Những hạn chế

6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu

2.3.2. Những hạn chế

- Thứ nhất, quy trình phân bổ dự toán chi ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất thúc dẩy quá trình phát triển KT-XH trên địa bàn

62

Quảng Bình hiện vẫn đang thực hiện quản lý các khoản chi NSNN theo phương thức truyền thống, lấy kiểm soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phí các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:

+ Hiệu lực quản lý thấp

Ngân sách tỉnh có thể gọi là yếu tố đầu vào. Quá trình xây dựng, phân bổ dự toán các thông số về đầu ra ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế dễ bị điều chỉnh. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét đến việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện chưa rõ nét làm xuất hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình ngân sách.

+ Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được

Do quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống KT-XH. Các cấp các ngành chỉ có thể công bố tổng các khoản chi NSNN một cách rời rạc, không thể gắn liền được với các mục tiêu phát triển đã đề ra. Các cấp, các ngành không thể công bố một cách rõ ràng rằng trong năm N, đã có bao nhiêu nguồn lực đã được sử dụng và đã xoá được bao nhiêu hộ đói, nghèo? Bao nhiêu được sử dụng để đầu tư tăng năng suất lao động? Bao nhiêu đã được sử dụng để nâng cao chất lượng cuộc sống người dân đến mức nào?...

63

Đây chính là một trong những bất cập lớn nhất đòi hỏi phải đổi mới quản lý chi NSNN nhằm gắn kết và thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Quảng Bình.

+ Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động

Quy trình xây dựng dự toán và quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống dường như chỉ có thể quan tâm đến lợi ích trước mắt, từng năm một, chưa có tầm nhìn trung hạn. Theo đó, ngân sách chỉ được xây dựng trong khoảng thời gian một năm. Cứ hết năm ngân sách thì dự toán ngân sách sẽ hết hiệu lực, người ta lại tiếp tục lập kế hoạch ngân sách cho (một) năm tiếp theo. Các báo cáo quyết toán ngân sách thường chỉ chú trọng đến việc thực hiện chi ngân sách có hết dự toán hay không? Những cuộc thanh tra, kiểm soát cũng chỉ xem xét việc chi tiêu có đúng định mức hay không? Có sai phạm gì về chế độ tài chính hay không? Trên thực tế, người ta ít quan tâm đánh giá xem những khoản chi đó đã tạo ra được kết quả gì phục vụ cho quá trình phát triển KT-XH? Và do vậy, năm tiếp theo cũng vẫn như thế. Nhiệm vụ chính trị có được tiếp tục hay tạm dừng? được cấp bao nhiêu kinh phí? Công việc sẽ được tiến hành đến mức nào là tuỳ thuộc vào nguồn kinh phí được ghi trong dự toán được duyệt của năm mới.

+ Bất cập ngay từ khâu xây dựng dự toán

Trong điều kiện nguồn lực tài chính còn giới hạn, không đáp ứng đầy đủ nhu cầu thì định mức chi tiêu là căn cứ rất tốt để phân bổ nguồn lực tài chính. Tuy vậy, cơ chế phân bổ nguồn lực tài chính dựa vào định mức cũng đã bộc lộ những bất cập:

*/ Các định mức hiện dùng đều dựa trên phương pháp phân bổ chi tiêu kinh điển, tức là dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.

64

*/ Định mức phức tạp và xơ cứng, thiếu tính linh hoạt cần thiết để khuyến khích tính chủ động sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời chưa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quả đầu ra.

*/ Một số định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu; hơn nữa, các định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ được sử dụng để xây dựng các dự toán Ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nữa, chẳng hạn như "thương lượng". Mặc dù hệ thống giao ngân sách ổn định từ 3 đến 5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thương lượng.

+ Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp

Thông thường, bố trí các khoản chi NSNN trên cơ sở nguồn lực hiện có không thể thực sự triển khai được ý đồ chiến lược về bố trí đủ nguồn tài chính cho các ưu tiên trọng điểm chi đã được lựa chọn.

Do không có tầm nhìn trung hạn nên không chỉ có cơ quan tài chính, UBND tỉnh bị động về nguồn thu mà các cơ quan ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng cũng bị động về nguồn lực. Các đơn vị chi tiêu không thể và cũng không có quyền chủ động bố trí ưu tiên chi tiêu theo trọng tâm, trọng điểm. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực công, do vậy mà bị giảm đáng kể.

Thường do thiếu nguồn nhưng nhu cầu lại nhiều nên nguồn lực buộc phải bố trí dàn trải, nhiều khoản được chi “cầm chừng”, nguồn lực tài chính công không được bố trí tới ngưỡng cần thiết. Do đó, thời gian đầu tư bị kéo dài quá mức cần thiết, các công trình chậm phát huy hiệu quả, nhiều lĩnh vực do thiếu vốn nên không thể đầu tư “cho ra tấm, ra món”, không tạo được các “cú đấm chiến lược” cần thiết để phát triển một ngành, một lĩnh vực nào đó... Nói cách khác, nguồn tài trợ cho những kế hoạch nói trên không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ

65

kinh phí hoặc bỏ dở. Thêm vào đó, kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu tiên của địa phương không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.

- Thứ hai, việc sử dụng kinh phí được phân bổ ở khu vực công kém

hiệu quả

Đối với lĩnh vực chi thường xuyên: Thay vì tinh giản biên chế, quản lý

theo hướng gọn nhẹ, thì trong 10 năm trở lại có khá nhiều đơn vị sự nghiệp trực thuộc các Sở, ban ngành được thành lập. Điều này dẫn đến quy mô khu vực công tăng, số lượng viên chức Nhà nước tăng. Hiệu suất trong khu vực công giảm, công chức không thực sự cố gắng, trình độ và năng suất không cải thiện, thêm vào đó điều kiện làm việc nghèo nàn làm suy yếu hiệu quả hoạt động.

Trong tổ chức thực hiện nhiều đơn vị cơ quan viện dẫn nhiều lý do để tăng biên chế trước khi nhận khoán, sau đó lại tìm cách đòi ngân sách cho số biên chế tăng thêm này. Và ngay trong cơ chế khoán cũng không có sản phẩm cụ thể cuối cùng mà chỉ có sản phẩm chung là hoàn thành chức năng nhiệm vụ được giao, không thể hiện được hiệu quả, tác động của kết quả do khoán là như thế nào...

Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao như khối lượng, chất lượng công việc của đơn vị chưa được thực hiện, nên việc chi trả thu nhập tăng thêm còn mang tính cào bằng, bình quân.

Ngoài ra, vẫn xảy ra tình trạng cấp kinh phí ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật NSNN.

66

- Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý, quyết toán vốn đầu tư chậm, quyết toán chi thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật NSNN.

- NSNN còn đầu tư dàn trải, nhiều dự án, công trình đã được thẩm định quyết toán, đã có khối lượng hoàn thành song chưa được bố trí vốn để thanh toán dứt điểm, khi xây dựng kế hoạch chưa chủ động bố trí đủ nguồn trả các khoản vay đến hạn, tình trạng đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện vượt khả năng ngân sách vẫn còn diễn ra, dẫn đến tình trạng công nợ phát sinh tuy chưa đến mức thiếu lành mạnh nhưng cũng là một thiếu sót lớn cần khắc phục.

- Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí, chưa thực sự tiết kiệm chống lãng phí, chưa hiệu quả vẫn còn xảy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước.

- Việc thẩm tra, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, bản vẽ thi công, tổng dự toán của một số chủ đầu tư chất lượng còn hạn chế. Ý thức, trách nhiệm của một số đơn vị chưa cao.

- Một số chủ đầu tư chưa chỉ đạo kịp thời, quyết liệt đối với Ban Quản lý dự án và các nhà thầu để đẩy nhanh tiến độ thi công, giải ngân, hoàn tạm ứng và thanh quyết toán. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chưa chặt chẽ, bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết.

- Công tác quyết toán vốn đầu tư tuy đã có nhiều tiến bộ, nhưng một số chủ đầu tư chưa nhận thức được trách nhiệm về công tác quyết toán dự án hoàn thành, chất lượng báo cáo quyết toán thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần; nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chưa thực hiện quyết toán vốn đầu tư theo quy định.

67

Về công tác quản lý vốn đầu tư hiện đã có những quy định cho thấy nhà nước đã tạo ra một khuôn khổ pháp lý rõ ràng và cụ thể để quản lý vốn đầu tư từ khâu đầu tiên là chuẩn bị đầu tư, đến giai đoạn cuối cùng là thanh toán, quyết toán vốn đầu tư. Nói chung, những quy định hiện hành đủ để quản lý việc chi tiêu sao cho hợp pháp và không lãng phí.

Tuy nhiên, trong thực tế, những quy định đó không phải lúc nào cũng được thực hiện một cách đầy đủ và chặt chẽ. Từ khâu quy hoạch, khâu thẩm định dự án, xác định nhu cầu đầu tư và khả năng đầu tư,… đến thi công, và cả thanh toán, quyết toán đều đã có sai phạm làm cho kết quả đầu tư không được như mong muốn. Những sai phạm này trong nhiều trường hợp nằm ngoài phạm vi kiểm soát của các nhà quản lý.

Vi phạm ở nhiều khâu trong quá trình XDCB. Các dự án đầu tư vi

phạm ở các khâu: phê duyệt đầu tư, vi phạm quy chế đấu thầu, vi phạm trong nghiệm thu thanh quyết toán, vi phạm trong tư vấn giám sát.

Thất thoát vốn đầu tư. Đầu tư XDCB bằng vốn nhà nước làm thất

thoát vốn khoảng 20% - 30%. Gần như thất thoát là đặc điểm chung của đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Mọi khâu trong quá trình đầu tư XDCB đều phát sinh sai phạm thì điều đó cũng có nghĩa là nguyên nhân dẫn đến thất thoát vốn xuất phát từ nhiều phía. Thất thoát tập trung vào giai đoạn thi công, như mua sắm nguyên vật liệu không đúng chuẩn mực thiết kế đã được duyệt cả về số lượng và cả về chất lượng. Như vậy có thể hiểu là nhà đầu tư đã không chọn đúng nhà thầu thi công đáng tin cậy; những sai phạm trong thi công không được bên giám sát phát hiện để ngăn chặn kịp thời; sau đó bên nghiệm thu lại cũng không phát hiện, chưa kể những sai phạm khác về chứng từ, hoá đơn cũng không phải là ít trong nền kinh tế tiền mặt hiện nay đã góp phần hợp pháp hoá nhiều sai phạm.

68

Quy hoạch không hợp lý và đầu tư dàn trải. Các dự án đầu tư chưa

được quy hoạch một cách tổng thể hợp lý có tính tới yếu tố vùng và địa phương, tính toán nhu cầu đầu tư chưa sát với thực tế, và đầu tư dàn trải cho nhiều địa phương theo địa giới hành chính.