dân tối cao cần sớm ban hành Nghị quyết Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất với một số nội dung cơ bản như sau:
- Về thẩm quyền, theo quy định tại khoản 1 Điều 203 Luật đất đai năm 2013 thì: Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 4 Điều 100 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Tòa án nhân dân giải quyết [10]. Nếu đương sự khởi kiện tại Tòa án đòi quyền sử dụng đất theo quy định tại khoản 1 Điều 203 Luật đất đai năm 2013, thì người khởi kiện phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 4 Điều 100 của Luật đất đai 2013. Do đó, trong trường hợp người khởi kiện không có một trong các
79
loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 4 Điều 100 của Luật đất đai thì họ không có quyền khởi kiện. Đối với trường hợp người đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 4 Điều 100 của Luật đất đai hoặc có tranh chấp về quyền sử dụng đất với cá nhân hoặc tổ chức khác mà diện tích đất tranh chấp không nằm trong diện tích đất mà người đó được cấp theo giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (phần đất tranh chấp này chưa được cấp chứng nhận và không có tài sản trên đất đó), thì tranh chấp quyền sử dụng đất đối với diện tích đất này thuộc thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân. Như vậy, Tòa án nhân dân chỉ giải quyết các tranh chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất hoặc các tranh chấp quyền sử dụng đất khi có đủ hai điều kiện: thứ nhất là người khởi kiện là người đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 4 Điều 100 của Luật đất đai; thứ hai là diện tích đất đang tranh chấp là đối tượng đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1,2 và 4 Điều 100 của Luật đất đai mà người khởi kiện đứng tên.
- Trường hợp đương sự có đơn gửi Tòa dân sự khiếu nại Quyết định của ủy ban nhân dân giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất hoặc khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Tòa án không được căn cứ vào đơn đó để thụ lý vụ án dân sự và hướng dẫn cho đương sự khởi kiện vụ án dân sự và tiến hành giải quyết vụ án theo thủ tục tố tụng dân sự. Nếu đương sự khiếu nại quyết định giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân hoặc khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đã được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền ra quyết định giải quyết việc khiếu nại, nhưng sau đó đương sự lại khởi kiện vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất ra Tòa dân sự, mà Tòa dân sự thụ lý vụ án dân sự cũng là sai. Trong trường hợp này, đương sự chỉ có quyền khiếu nại lên cơ quan hành
80
chính cấp trên hoặc khởi kiện vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính (khi còn thời hiệu). Nếu đương sự không khiếu nại lên cơ quan hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa hành chính thì quyết định hành chính đó có hiệu lực thi hành và đương sự không có quyền khởi kiện vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất ra Tòa dân sự.
Trong thời gian qua, khi giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất có một số vụ án, Tòa án chỉ căn cứ vào hình thức giấy tờ như thấy bên nào có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là kết luận đất của bên đó, không căn cứ vào các quy định của pháp luật về đất đai và các văn bản pháp luật khác có liên quan để đánh giá việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có đúng hay không để xác định ai có quyền sử dụng đất hợp pháp. Vì vậy, khi xét xử tranh chấp quyền sử dụng đất nếu đất đó đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc một bên đã kê khai đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính..., thì Tòa án phải yêu cầu các đương sự thực hiện nghĩa vụ chứng minh việc được đứng tên trong sổ địa chính, sổ đăng ký ruộng đất hoặc được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của mình... là hợp pháp, chứng minh việc đã làm đúng trình tự, thủ tục và các quy định của pháp luật về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Nếu cần thiết phải đưa Ủy ban nhân dân đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đương sự vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan theo quy định tại Điều 32 của Bộ luật tố tụng dân sự để Ủy ban nhân dân đưa ra ý kiến về trình tự thủ tục mà Ủy ban nhân dân đã tiến hành trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó có đúng quy định không. Trên cơ sở đó, Tòa án phải xác minh, kiểm tra, đánh giá về các loại tài liệu, chứng cứ mà các đương sự xuất trình để từ đó căn cứ vào các quy định của pháp luật xác định ai là người có quyền sử dụng đất hợp pháp, có như vậy việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất mới đúng pháp luật.
81
- Đối với trường hợp cả hai bên (chủ đất cũ và người đang sử dụng đất) đều được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo pháp luật đất đai (cấp trùng nhau), nay các bên tranh chấp quyền sử dụng đất, thì Tòa án căn cứ thời gian sử dụng đất, đồng thời thu thập các tài liệu, chứng cứ về việc thực hiện thủ tục kê khai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, căn cứ pháp lý để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và cần lưu ý hỏi thêm ý kiến của cơ quan có thẩm quyền đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, để làm rõ trường hợp nào Ủy ban nhân dân đã cấp giấy quyền chứng nhận quyền sử dụng đất là đúng pháp luật, để từ đó công nhận quyền sử dụng đất cho bên đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hợp pháp. Đối với trường hợp chưa bên nào được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng trong quá trình sử dụng, người sử dụng đất có kê khai, được đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính và họ đang quản lý, sử dụng đất liên tục từ khi có Luật đất đai 1987 đến nay, chủ đất cũ không kê khai thì nên tạm giao quyền sử dụng đất cho bên đang sử dụng đất nhằm bảo đảm ổn định cuộc sống sản xuất cho bên đang sử dụng đất. Nếu cả hai bên đều không kê khai, không đứng tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính và cũng không có bất kỳ giấy tờ gì khác theo quy định tại khoản 1, 2 và 4 Điều 100 Luật đất đai năm 2013 thì khi có tranh chấp quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân.
- Tăng cường hướng dẫn, giải thích kịp thời các văn bản pháp luật, pháp lệnh. Cần coi trọng công tác tổng kết kinh nghiệm xét xử để hoạt động áp dụng pháp luật của Tòa án sát với thực tiễn hơn. “Tòa án nhân dân tối cao thực hiện việc tổng kết thực tiễn xét xử, bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử” [9, Điều 104]. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã được pháp luật quy định là việc tổng kết kinh nghiệm xét xử của các Tòa án, cụ thể: Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân
82
dân tối cao và Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ