3. THỰC TRẠNG VÀ CÁC BIỆN PHÁP TÀI TRỢ THÂM HỤT NGÂN SÁCH THỰC TẾ Ở VIỆT NAM
3.2 Các chính sách cụ thể của Chính phủ Việt Nam trong việc bù đắp thâm hụt Ngân sách Nhà nước
hụt Ngân sách Nhà nước
Có khá nhiều biện pháp để bù đắp thâm hụt ngân sách, trong đó có các biện pháp quan trọng đang được Việt Nam áp dụng là:
Vay nợ gồm vay nợ trong nước và viện trợ nước ngoài Tăng thu giảm chi
Sử dụng dự trữ ngoại tệ
Vay ngân hàng (in tiền):tuy nhiên hiện nay biện pháp này không còn được sử dụng nên ta sẽ không phân tích biện pháp này
Mỗi chính sách trên đều có những hạn chế riêng .Ta sẽ phân tích từng biện pháp để làm rõ.
3.2.1 Vay nợ
Biện pháp vay nợ là một trong số các biện pháp được nhà nước dung trong việc tài trợ thâm hụt NS, gồm vay nợ trong nước và viện trợ nước ngoài. Thực trạng vay nợ của nước ta được thể hiên trong bảng:
Đơn vị: tỷ đồng
Năm
Số tiền vay trong nước để bù đắp bội
chi NSNN
Số tiền vay nước ngoài để bù đắp bội
chi NSNN Số bội chi
2010 98.700 21.000 119.700 2009 88.520 27.380 115.900 2008 51.200 15.000 66.200 2007 43.000 13.500 56.500 2006 36.000 12.500 48.500 2005 32.420 8.326 40.746 2004 27.450 7.253 34.703 2003 22.895 7.041 29.936 2002 18.382 7.125 25.597
Tình trạng nợ của Việt Nam bị lo ngại là quá lớn, sợ sẽ làm mất cân đối vĩ mô. Theo IMF, Việt Nam nên thực hiện một kế hoạch củng cố ngân sách nhằm giảm tỷ lệ nợ công
trên GDP để tạo không gian tài khóa, đồng thời nên cắt giảm thâm hụt ngân sách xuống mức 5% GDP trong năm 2011 và khoảng 3% vào năm 2015. Tuy nhiên, Chính phủ vẫn tiếp tục tăng ngân sách bằng cách vay nợ trong nước và nước ngoài. Điều đáng lo là mặt bằng lãi suất hiện nay rất cao, vào khoảng 18%. Điều này không những không hỗ trợ doanh nghiệp phục hồi sản xuất, kinh doanh mà còn khiến họ lao đao. Nhất là trong những tháng cuối năm 2010, nhu cầu vốn của doanh nghiệp lớn, để tồn tại, nhiều doanh nghịêp phải chấp nhận vay vốn với lãi suất cao, vì thế rủi ro sẽ càng lớn.
Việc vay nợ của nhà nước để giảm thâm hụt NS có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế.
3.2.1.1 Đối với vay nợ trong nước:
Chính phủ nước ta thường uỷ nhiệm cho Kho bạc nhà nước phát hành trái phiếu dưới các hình thức: tín phiếu kho bạc; trái phiếu kho bạc; trái phiếu công trình nhằm thu được một khoản tiền để bù đắp các khoản chi. Việc vay nợ trong nước có nhiều mặt hạn chế.
Thứ nhất: chứa đựng nguy cơ kìm hãm sự phát triển của các hoạt động sản xuất, kinh doanh của nền kinh tế.
Để vay được tiền chính phủ phải đa dạng hoá các hình thức vay như phát hành trái phiếu, tín phiếu, công trái... Đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn người cho vay như tăng lãi suất, mở rộng ưu đãi về thuế thu nhập... ngoài ra còn phải triển khai các biện pháp khác, kể cả tuyên truyền, vận động... để huy động tối đa nguồn tiền trong dân cư nhằm hoàn thành kế hoạch vay đã định.
Tuy nhiên, tổng lượng tiền mà nhân dân và các đơn vị có thể có để cho chính phủ vay bị giới hạn trong tổng lượng tiết kiệm của xã hội. Nếu chính phủ huy động được nhiều thì đương nhiên phần tiền còn lại dành cho đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh ở khu vực ngoài quốc doanh sẽ giảm đi.
Như vậy, chưa biết chính phủ sẽ làm gì, làm như thế nào đối với lượng tiền huy động được, nhưng xã hội hay trực tiếp hơn là khu vực các doanh nghiệp và dân cư đó sẽ mất đi một nguồn vốn tương ứng có khả năng dành cho đầu tư phát triển kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của chính phủ và của ngân hàng càng có lãi suất cao thì càng tạo ra luồng tiền vốn dịch chuyển từ các khu vực doanh nghiệp và dân cư sang hệ thống tài chính ngân hàng mà không chảy vào sản xuất kinh doanh.
Do vậy, vay trong nước để bù đắp thâm hụt ngân sách luôn luôn chứa đựng nguy cơ kìm hãm các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế. Mục tiêu chấn hưng kinh tế của chính phủ thông qua con đường phát hành trái phiếu, tín phiếu... bị chính bản thân giải pháp này cản trở ngay từ nguồn gốc.
Chính vì thế, trong thời kỳ kinh tế đình đốn, hầu như các nước đều tránh các biện pháp có nguy cơ làm giảm khẳ năng tự đầu tư của các thành phần kinh tế, kể cả doanh nghiệp quốc doanh, ngoài quốc doanh và các tầng lớp dân cư. Biện pháp tài trợ thâm hụt ngân sách này chỉ nên thực hiện trong trường hợp nền kinh tế là cường thịnh. Nếu ta tài trợ
thâm hụt ngân sách bằng cách phát hành trái phiếu, thì trái phiếu sẽ tạo ra cho công dân trách nhiệm nộp thêm thuế trong tương lai để trang trải lãi về các trái phiếu.
Thứ hai: Nước ta hiện nay đang trải qua các giai đoạn lạm phát cao, giá trị thực của trái phiếu chính phủ giảm nhanh chóng, làm chúng trở nên ít hấp dẫn. Nếu tăng lãi suất huy động thì lai mâu thuẫn với chính sách nới lỏng tiền tệ đang được dự thi. Ngoài ra việc vay nợ quá nhiều sẽ khiến cho gánh nặng trả nợ trong các năm sau nếu thu ngân sách không tăng được. Lúc đó Chính phủ buộc phải in tiền để trả nợ và điều này sẽ gây nguy cơ lam phát cao.
3.2.1.2 Đối với vay nợ nước ngoài:
Thực trạng nợ nước ngoài của nước ta cũng rất đáng quan tâm. Tính đến cuối năm 2000, mức độ nợ nước ngoài của Việt Nam khoảng 12,8 tỷ USD, chiếm 40-45% so với GDP và vẫn còn nằm trong “giới hạn an toàn”. ( ngưỡng an toàn là 50% GDP).
Năm 2008, nợ Chính phủ chiếm khoảng 36,5% GDP, năm 2009 ước lên đến 40% GDP và năm 2010 khoảng 44% GDP.
Vay nợ nước ngoài sẽ khiến cho gánh nặng nợ nần, nghĩa vụ trả nợ tăng lên, giảm khả năng chi tiêu của chính phủ. Đồng thời, nó cũng dễ khiến cho nền kinh tế trở nên bị phụ thuộc vào nước ngoài. Thậm chí, nhiều khoản vay, khoản viện trợ còn đòi hỏi kèm theo đó là nhiều các điều khoản về chính trị, quân sự, kinh tế khiến cho các nước đi vay bị phụ thuộc nhiều.
Những năm 2005-2009, nước ta thực hiện chính sách phá giá tiền tệ thì những giao động của tỷ giá lại có ảnh hưởng nhất định đến giá trị các khoản nợ khi đổi ra tiền tệ.
Tổng số dư nợ nước ngoài so với GDP (%)
Năm 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nợ nước ngoài/ GDP (%) 31.2 31.4 32.5 29.8 39.0 44
Nguồn: Bộ Tài chính
Năm 2009, xem xét tình trạng nợ nước ngoài của Việt Nam, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP bằng 39%, thuộc diện quốc gia có nợ nước ngoài vừa phải, nếu xét theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới. Tuy nhiên Tổng số dư nợ nước ngoài của Việt Nam tính đến ngày 31-12-2010 ở mức 835 nghìn tỉ đồng, bằng 42,2% GDP năm 2010 và dự báo sẽ ở mức 44,5% GDP năm 2011, theo báo cáo của Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính).
Hiện nay, nợ nước ngoài của Chính phủ Việt Nam tập trung chủ yếu vào các loại tiền JPY, USD, EUR, SDR. Cụ thể, lớn nhất là các khoản vay bằng đồng Yên, chiếm 41,96%; SDR chiếm 27,39%; vay theo đồng USD chiếm 16,61%; vay bằng đồng Euro chiếm 10,68%; còn lại là các đồng tiền khác chiếm 3,37% tổng dư nợ nước ngoài Chính phủ. Mặc dù cơ cấu đồng tiền vay trong tổng dư nợ nước ngoài Chính phủ cũng khá đa
dạng, được cho là có thể hạn chế rủi ro về tỷ giá, giảm áp lực lên nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ nhưng không thể phủ nhận thực tế những dao động của tỷ giá sẽ có ảnh hưởng nhất định đến giá trị của các khoản nợ khi quy đổi ra nội tệ.
Việc vay nợ nước ngoài đã diễn ra nhiều năm nay và có xu hướng ngày càng tăng, tuy về ngắn hạn có thể tài trợ cho thâm hụt cán cân thanh toán. Tuy nhiên, việc vay nợ nước ngoài thường xuyên và quy mô ngày càng tăng có thể dẫn tới những rủi ro rất cao như từng thấy ở các nước Mỹ Latinh những năm 1980-1990
Tuy vậy nhưng không thể nói việc bù đắp NSNN chỉ toàn hạn chế chứ không đạt được gì. Sở dĩ nhà nước vẫn sử dụng biện pháp này vì nó bù đắp nhanh chóng các khoản bội chi và không gây sức ép lạm phát cho nền kinh tế, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Vay nợ trong nước còn tập trung được các khoản tiền nhàn rỗi tạm thời trong dân, tránh được nguy cơ khủng hoảng nợ nước ngoài và dễ triển khai. Dưới đây là một số thành tựu khi Chính phủ áp dụng biện pháp này:
Đối với vay nước ngoài, thực hiện chính sách chỉ vay ưu đãi nước ngoài, không vay thương mại nước ngoài cho đầu tư phát triển. Đối với những khoản vay thương mại nước ngoài và nợ quá hạn trước đây đã được xử lý qua Câu lạc bộ Pari và Câu lạc bộ Luân Đôn. Thực hiện xử lý nợ với Nga, Angiêry,....
Đối với vay nợ trong nước: hàng năm Ngân sách phải huy động một khoản tiền nhàn rỗi trong nước tương đối lớn để bù đắp bội chi Ngân sách. Để việc huy động vốn không ảnh hướng lớn đến thị trường tiền tệ, đến lãi suất, Bộ Tài chính thực hiện chính sách trước hết thực hiện vay vốn nhàn rỗi từ các quỹ tài chính Nhà nước như: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Tích lũy trả nợ,...phần còn thiếu sẽ thực hiện phát hành trái phiếu và tín phiếu Chính phủ. Đối với tín phiếu (loại thời hạn dưới 1 năm), thực hiện phối hợp với Ngân hàng Nhà nước đấu thầu (đấu thầu về lãi suất) qua Ngân hàng Nhà nước, đây là biện pháp vừa để đảm bảo nguồn bù đắp bội chi cho Ngân sách Nhà nước, đồng thời cũng tạo điệu kiện cho các tổ chức tín dụng có nguồn vốn nhàn rỗi, chưa cho vay được thực hiện mua tín phiếu này (kết quả cho thấy trong năm qua nhiều tổ chức tín dụng đã mua tín phiếu kho bạc).
Tóm lại: vay nợ trong nước và nước ngoài có thể tránh được phát hành tiền giấy. Nhưng vay nợ thì phải trả nợ và một khi không trả được nợ đến hạn, phải tăng thuế. Nếu không tăng được thuế lại phải vay nợ mới và trả nợ cũ và nguy cơ khủng hoảng tài chính tiềm ẩn trong các khoản nợ chưa trả được đó. Vấn đề quan trọng được đặt ra là vay nợ đến mức nào để đảm bảo sự an toàn, tránh được nguy cơ khủng hoảng nợ và nhất là tiền vay nợ phải được sử dụng có hiệu quả cao để có khả năng trả nợ đúng hạn và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế.
3.2.2 Tăng thu giảm chi
Đây là giải pháp tốt nhất để tìm cách cân đối ngân sách nhằm ổn định tình hình tài chính vĩ mô. Song không phải bao giờ cũng thực hiện được một cách không giới hạn. Bởi lẽ trong bối cảnh mức tăng GDP chưa lớn, nếu phần tập trung vào ngân sách quá lớn sẽ hạn chế đến khả năng đầu tư và tiêu dùng ở khu vực tư nhân, làm giảm động lực phát triển kinh tế; còn
khả năng giảm chi cũng có những giới hạn nhất định, nếu giảm chi vượt quá mức giới hạn sẽ ảnh hưởng không tốt tới quá trình phát triển kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước.
Ở Việt Nam, việc tăng thu giảm chi để vù đắp thâm hụt NS chủ yếu ở hai hình thức: Tăng thu thuế và cắt giảm chi tiêu công.
3.2.2.1 Tăng thuế
Việc tăng thuế của nhà nước phải đảm bảo được các yêu cầu sau: Tăng thuế suất khi còn trong vùng có thể chịu đựng được, như vậy thu nhập mới làm tăng nguồn thu ngân sách nhà nước,đồng thời còn kích thích các đối tượng mở mang các hoạt động kinh tế,tăng khả năng sinh lời, một phần nộp ngân sách nhà nước,còn lại là thặng dư cho mình.Trong trường hợp này,tăng thuế thu nhập có tác dụng kích thích tăng trưởng kinh tế. Khi vượt qua giới hạn chịu đựng của nền kinh tế, tăng thuế suất trực thu sẽ làm giảm nguồn thu từ thuế của ngân sách nhà nước và thúc đẩy trốn thuế ,lậu thuế.
Trên thực tế, tăng thuế là giải pháp không dễ áp dụng và rất tốn kém. Trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập sâu hơn, thực hiện nhiều cam kết WTO và cam kết đa phương, song phương về giảm thuế nhập khẩu thì nguồn thu ngân sách chỉ còn trông chờ vào tăng thuế trong nước. Tuy nhiên, nếu tăng thuế doanh nghiệp sẽ phải chịu gánh nặng chi phí nhiều hơn, làm giảm khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Do đó cơ hội tăng thuế đối với Chính phủ chủ yếu đến từ việc tăng thuế thu nhập cá nhân. Đây là đối tượng còn dư địa cho chính sách thuế, nhưng cũng chưa cải thiện được về quy mô trong ngắn và trung hạn và đối tượng thu thuế và số thuế hiện không đáng kể ( chỉ khoảng 8.000-10.000 tỷ đồng/năm). Do đó, việc tăng thuế để cải thiện nguồn thu có tính khả thi thấp trong điều kiện hiện nay.
Ở Việt Nam, năm 2009 Chính phủ đã giải quyết thâm hụt ngân sách bằng cách: Tăng thuế thu nhập cá nhân và thuế bất động sản. Liên quan tới các ưu đãi về thuế TNDN: Từ 1-1-2009 thuế suất thu hẹp lại chỉ còn 10% và 20%, bỏ thuế suất ưu đãi 15%.
Các ưu đãi miễn giảm thuế thu hẹp lại, không mặc nhiên áp dụng cho các DN mới thành lập hay đang đầu tư mở rộng nữa. Chỉ ưu đãi với các dự án đầu tư vào lĩnh vực mang tính chất nhà nước đặc biệt khuyến khích.
Ví dụ: lĩnh vực công nghệ cao, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đầu tư hạ tầng quan trọng, sản xuất phần mềm, các dự án đầu tư vào các khu kinh tế... Mức để miễn giảm thuế tối đa là miễn 4 năm giảm 9 năm.
Các doanh nghiệp đã thành lập trước ngày 1-1-2009 và đang được hưởng các ưu đãi đầu tư theo quy định hiện hành sẽ tiếp tục được áp dụng thời gian ưu đãi như cũ.
Luật mới cũng khống chế cách xác định thời gian bắt đầu tính thuế ưu đãi: tính từ năm có thu nhập chịu thuế. Nếu doanh nghiệp nào lỗ trên 3 năm, thì năm đầu tiên tính ưu đãi là năm thứ 4.
Thay đổi về thuế GTGT: Thu hẹp nhóm hàng hoá dịch vụ có thuế suất 5%. Đây là bước chuyển tiếp để tiến đến chỉ duy trì hai mức thuế suất là 0% và phổ thông 10%.
Ví dụ: hiện nay qui định sản phẩm cơ khí phục vụ sản xuất là 5% còn phục vụ tiêu dùng là 10%, tuy nhiên rất khó phân biệt hai loại này nên sẽ chuyển hết sang 10%; sản phẩm luyện cán kéo kim loại cũng chuyển hết sang thuế suất 10%; hóa chất cơ bản, thông thường được chuyển qua nhóm 10%; máy xử lý tự động; than đá, đất đá sỏi, bốc xếp trục vớt cứu hộ…cũng vậy.
3.2.2.2 Cắt giảm chi tiêu công
Giảm chi tiêu công thực chất là việc triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và cắt giảm những khoản chi không hiệu quă và không cần thiết.. Cụ thể là Chính phủ chỉ thị: (i) Cắt giảm nguồn đầu tư từ ngân sách và tín dụng nhà nước; (ii) Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước (DNNN); (iii) Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà nước các cấp.
Trong các năm gần đây nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế, chính phủ Việt Nam đã đẩy mạnh đầu tư công lên mức rất cao chiếm một phần lớn đầu tư toàn xã hội. Việc thực hiện theo lý thuyết ngân sách không cân bằng này góp phần thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng song cũng tạo nên nguy cơ tiềm tàng và gánh nặng nợ nần cho các năm tiếp theo nếu các khoản đầu tư không hiệu quả. Thực tế, giảm chi tiêu công vẫn là một giải pháp cần mặc dù đó chỉ là một giải pháp tình thế như nó rất quan trọng với mỗi quốc gia khi xảy ra