Chương 3: Khắc phục khủng hoảng nợ công ở Việt Nam 3.1 Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay
3.2. Nguyên nhân dẫn đến nợ công gia tăng thời gian qua
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ công gia tăng. Nghiên cứu của Easterly (2001) đã chỉ ra rằng sự chậm lại của tăng trưởng kinh tế không phải yếu tố duy nhất dẫn đến khủng hoảng nợ công và đồng thời tăng trưởng kinh tế không phải lúc nào giải pháp số một để giải quyết khủng hoảng. Ở mỗi nước và tùy từng thời kỳ lại có các nguyên nhân khác nhau. Như đã phân tích, trước khi lâm vào khủng hoảng những năm 1980, các nước Mỹ Latinh đã phải đối mặt với cơ cấu kinh tế không đồng đều giữa các ngành, gánh nặng nợ phụ thuộc vào các nguồn ngoài quá lớn, cán cân thương mại thâm hụt nghiêm trọng, đặc biệt là đầu tư sai lầm và chịu rủi ro tỷ giá. Để tránh lặp lại sai lầm này, Việt Nam đã thành công trong việc chuyển đổi hệ thống chính sách thuế theo hướng ít phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Kể từ năm 2005, cơ sở thu từ thuế đã được mở rộng và thuế suất từng bước được hợp lý hóa, khiến cho cơ chế thuế nhìn chung đảm bảo hiệu suất hơn. Cơ cấu thu từ thuế đã thay đổi tích cực, theo hướng dựa vào các nguồn thu bền vững hơn. Tỷ lệ thu nội địa
2010) và ước đạt gần 68% (giai đoạn 2011 - 2015). Riêng trong năm 2015, tỷ lệ này đạt 75%. Mức tăng trên phần nào đã giúp bù đắp cho số thu xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Chính phủ cũng đã dự phòng rủi ro tỷ giá bằng cách tăng dự trữ ngoại hối lên đến xấp xỉ 52 tỉ USD theo Bộ Tài chính. Tuy nhiên, nợ công vẫn tăng cao.
Tại hội nghị của Bộ Tài chính ngày 7/1/2018, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng dư địa chính sách tài khóa hạn hẹp, cân đối ngân sách khó khăn, thu ngân sách không đủ bù chi thường xuyên và trả nợ là những nguyên nhân chính dẫn đến nợ công tăng cao. Theo các chuyên gia nhìn nhận, sở dĩ tình trạng nợ công của Việt Nam xấu và nguy hiểm là do chi tiêu công kém hiệu quả. Tình trạng nợ công gia tăng hiện nay có thể lí giải bằng một số lí do cơ bản như sau.
Áp lực huy động vốn cho đầu tư cao, hiệu quả đầu tư thấp trong khi tiết kiệm trong nước còn thấp.
Theo "Báo cáo tình hình kinh tế-xã hội năm 2017" từ Tổng cục Thống kê, tổng vốn đầu tư toàn xã hội thực hiện trong năm theo giá hiện hành ước tính đạt 1,67 triệu tỷ đồng, tăng 12,1% so với năm 2016 và bằng 33,3% GDP.
Hình 12. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư toàn xã hội so với năm trước giai đoạn 2015-2017 (%) 125 120 119.9 115 116.8 112.8 112.8 110 106.8 109.5 110.4 105 106.7 107.3 100 2015 2016 2017 Khu vực Nhà nước Khu vực ngoài Nhà nước Khu vực có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội thực hiện năm 2016 theo giá hiện hành ước tính đạt 1.485,1 nghìn tỷ đồng, bằng 33% GDP. Trong khi đó, tỷ lệ tiết kiệm của Việt Nam chỉ đạt 29% GDP, không đủ để đáp ứng nhu cầu đi vay cho đầu tư, dẫn đến vay nợ nước ngoài. Mặt khác, tỷ lệ tiết kiệm của Việt Nam cũng khá thấp so với các nước trong khu vực.
Hình 13. Tỉ lệ tiết kiệm của Việt Nam và các nước trong khu vực giai đoạn 2010 – 2016 (%GDP) 60 50 China 40 Philipines 30 MyanmarIndonesia 20 Malaysia Lào 10 Việt Nam 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Nguồn. World Bank
Mặt khác, theo Nguyễn (2012), nợ công tăng mạnh do Chính phủ mở rộng đầu tư ồ ạt nhưng không đem lại hiệu quả cao. Trong nhiều năm qua, Nhà nước đầu tư rất lớn cho các công trình công cộng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng, cảng biển, sân bay, đặc khu kinh tế... Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, mỗi năm Việt Nam cần khoảng 25 tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng, trong khi đó vốn huy động được hàng năm từ các nguồn của Nhà nước cũng như của tư nhân chưa đến 16 tỷ USD, phần còn lại là phải vay nợ nước ngoài. Lê (2016) cho rằng vốn vay được còn đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư, thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm… đặc biệt, nhiều khoản đầu tư không có khả năng trả nợ, tức là khoản vay
Bội chi Ngân sách Nhà nước (NSNN) gia tăng trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.
Sau khi tăng mạnh vào năm 2009 để triển khai gói kích cầu, Chi tiêu của Chính phủ – bao gồm chi ngân sách nhà nước cộng với chi đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ theo xu hướng giảm nhẹ. Tuy nhiên, xu hướng đó bị đảo ngược vào năm 2012 khi mức chi tăng lên chủ yếu do sức ép tăng lương khu vực công và do các hoạt động đầu tư công được đẩy mạnh triển khai nhằm hỗ trợ cho các hoạt động kinh tế đang suy yếu. Trong giai đoạn 2011 - 2015, tổng chi NSNN bình quân đạt 29,2% GDP, so với 28,9% trong giai đoạn trước. Tốc độ tăng chi bình quân theo giá thực tế của ngân sách nhà nước là 14,7% của giai đoạn 2011 - 2015 so với 21,7% của giai đoạn 2006 - 2010. Theo số liệu của Báo Lao động, chi thường xuyên năm 2015 chiếm 62,3% tổng chi NSNN nhưng năm 2016 tăng lên mức 63,3%.
Cơ cấu chi cũng thay đổi theo hướng chi thường xuyên chiếm tỷ trọng ngày càng lớn. Tỷ lệ so sánh giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 70:30 trong thời kỳ 2011 - 2015 so với 63:37 của thời kỳ 2006 - 2010. Chi thường xuyên tăng lên là do tăng chi cho các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp, chi trả lãi các khoản vay. Trong giai đoạn 2009 - 2012, tỷ trọng chi lương so với GDP tăng từ 6,2% năm 2009 lên đến 7,3% năm 2012. Tốc độ tăng chi lương cao hơn nhiều so với tốc độ tăng chi bình quân, nâng tỷ trọng quỹ lương lên khoảng 20% tổng chi ngân sách. (Bảng).
Dự kiến năm 2018 chi thường xuyên (chưa bao gồm dự kiến chi cải cách tiền lương và tinh giản biên chế) trên 940 nghìn tỷ đồng, chiếm gần 62% tổng chi ngân sách nhà nước, thấp hơn tỷ trọng chi thường xuyên ước thực hiện năm 2017 (64%). Nếu tính cả dự kiến chi cải cách tiền lương và tinh giản biên chế, chi thường xuyên là hơn 976 nghìn tỷ đồng, chiếm 64% tổng chi ngân sách nhà nước. Điều này, theo Kiểm toán Nhà nước là phù hợp với định hướng giảm tỷ trọng chi thường xuyên xuống dưới 64% theo Kế hoạch tài chính - ngân sách 5 năm 2016-2020 .
Bảng 1. Chi tiết diễn biến lương 2009 - 2012
Tăng trưởng Tăng trưởng
thực tế (%) thực tế (%)
Chi lương 38.4 Địa phương 20.5
Lương cơ bản 12.6 GDP 19 Số lượng 9.1 GDP đầu công chức người 15.3 Trung ương -3.4
Năng suất lao
động 9.9
Nguồn. Ước tính của World Bank dựa trên số liệu Việt Nam
Nếu so với tổng đầu tư xã hội trong nền kinh tế, chi đầu tư từ ngân sách chiếm 29,1% trong giai đoạn 2011 - 2015, tăng nhẹ so với mức 28,4% của thời kỳ 2006 - 2010. Có thể nói, ngân sách nhà nước vẫn tiếp tục đóng góp lớn vào đầu tư vào hạ tầng công cộng. Tỷ lệ chi đầu tư từ NSNN so với GDP ở Việt Nam vẫn duy trì ở mức khoảng 9% trong giai đoạn 2011 - 2015, thấp hơn so với Mông Cổ (13,0%), nhưng cao hơn đáng kể so với mức chi của In-đô-nê-xia (3,3%), Hàn Quốc (4,2%) và Sing-ga-po (6,1%). Ngân sách nhà nước tiếp tục đóng góp đến gần một phần ba tổng vốn đầu tư toàn xã hội, qua đó cho thấy đầu tư của Nhà nước vào hạ tầng công cộng vẫn tiếp tục được duy trì trong thời gian qua, do cơ sở hạ tầng của Việt Nam còn yếu chưa phát triển, vì vậy cần tập trung ưu tiên đầu tư.
35.00%30.00% 30.00% 25.00% 9.1%13.1%11.3% 9.5% 9.3% 8.5% 9.2%
Chi đầu tư
9.7% 9.1% 9.1% 1.2%1.5%1.7% 2.0% 20.00% 1.1% 1.2% 1.0% 1.0% 1.1% Chi trả lãi 0.8% 15.00% suất 10.00% 16.2%17.6%17.1%16.9%17.5%16.8%18.6%19.7%18.4%18.8% Chi thường 5.00% xuyên (không bao gồm chỉ 0.00% trả lãi) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Nguồn. Bộ Tài chính và ước tính của cán bộ World Bank
Quản lí nợ công còn yếu kém
Vấn đề chi tiêu không đúng chế độ, sử dụng tài chính không đúng mục tiêu, không đúng nguồn, tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát diễn ra khá phổ biến. Theo Trung tâm nghiên cứu khoa học Lập pháp, việc chưa làm rõ được nội hàm của các cấu phần nợ công, cách tính nợ công nên dẫn tới việc chưa thể hiện đúng tính chất của các khoản vốn vay trên thực tế. Các quy định pháp luật về nợ công và quản lý nợ công còn thiếu thống nhất, chồng chéo, không rõ ràng dẫn đến việc phối hợp giữa các cơ quan trong vấn đề về nợ công không chặt chẽ. Theo kết quả kiểm toán 2017 của Kiểm toán nhà nước, Tổng hợp kết quả kiểm toán của 283 báo cáo kiểm toán tại 229 đơn vị, một số bộ, ngành, cơ quan trung ương được kiểm toán còn tình trạng chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, chi không đúng nguồn...; mua sắm vượt nhu cầu gây lãng phí NSNN; 39/47 địa phương được kiểm toán vẫn còn quyết toán một số khoản chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; 31/47 địa phương được kiểm toán sử dụng sai nguồn kinh phí 1.952 tỷ đồng; trong đó 18 địa phương còn sử dụng 156,7 tỷ đồng từ nguồn tăng thu, nguồn thu sử dụng đất... để bổ sung chi thường xuyên sai quy định.