Trong khi hầu hết những nạn nhân trực tiếp của biến đổi khí hậu và của việc thiếu khả năng thích
ứng sẽ là những người dân nghèo trên thế giới, thì hậu quả lan toả sau đó sẽ không chỉ giới hạn trong ranh giới địa lý của các quốc gia. Biến đổi khí hậu có khả năng gây ra các thảm hoạ nhân đạo, huỷ
hoại hệ sinh thái, làm trật khớp và sụp đổ nền kinh tếở một quy mô lớn hơn nhiều so với những gì chúng ta đang chứng kiến hiện nay. Các nước giàu sẽ không hoàn toàn bình yên trước những hậu quả đó. Sựđảo lộn về môi trường trên diện rộng, sinh kế bị mất đi, nạn đói kém gia tăng, nước sinh hoạt thiếu thốn, tất cảđều có khả năng gây ra những đe doạ về an ninh cho các quốc gia, khu vực và toàn thế giới. Các quốc gia vốn đã suy yếu có thể sẽ sụp
đổ hoàn toàn bởi chính nạn đói kém và những căng thẳng ngày càng gia tăng trong lòng xã hội của họ. Áp lực di cư sẽ ngày càng lớn. Xung đột tranh giành nguồn nước sẽ lan rộng và trở nên khốc liệt hơn.
Trong một thế giới phụ thuộc lẫn nhau, các tác
động của biến đổi khí hậu hiển nhiên là sẽ vượt qua các rào cản biên giới quốc gia. Trong khi đó, các quốc gia phải chịu trách nhiệm chính cho vấn
đề này lại đang có vẻ như làm ngơ trước những
Các dòng viện trợ cần phải đẩy nhanh hơn nữa để thực hiện được các cam kết
Các dự án, chương trình phát triển và hợp tác kỹ thuật (năm 2005, tính theo tỷ Đô la Mỹ)
Nguồn: Gurría và Manning 2007. Hình 4.3
Mục tiêu của Gleneagles
Các xu hướng hiện tại
20102006 2006 (sơ bộ) 2002 50 60 70 80 90 100 110 120 130
Nguồn: Gurría và Manning 2007. 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 Viện trợ xoá nợ thực
Các dự án, chương trình phát triển và hợp tác kỹ thuật Viện trợ nhân đạo Tổng vốn ODA thực (tỷ Đô la Mỹ, năm 2005)
Mức viện trợ thực đối với các nước Châu Phi cận Sa-ha-ra đang có xu hướng không đổi
Hình 4.4 2006 (ước tính) 2005 2004 2003 2002 2001 2000
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế hậu quả của nó, thì sự hận thù và căm giận tất sẽ xảy ra, và đó có thể là điều kiện làm nảy sinh các tư tưởng chính trị cực đoan. Trách nhiệm và nghĩa vụ Trách nhiệm có tính lịch sửđối với sự biến đổi khí hậu và hiện trạng mức phát thải CO2 tính theo
đầu người tiếp tục ở mức cao đã đặt ra những câu hỏi quan trọng cho người dân ở các nước giàu. Nguyên tắc mọi người phải được bảo vệ trước các mối nguy hiểm do người khác gây ra đã được ghi nhận trong luật pháp của hầu khắp các quốc gia. Một ví dụ rõ rệt là việc hút thuốc. Năm 1998, một nhóm các Chưởng lý đại diện cho năm tiểu
bang và 18 thành phố của Hoa Kỳđã truy tố một nhóm các công ty thuốc lá trong một vụ kiện tập thể vì đã gây ra một loạt các loại bệnh tật. Bản án
ấn định các công ty phải bồi thường 206 tỷĐô-la Mỹ và thay đổi phương pháp tiếp thị.53 Việc gây hại đến môi trường cũng phải chịu sựđiều chỉnh của luật pháp. Năm 1989 con tàu Exxon Valdez đã mắc cạn ở Alaska, làm tràn hơn 42 triệu lít dầu ra một khu vực hoang dã có giá trị sinh thái đặc biệt quan trọng. Uỷ ban An toàn Giao thông Quốc gia Hoa Kỳđã tuyên bố rằng nguyên nhân là do bất cẩn, từđó phát sinh hành động pháp lý dẫn đến các các vụ kiện về cố ý gây thiệt hại và dân sự, tốn kém đến hơn 2 tỷĐô-la Mỹ.54Ở quy mô rộng
Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia (NAPA) là một trong số những sản phẩm hiện hữu ít ỏi của sự hợp tác đa phương trong vấn đề thích ứng. Được cấp vốn thông qua Quỹ dành cho Các quốc gia Chậm phát triển Nhất (LDC) thuộc Quỹ Môi trường Toàn cầu (GEF), Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia nhằm mục đích xác định các nhu cầu khẩn cấp và trước mắt trong khi xây dựng một khuôn khổ để lồng ghép công tác thích ứng vào quá trình hoạch định quốc gia. Chúng có thành công hay không?
Nói chung thì câu trả lời là ‘không.’ Tính đến nay người ra đã xây dựng được 20 Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia. Mặc dù rất nhiều chương trình bao gồm các phân tích rất tuyệt vời, nhưng về tổng thể các chương trình này có 4 nhược điểm sau:
• Thiếu kinh phí. Theo quy định của Quỹ LDC mỗi quốc gia ban đầu được hỗ trợ tối đa 200.000 Đô-la Mỹđể xây dựng Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia. Con số này chỉ là một phần nhỏ so với số tiền mà một số quận hoặc thành phốở châu Âu chi vào công tác phân tích đánh giá rủi ro và nguy cơ thiệt hại. Sự eo hẹp về tài chính đã hạn chế phạm vi hoạt động của chính phủ trong việc tham vấn với các cộng đồng có nguy cơ rủi ro hay tiến hành các nghiên cứu quốc gia.
• Ước tính quá thấp chi phí thích ứng. Tất nhiên Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia không phải được thiết kếđể thực hiện một mình, nhưng kinh phí để thực hiện chúng lại thấp một cách phi thực tiễn. Mức kinh phí trung bình được đề xuất cho 16 Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia đầu tiên là 24 triệu Đô-la Mỹ, kéo dài trong một chu kỳ ngân sách là 3-5 năm. Các nước đã triển khai được tương đối đáng kể công tác chuẩn bị dự án trong khuôn khổ Quỹ LDC thì sẽ nhận được trung bình 3-3,5 triệu Đô-la Mỹđể tiến hành triển khai thực hiện các mục tiêu ưu tiên cao nhất vạch ra trong Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia của họ. Thậm chí đối với các quốc gia nhận được mức cao nhất, số tiền này cũng khó có thểđáp ứng được các nhu cầu cấp thiết mà các hộ gia đình nghèo đang phải đối mặt. Ví dụ, khoản tiền 74 triệu Đô-la đề xuất dành cho Băng-la-đét và 128 triệu Đô-la Mỹ cho Căm-pu-chia còn hụt xa so với yêu cầu. • Thiên về cách tiếp cận theo dự án. Hầu hết các Chương trình Quốc gia đều tập
trung vào các dự án quy mô nhỏđồng tài trợ bởi nhiều nhà tài trợ. Ví dụ, Ni-giê xác định được 14 dự án ở các lĩnh vực như quản lý lưu vực đầu nguồn và phát
triển đồng cỏ chăn nuôi gia súc. Băng-la-đét vạch ra một loạt các dự án phòng hộ bờ biển. Trong khi các dự án được thiết kế tốt là rất cần thiết để giải quyết các nhu cầu cấp bách của những người dân dễ bị tổn thương nhất, thì chúng lại không thể tạo cơ sở cho một chiến lược thích ứng có hiệu quả. Cũng như trong các lĩnh vực viện trợ khác, hình thức hỗ trợ theo dự án thường đi kèm theo các chí phí giao dịch cao, và thường đi theo các ưu tiên và quan tâm của các nhà tài trợ. Công tác hoạch định thích ứng có hiệu quả phải được phát triển thông qua các chương trình quốc gia và ngân sách quốc gia, trong đó chính phủđặt ra các ưu tiên thông qua các cấu trúc chính trị có thểđáp ứng những nhu cầu của những người bịảnh hưởng nặng nề nhất. Hiện không có bằng chứng cho thấy sự lồng ghép này đã đạt được ở quy mô cần thiết.
• Ít gắn kết với phát triển con người. Một số Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia đã giúp chúng ta hiểu rõ hơn về tác động của các rủi ro biến đổi khí hậu đang xuất hiện đối với những nhóm người dễ bịảnh hưởng. Tuy nhiên, chúng không tạo ra cơ sởđể lồng ghép quá trình thích ứng vào các chiến lược quốc gia về xoá đói giảm nghèo. Trọng tâm của các chương trình này chủ yếu là ‘đối phó với khí hậu,’ mà không tính đến công tác bảo trợ xã hội và các chiến lược rộng có tầm bao quát hơn nhằm nâng cao vị thế cho các hộ nghèo. Có thể thấy rõ việc thiếu gắn kết về chính trị giữa hoạch định thích ứng và hoạch định xoá đói giảm nghèo trong các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo (PRSP), những tài liệu đặt ra các mục tiêu phát triển và ưu tiên của quốc gia thông qua hợp tác viện trợ. Trong một nghiên cứu đánh giá 19 Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo được thực hiện cho báo cáo này, phần lớn đều xác định các diễn biến khí hậu và biến đổi của thời tiết là những động lực quan trọng gây ra đói nghèo và cản trở phát triển con người. Tuy nhiên chỉ có bốn quốc gia – Băng-la-đét, Ấn Độ, Ma-la-uy và Yê-men – đã xác định được các mối liên kết cụ thể giữa sự biến đổi khí hậu với các nguy cơ thiệt hại trong tương lai. Trong rất nhiều trường hợp, hoạch đinh thích ứng diễn ra trên một con đường hoàn toàn khác so với hoạch định xoá đói giảm nghèo. Ví dụ, Mau-ri-ta-ni-a không đưa các phát hiện của Chương trình Hành động Năm 2004 của nước này vào Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo của mình năm 2006 – một kết quả cho thấy rằng quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu không có vai trò nổi bật trong xác định các mối ưu tiên trong hợp tác viện trợ.
Hộp 4.7 Các Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia (NAPA) – một hướng tiếp cận hạn chế
4Th Th íc h ư ́ ng v ớ i x u t h ế t ấ t y ế u: h à n h độ ng c ấ p q u ố c g ia v à h ợ p t á c q u ố c t ế
lớn hơn, khi các nhà máy làm ô nhiễm các dòng sông hay bầu không khí, nguyên tắc ‘người gây ô nhiễm phải đền bù’ được áp dụng để trang trải cho các chi phí của công tác làm sạch môi trường. Nếu như các thiệt hại về môi trường gây ra bởi biến đổi khí hậu được gom lại xét xử trong cùng một thể chế tài phán, thì những người đã gây ra thiệt hại sẽ buộc phải bồi thường cho các nạn nhân theo luật định. Điều này sẽ tạo ra một áp lực lên các nước giàu khiến họ không những phải chấm dứt các hoạt động gây hại (giảm nhẹ) mà còn phải bồi thường cho các thiệt hại (thích ứng).
Hiện trạng đầu tư cho quá trình thích ứng – quá ít, quá