Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) thì quyết định hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính được giải thích “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”26.
Do việc giải thích thuật ngữ “quyết định hành chính” như trên của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm
26
khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006).
2006), nên dẫn đến thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau về “quyết định hành chính”. Có ý kiến cho rằng quyết định hành chính phải là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; các loại văn bản thể hiện dưới hình thức khác như kết luận, thông báo, công văn thì không được coi là quyết định hành chính và không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Ý kiến khác lại cho rằng quyết định hành chính bao gồm cả văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định và văn bản thể hiện dưới hình thức khác do cơ quan nhà nước ban hành, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Cũng có ý kiến cho rằng đối với văn bản của cơ quan nhà nước không được thể hiện dưới hình thức quyết định nhưng có chứa đựng nội dung quản lý hành chính nhà nước thì không coi là quyết định hành chính mà coi đó là hành vi hành chính. Từ các cách hiểu khác nhau này, nên việc thi hành trên thực tế là chưa được thống nhất. Để khắc phục tồn tại nêu trên, tại khoản 1 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 đã quy định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án “quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.
Đồng thời, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn quy định tại Điều 28 Luật Tố tụng hành chính 2010 tại khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 như sau:
“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thểtrong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại vàcó nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế,huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a nói trên”.
Vậy một quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án phải có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, về hình thức, quyết định hành chính phải thể hiện là văn bản. Quyết định hành chính được hiểu là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới những hình thức nhất định tác động đến các đối tượng nhất định trong quá trình hành pháp. Trong khi đó, quyết định hành chính có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể bằng kí hiệu hành chính, văn bản hành chính27. Nhưng chỉ có những quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức văn bản mới là đối tượng xét xử của Toà án. Đây là hình thức thể hiện có nhiều ưu thế về tính chính xác và tính ổn định cao so với các hình thức khác.
Thứ hai, chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Thứ ba, quyết định hành chính phải là quyết định hành chính cá biệt. Quyết định hành chính cá biệt được ban hành trong khuôn khổ quyền lực Nhà nước, thể hiện ý chí đơn phương giữa Nhà nước với công dân. Quyết định hành chính cá biệt thể hiện rõ nhất chức năng quản lý hành chính là việc cơ quan quản lý hành chính, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành các văn bản áp dụng pháp luật. Đồng thời, các quyết định hành chính cá biệt áp dụng cho một hay một số trường hợp cụ thể, cho một cá nhân, tổ chức hoặc một nhóm người nhất định. Vì vậy, quyết định hành chính cá biệt tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Thứ tư, nội dung của một quyết định hành chính phải tồn tại những quy định mang tính ràng buộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi, chấm dứt các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Đây là những mệnh lệnh hành chính như cho phép, ngăn cấm thực hiện. Như vậy, nội dung của quyết
27
Ts. Phan Trung Hiền: Giáo trình luật hành chính Việt Nam phần II phương cách quản lý nhà nước, Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ, năm 2010, trang 14.
định hành chính là quy định, chứ không phụ thuộc vào hình thức là “quyết định”. Vì trên thực tế có rất nhiều quyết định hành chính được ban hành với tên gọi khác nhau như công văn, thông báo. Vì vậy, tên gọi của quyết định hành chính có thể là quyết định, thông báo, kết luận, công văn.
Thứ năm, quyết định hành chính – đối tượng khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án trước khi khiếu kiện phải là quyết định hành chính đang tồn tại trên thực tế.
Cần chú ý hai vấn đề sau28:
Đối với “quyết định giải quyết khiếu nại” là quyết định hành chính thì quyết định đó chỉ được xem là đối tượng khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án khi quyết định giải quyết khiếu nại đó sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một phần hay toàn bộ nội dung của quyết định hành chính ban đầu.
Đối với “quyết định giải quyết khiếu nại” là hành vi hành chính thì quyết định đó thuộc đối tượng khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Vì văn bản đó là quyết định hành chính do cơ quan hành chính, cơ quan, tổ chức khác hay người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành nhằm giải quyết một việc cụ thể được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.
Chủ thể ban hành quyết định hành chính cá biệt thuộc đối tượng xét xử của Tòa án29 gồm:
1. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó.
2. Cơ quan nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã.
3. Cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó.
Lưu ý30:
28
Tài liệu tập huấn nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính, Nxb. Trường cán bộ Tòa án, Hà Nội, tháng 5/2013, trang 5.
29
Ths. Diệp Thành Nguyên: Tài liệu hướng dẫn học tập Luật tố tụng hành chính, Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ, tháng 5/2012, trang 23.
30
Ths. Diệp Thành Nguyên: Tài liệu hướng dẫn học tập Luật tố tụng hành chính, Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ, tháng 5/2012, trang 23 - 24.
Các quyết định của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân trong khi thực hiện chức năng tố tụng của cơ quan tiến hành tố tụng khi có khiếu nại sẽ được giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng. Chỉ có các quyết định hành chính như quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, nhân viên Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân hoặc quyết định xử phạt vi phạm hành chính do vi phạm trật tự phiên tòa, khi có khiếu kiện mới được xem là vụ án hành chính.
Các quyết định hành chính của các tổ chức như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên Hiệp Phụ nữ, Liên đoàn lao động,v.v…cũng như các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các thành viên của các tổ chức này nếu có khiếu kiện thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.