20 Vũ Sỹ Cường, 15, Nợ công của Việt Nam: Dự báo những rủi ro và giải pháp phòng ngừa, Tạp chí Tà
3.2. Gợi ý chính sách
Trước tình hình tỉ lệ nợ công và thâm hụt ngân sách tăng nhanh, cùng với đó là những vấn đề kinh tế đáng lo ngại như đầu tư công không hiệu quả, lạm phát và Việt Nam đồng mất giá, Việt Nam dù có mức nợ công và thâm hụt ngân sách ở mức an toàn nhưng vẫn phải đối mặt với nhiều thách thức và nguy cơ tiềm ẩn. Chính vì thế, ngay từ bây giờ chính phủ cần có những chính sách hợp lý để thực hiện theo một lộ trình phù hợp, giúp ngăn chặn những cú sốc kinh tế xấu xảy ra với
nền kinh tế. Từ việc nghiên cứu cuộc khủng hoảng nợ công ở các nước Mỹ Latinh, khu vực Đông Á và Châu Âu, kết hợp với tình hình thực tiễn của Việt Nam, chúng tôi xin đưa ra một số gợi ý về chính sách như sau:
3.2.1. Kiểm soát, công khai minh bạch ngân sách nhà nước và nợ công.
Làm thế nào để minh bạch NSNN và nợ công?
Một trong những sai lầm Hy Lạp là đã che giấu con số thực sự về tình hình thâm hụt NSNN và tỷ lệ nợ công của mình dẫn đến việc khu vực đồng tiền chung Châu Âu hoàn toàn “trở tay không kịp” trước cuộc khủng hoảng. Chính vì thế, điều quan trọng đầu tiên cho mỗi quốc gia để quản lý nợ công và NSNN chính là thực hiện công khai minh bạch về những vấn đề này. Những nguyên tắc chủ dạo nhằm giúp các quốc gia thực hiện được chính sách cải thiện tính minh bạch trong quản lý tài khóa của mình được tóm tắt đầy đủ trong “Cẩm nang minh bạch Tài khóa” (IMF, 2007).
Theo IMF, các quốc gia cần xác định và phân biệt rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức chính phủ. Theo đó khu vực chính phủ nên được tách bạch rõ ràng với khu vực các tổ chức công, cũng như toàn bộ hai khu vực này cũng cần phải dược tách bạch so với phần còn lại của nền kinh tế. Bên cạnh đó, vai trò chính sách và quản lý cảu khu vực công cũng cần rõ ràng và được công khai. Để làm được điều này, IMF đưa ra cấu trúc cho khu vực công, phân chia rạch ròi giữa từng cơ quan chính phủ, phân theo cấp bậc cũng như có sự phân loại rõ ràng giữa các hình thức hoạt động của các tổ chức công. Ngoài ra, tất cả các hoạt động tài khóa liên quan đến ngân hàng nhà nước cũng đều cần được tường trình và minh bạch rõ ràng, và điều này cần được thực hiện không chỉ ở cấp chính phủ trung ương mà cần áp dụng tại tất cả các cấp từ trung ương đến địa phương.
Về quản lý nợ công, mỗi quốc gia cần giao trách nhiệm cho một cơ quan chuyên trách và có khuôn khổ pháp luật rõ ràng. Cơ quan này thường là Bộ Tài chính với vai trò lựa chọn hình thức và công cụ vay nợ, xây dựng chiến lược và lộ
trình vay hợp lý, nghiên cứu về các chiến lược quản lý nợ công bền vững, bám sát các số liệu để đưa ra các dự báo, có những điều chỉnh về chính sách kịp thời và cần có một bộ phận chuyên trách nhằm kiểm tra, giám sát đưa ra những con số thống kê cập nhập và rõ ràng.
Bên cạnh một cơ quan quản lý chuyên trách như Bộ Tài chính, IMF cũng đề cập tới vai trò của Ngân hàng Trung ương. Theo đó, ngân hàng Trung ương với tư cách là một cơ quan tài khóa của chính phủ không được nhầm lẫn trong việc thực hiện các chính sách tiền tệ với việc quản lý một phần nguồn quỹ chứng khoán của chính phủ. Tất cả các khoản vay của chính phủ cần được Bộ Tài chính kiểm soát và ghi chép rõ ràng. Ngoài ra cũng cần có một cơ quan độc lập với nhà nước thực hiện kiểm toán các hoạt động vay và nợ hàng năm của chính phủ để tăng tính khách quan và minh bạch về thông tin này.
Mối quan hệ giữa khu vực chính phủ và khu vực công cũng cần được minh bạch rõ ràng, đặc biệt là vấn đề tài chính công. Cụ thể, do các tổ chức công được nắm giữa một phần hoặc toàn bộ bởi chính phủ nên cần có sự rõ ràng trong việc làm thế nào quản lý được lợi nhuận mà những tổ chức này đóng góp cho chính phủ. Vì thế, các tổ chức công cần nộp báo cáo công khai về lợi nhuận và phần đóng góp cho chính phủ hàng năm. Ngược lại, các nguồn chi cho các tổ chức công cần được ghi chép trong báo cáo về ngân sách hàng năm của nhà nước cũng như các báo cáo tài chính của các tổ chức công này.23
Về tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam?
Về mặt pháp luật, Luật quản lý nợ công phải đến năm 2010 mới có mặt ở Việt Nam. Tuy nhiên, nhiều điều khoản trong Bộ luật này lại liên quan đến các văn bản pháp lý khác như Luật Ngân sách Nhà nước cùng hàng loạt các nghị định, thông tư khác, dẫn đến cơ chế quá cồng kềnh và chồng chéo trong việc thực thi.
23 Vũ Minh Long, 2013, Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 61-63 quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 61-63
Luật quản lý nợ công Việt Nam cũng không hề đề cập đến chiến lược vay nợ và quản lý một các rõ ràng, chỉ đưa ra một quy định chung chung, ví dụ như Chính phủ phải trình Quốc hội quy định các chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm. Rõ ràng thời gian 5 năm là quá lâu để làm minh bạch hóa những thông tin cần thiết liên quan đến vấn đề tài khóa và nợ công của Việt Nam.
Về mặt thống kê, Việt Nam cũng chưa có một hệ thống thống kê điển hình nhằm thống kê tình hình quản lý ngân sách nhà nước và nợ công Việt Nam. Những số liệu mà Bộ Tài chính đưa ra chỉ tổng hợp từng khoản lớn, chưa đi sâu vào các khoản nhỏ, đặc biệt là số liệu về sự trung chuyển giữa Chính phủ và các tổ chức công như IMF khuyến nghị. Các số liệu về nợ công cũng rất thiếu, chưa có một nguồn thống kê rõ ràng. Hiện nay, tuy có thể lấy một số số liệu thống kê quan trọng về vay và nợ qua Bản tin tài chính của Bộ Tài chính nhưng những số liệu này đôi khi không được thường xuyên và chỉ đưa ra những con số thống kê thuần túy mà không có những dự báo về rủi ro cũng như con số dự đoán nợ công, thâm hụt ngân sách… trong những năm tới.24
Về mặt kiểm toán các hoạt động vay nợ của Chính phủ cũng như các chính quyền địa phương, Luật quản lý nợ công cũng chỉ quy định chung chung về việc được thực hiện bởi Kiểm toán Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập. Trong khi đó, trách nhiệm cụ thể cho Kiểm toán Nhà nước hay các tổ chức kiểm toán độc lập lại không được đề cập đến.
Có thể rút ra kết luận, quản lý nợ công của Việt Nam còn rất nhiều hạn chế so với các quốc gia khác trên thế giới theo khuyến nghị của IMF. Và như đã đề cập, dù nợ công và thâm hụt NSNN của Việt Nam vẫn ở mức an toàn nhưng nếu
24 Vũ Minh Long, 2013, Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65 quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65
Việt Nam không thay đổi phương thức quản lý nợ công của mình thì rất có thể rơi vào cuộc khủng hoảng nợ công như các nước khác.
3.2.2. Tăng nguồn thu ngân sách và cắt giảm chi tiêu công
Việc thực thi những chính sách làm tăng NSNN đã được rất nhiều quốc gia thực hiện, cụ thể là cách chính sách thắt lưng buộc bụng mà các quốc gia thuộc khu vực đồng tiền chung Châu Âu thực hiện trong những năm gần đây. Các biện pháp này bao gồm tiến hành tăng thuế giá trị gia tăng hoặc đặt thêm các khoản thuế mới, đánh thếu mạnh tay vào các đối tượng có thu nhập cao, tăng thuế đối với bất động sản và các tài sản có giá. Do Việt Nam chưa rơi vào cuộc khủng hoảng nợ công nên cần thực hiện một cách thận trọng, có lộ trình phù hợp, tránh gây những phản ứng tiêu cực trong xã hội.
Bên cạnh đó, để giảm thiểu việc thâm hụt ngân sách nhà nước, chính phủ nên giảm các khoản chi tiêu công. Cụ thể đối với Việt Nam, việc cắt giảm chi tiêu công gắn liền việc cắt giảm các khoản chi tiêu thường xuyên. Đây là các khoản chi cho bộ máy hành chính cồng kềnh vẫn đang tồn tại ở Việt Nam và không mang lại lại lợi nhuận, do là những khoản chi bắt buộc và mang tính cố định. Những khoản chi tiêu này có xu hướng tăng ngầm ám chỉ sự hoạt động không hiệu quả của bộ máy này. Chính vì thế, chính phủ nên tinh giảm bộ máy nhà nước, thực hiện tư nhân hóa một số bộ phận thuộc khu vực công mà cung cấp những dịch vụ như giáo dục, giao thông công cộng, thông tin… Tuy nhiên, tương tự với với các biện pháp tăng ngân sách nhà nước, các biệc pháp làm giảm ngân sách nhà nước cũng cần thực hiện một cách từ từ, cẩn trọng vì nó có thể gây ra một số hậu quả như tăng tỉ lệ thất nghiệp.25
25 Vũ Minh Long, 2013, Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65 quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65
3.2.3. Nâng cao hiệu quả kinh tế
Một trong những nguyên nhân dẫn tới thâm hụt ngân sách và tỷ lệ nợ công cao đó là việc đầu tư công không mang lại lợi ích như mong đợi, dẫn đến thất thoát nghiêm trọng và nhiều hệ lụy khác. Việc các tập đoàn lớn như Vinashin, Vinaline… thi nhau tuyên bố phá sản hoặc vỡ nợ đã gây ra tâm lý lo ngại cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Chính phủ cũng phải đối mặt với hàng loạt các khoản nợ xấu. Chính vì thế việc tái cấu trúc hệ thống doanh nhiệp nhà nước (DNNN) bằng cách tinh giản số lượng, thu hẹp khu vực nhà nước và mở rộng khu vực tư nhân cần được đưa lên hàng đầu. Gần đây, chính phủ cũng đã quyết định đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vồn Nhà nước tại các doanh nghiệp. Đây là chủ trương đúng đắn dù kết quả chưa được như mong đợi. Giải pháp này hứa hẹn tạo động lực mới để các doanh nghiệp phát triển sau khi nhà nước thoái vốn cũng như giúp tăng thêm nguồn lực cho ngân sách nhà nước.
Tuy nhiên, để tái cấu trúc DNNN hiệu quả thì cần có những chính sách để nâng cao hiệu quả khu vực này. Thứ nhất, cần định vị lại vai trò của DNNN, liệu khu vực này có phải là thành phần kinh tế chủ đạo, hay sẽ chỉ đống vai trò hỗ trợ cho sự phát triển? Thứ hai, mục tiêu của khu vực DNNN cũng cần xác định rõ các lĩnh vực hoạt động công ích và các hàng hóa công được cho phép cung cấp cần được chỉ định cụ thể.26
Những chính sách nhằm nâng cao hiệu quả của khu vực phải bao gồm cả cơ chế quản trị bên trong lẫn bên ngoài. Cụ thể, cần có những cơ chế đánh giá, khích lệ, đồng thời xây dựng và bổ nhiệm đội ngũ lãnh đạo một cách công khai thông qua năng lực cũng như các tiêu chí khác. Cùng với đó có thể xây dựng thị trường CEO/ giám đốc mang tính cạnh tranh để hạn chế việc bổ nhiệm thông qua các kênh tài chính. Về cơ chế quản trị bên ngoài, khu vực DNNN cũng cần phải minh bạch
26 Vũ Minh Long, 2013, Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65 quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65
thông tin cũng như các hệ thống văn bản liên quan đến quản trị và hoạt động, có những điều chỉnh cần thiết khi xuất hiện những dấu hiệu tiêu cực nhằm cải thiện một cách có hiệu quả hơn. Ngoài ra cũng có thể bóc tách các mảng kinh doanh mang tính cạnh tranh trong các ngành độc quyền tự nhiên để tiến hành cải cách thị trường hóa (phi quốc hữu hóa).27
Ngoài việc cải cách khối DNNN, đầu tư công của Việt Nam cũng cần phải được chú trọng, tránh để các khoản đầu tư này gây hiệu ứng lấn át khu vực tư nhân, làm thu hẹp khu vực này. Quy hoạch yếu kém và cơ chế phân quyền đầu tư công giữa trung ương và địa phương như hiện nay dẫn đến nhiều địa phương chạy đua để xin cấp vốn đầu tư nhưng lại không có cơ chế giám sát quá trình chuyển vốn đầu tư từ trung ương xuống địa phương, dẫn đến sự thất thoát vốn và chất lượng không đi kèm với số lượng. Điều này cũng thể hiện sự thiếu hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong triển khai các dự án đầu tư. Do đó cần có chính sách để nâng cao hiệu quả của đầu tư công. Để làm được điều đó cần có lộ trình cụ thể để giảm tỷ lệ đầu tư công và nâng cao chất lượng các khoản đầu tư. Cụ thể, nhà nước không nên đầu tư vào những lĩnh vực mà tư nhân có thể làm tốt hơn. Nhà nước cần tập trung nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng, vật chất kỹ thuật, cải thiện thể chế và nâng cao năng lực quản lý và điều hành.
3.2.4. Phát triển thị trường nợ công trong nước
Việt Nam cũng như nhiều quốc gia khác đang rơi vào tình trạng original sin- vay nợ nước ngoài bằng những ngoại tệ mạnh. Do Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình nên việc nhận vốn đầu tư ODA với lãi suất thấp đang trở nên khó khăn hơn. Việt Nam sẽ phải vay các khoản nợ với lãi suất thị trường cao. Rủi ro về việc vay nợ vốn nước ngoài đã được đề cập trong những phần trên, đặc biệt
27 Vũ Minh Long, 2013, Khủng hoảng nợ công tại một số nền kinh tế trên thế giới nguyên nhân, diễn biến, hậu quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65 quả, biện pháp khắc phục và những hàm ý chính sách cho Việt Nam”, trang 63-65
là ở phần khủng hoảng nợ công ở khu vực Mỹ Latinh thập niên 80. Chính vì vậy, việc phát triển thị trường nợ trong nước là rất cần thiết với Việt Nam.
So với Nhật Bản, trái phiếu chính phủ Việt Nam vẫn chưa thu hút được giới đầu tư trong nước. Nhật Bản đã rất thành công trong việc phát triển thị trường trái phiếu chính phủ của mình khi các khoản tiết kiệm của các hộ gia đình, bên cạnh việc chi cho bảo hiểm và các quỹ hưu trí, đã được các tổ chức tài chính đầu tư vào trái phiếu chính phủ. Để làm được việc đó, Việt Nam cần có chiến lược cụ thể để phát triển song hành với việc phát triển thị trường tài chính của Việt Nam. Trong Quyết định phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030 của Thủ tướng Chính phủ cuối tháng 7 vừa qua đã đề cập đến việc phát triển thị trường này nhằm giảm bội chi ngân sách. Trong ngắn hạn, Việt Nam sẽ phải chấp nhận chi phí vay mượn, hay lãi suất cao nhằm thu hút đầu tư nội địa. Cùng với thời gian, cần có những chiến lược tăng dần hợp lý tỉ trọng nợ trong nước trong danh mục nợ chính phủ, xây dựng chính sách,