NHẬN XÉT VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN TỈNH

Một phần của tài liệu Luận văn thạc sĩ Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Quảng Bình (Trang 66)

6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu

2.3.NHẬN XÉT VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN TỈNH

QUẢNG BÌNH

2.3.1. Kết quả đạt đƣợc

Thứ nhất, xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách

Việc thông qua luật NSNN năm 1996 với sửa đổi luật tiếp trong năm 1998 và năm 2002 đã tạo ra được khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh, trong đó có sự phân công trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan của Nhà nước trong quản lý chi tiêu ngân sách. Cụ thể:

- Hội đồng nhân dân tỉnh:

Quyết định dự toán chi ngân sách, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách cấp dưới;

Quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới.

- Uỷ ban nhân dân các cấp:

Lập dự toán ngân sách địa phương;

Quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các cơ quan trực thuộc; Quyết định giao nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp dưới;

Quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách địa phương đối với một số lĩnh vực chi được Hội đồng nhân dân quyết định

60

Tổ chức lập và thực hiện dự toán chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; Chi đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm;

Các đơn vị sự nghiệp được quyền chủ động sử dụng nguồn sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động.

Việc phân cấp tài chính đã góp phần nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng chính sách chi tiêu, mà còn hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch trong quản lý tài chính công. Các dịch vụ công cộng được cung cấp trong hệ thống thống nhất của Chính phủ, nay đã được phân cấp cho tới chính quyền tỉnh, huyện, xã.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực

Sau khi ban hành Luật NSNN sửa đổi năm 2002, Chính phủ đã ban hành hệ thống định mức chi tiêu ngân sách hàng năm và các định mức thường xuyên sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế. Những định mức được tiêu chuẩn hóa và áp dụng cho các mục chi trong mọi lĩnh vực.

Dựa vào hệ thống định mức, chính quyền địa phương dự toán nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính... Có thể nói, phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu là một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi NSNN.

Thứ ba, triển khai có hiệu quả các Nghị định về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và tài chính đối với các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập

Trên cơ sở định mức, biên chế các đơn vị được khoán chi ngân sách hàng năm, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, xây dựng các định mức chi tiêu, quy chế quản lý tài sản công theo hướng dẫn quy định. Thông qua thực hiện

61

hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho người lao động.

Thứ tư, cải thiện tính minh bạch chi ngân sách

Tính minh bạch chi tiêu ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình trước công dân về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách tổng thể. Tính minh bạch chi ngân sách được thể hiện thông qua Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hỗ trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn NSNN, các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân; Thông tư số 03/2005/TT-BTC ngày 06/01/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN và chế độ báo cáo tình hình thực hiện công khai tài chính; Theo đó Cục thống kê Quảng Bình đã công bố số liệu quyết toán ngân sách dưới dạng ấn phẩm cho mọi đối tượng đặc biệt là trên địa bàn tỉnh; Các số liệu quyết toán NSNN, dự toán thu chi,... cũng được công khai trên hệ thống trang thông tin điện tử của tỉnh; Chính quyền các xã phương thực hiện niêm yết công khai ngân sách tại trụ sở làm việc....

2.3.2. Những hạn chế

- Thứ nhất, quy trình phân bổ dự toán chi ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT-XH trung hạn (3 - 5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất thúc dẩy quá trình phát triển KT-XH trên địa bàn

62

Quảng Bình hiện vẫn đang thực hiện quản lý các khoản chi NSNN theo phương thức truyền thống, lấy kiểm soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý tiêu công truyền thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phí các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:

+ Hiệu lực quản lý thấp

Ngân sách tỉnh có thể gọi là yếu tố đầu vào. Quá trình xây dựng, phân bổ dự toán các thông số về đầu ra ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế dễ bị điều chỉnh. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét đến việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện chưa rõ nét làm xuất hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình ngân sách.

+ Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

Do quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ, không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống KT-XH. Các cấp các ngành chỉ có thể công bố tổng các khoản chi NSNN một cách rời rạc, không thể gắn liền được với các mục tiêu phát triển đã đề ra. Các cấp, các ngành không thể công bố một cách rõ ràng rằng trong năm N, đã có bao nhiêu nguồn lực đã được sử dụng và đã xoá được bao nhiêu hộ đói, nghèo? Bao nhiêu được sử dụng để đầu tư tăng năng suất lao động? Bao nhiêu đã được sử dụng để nâng cao chất lượng cuộc sống người dân đến mức nào?...

63

Đây chính là một trong những bất cập lớn nhất đòi hỏi phải đổi mới quản lý chi NSNN nhằm gắn kết và thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Quảng Bình.

+ Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động

Quy trình xây dựng dự toán và quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống dường như chỉ có thể quan tâm đến lợi ích trước mắt, từng năm một, chưa có tầm nhìn trung hạn. Theo đó, ngân sách chỉ được xây dựng trong khoảng thời gian một năm. Cứ hết năm ngân sách thì dự toán ngân sách sẽ hết hiệu lực, người ta lại tiếp tục lập kế hoạch ngân sách cho (một) năm tiếp theo. Các báo cáo quyết toán ngân sách thường chỉ chú trọng đến việc thực hiện chi ngân sách có hết dự toán hay không? Những cuộc thanh tra, kiểm soát cũng chỉ xem xét việc chi tiêu có đúng định mức hay không? Có sai phạm gì về chế độ tài chính hay không? Trên thực tế, người ta ít quan tâm đánh giá xem những khoản chi đó đã tạo ra được kết quả gì phục vụ cho quá trình phát triển KT-XH? Và do vậy, năm tiếp theo cũng vẫn như thế. Nhiệm vụ chính trị có được tiếp tục hay tạm dừng? được cấp bao nhiêu kinh phí? Công việc sẽ được tiến hành đến mức nào là tuỳ thuộc vào nguồn kinh phí được ghi trong dự toán được duyệt của năm mới.

+ Bất cập ngay từ khâu xây dựng dự toán

Trong điều kiện nguồn lực tài chính còn giới hạn, không đáp ứng đầy đủ nhu cầu thì định mức chi tiêu là căn cứ rất tốt để phân bổ nguồn lực tài chính. Tuy vậy, cơ chế phân bổ nguồn lực tài chính dựa vào định mức cũng đã bộc lộ những bất cập:

*/ Các định mức hiện dùng đều dựa trên phương pháp phân bổ chi tiêu kinh điển, tức là dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.

64

*/ Định mức phức tạp và xơ cứng, thiếu tính linh hoạt cần thiết để khuyến khích tính chủ động sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời chưa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quả đầu ra.

*/ Một số định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu; hơn nữa, các định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ được sử dụng để xây dựng các dự toán Ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nữa, chẳng hạn như "thương lượng". Mặc dù hệ thống giao ngân sách ổn định từ 3 đến 5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thương lượng.

+ Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp

Thông thường, bố trí các khoản chi NSNN trên cơ sở nguồn lực hiện có không thể thực sự triển khai được ý đồ chiến lược về bố trí đủ nguồn tài chính cho các ưu tiên trọng điểm chi đã được lựa chọn.

Do không có tầm nhìn trung hạn nên không chỉ có cơ quan tài chính, UBND tỉnh bị động về nguồn thu mà các cơ quan ban ngành, địa phương và các đơn vị thụ hưởng cũng bị động về nguồn lực. Các đơn vị chi tiêu không thể và cũng không có quyền chủ động bố trí ưu tiên chi tiêu theo trọng tâm, trọng điểm. Hiệu quả sử dụng các nguồn lực công, do vậy mà bị giảm đáng kể.

Thường do thiếu nguồn nhưng nhu cầu lại nhiều nên nguồn lực buộc phải bố trí dàn trải, nhiều khoản được chi “cầm chừng”, nguồn lực tài chính công không được bố trí tới ngưỡng cần thiết. Do đó, thời gian đầu tư bị kéo dài quá mức cần thiết, các công trình chậm phát huy hiệu quả, nhiều lĩnh vực do thiếu vốn nên không thể đầu tư “cho ra tấm, ra món”, không tạo được các “cú đấm chiến lược” cần thiết để phát triển một ngành, một lĩnh vực nào đó... Nói cách khác, nguồn tài trợ cho những kế hoạch nói trên không được quan tâm đúng mức dẫn đến sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ

65

kinh phí hoặc bỏ dở. Thêm vào đó, kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu tiên của địa phương không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.

- Thứ hai, việc sử dụng kinh phí được phân bổ ở khu vực công kém

hiệu quả

Đối với lĩnh vực chi thường xuyên: Thay vì tinh giản biên chế, quản lý

theo hướng gọn nhẹ, thì trong 10 năm trở lại có khá nhiều đơn vị sự nghiệp trực thuộc các Sở, ban ngành được thành lập. Điều này dẫn đến quy mô khu vực công tăng, số lượng viên chức Nhà nước tăng. Hiệu suất trong khu vực công giảm, công chức không thực sự cố gắng, trình độ và năng suất không cải thiện, thêm vào đó điều kiện làm việc nghèo nàn làm suy yếu hiệu quả hoạt động.

Trong tổ chức thực hiện nhiều đơn vị cơ quan viện dẫn nhiều lý do để tăng biên chế trước khi nhận khoán, sau đó lại tìm cách đòi ngân sách cho số biên chế tăng thêm này. Và ngay trong cơ chế khoán cũng không có sản phẩm cụ thể cuối cùng mà chỉ có sản phẩm chung là hoàn thành chức năng nhiệm vụ được giao, không thể hiện được hiệu quả, tác động của kết quả do khoán là như thế nào...

Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao như khối lượng, chất lượng công việc của đơn vị chưa được thực hiện, nên việc chi trả thu nhập tăng thêm còn mang tính cào bằng, bình quân.

Ngoài ra, vẫn xảy ra tình trạng cấp kinh phí ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho. Đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, một số đơn vị thực hiện không đúng theo quy trình quản lý chi ngân sách, chi thường xuyên không theo như dự toán nhưng lại không đề nghị điều chỉnh, giữa dự toán và thực hiện dự toán có sự chênh lệnh lớn, nhưng vẫn được chấp nhận quyết toán. Điều này là trái với quy định của Luật NSNN.

66

- Chưa coi trọng nguyên tắc chi tiêu, đặc biệt là việc lập hồ sơ chứng từ không đồng bộ, thiếu tính pháp lý, quyết toán vốn đầu tư chậm, quyết toán chi thường xuyên cũng không đáp ứng thời gian quy định của Luật NSNN.

- NSNN còn đầu tư dàn trải, nhiều dự án, công trình đã được thẩm định quyết toán, đã có khối lượng hoàn thành song chưa được bố trí vốn để thanh toán dứt điểm, khi xây dựng kế hoạch chưa chủ động bố trí đủ nguồn trả các khoản vay đến hạn, tình trạng đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện vượt khả năng ngân sách vẫn còn diễn ra, dẫn đến tình trạng công nợ phát sinh tuy chưa đến mức thiếu lành mạnh nhưng cũng là một thiếu sót lớn cần khắc phục.

- Tình trạng sử dụng ngân sách ở một số đơn vị còn lãng phí, chưa thực sự tiết kiệm chống lãng phí, chưa hiệu quả vẫn còn xảy ra ở các mức độ khác nhau làm mất lòng tin của cán bộ, nhân dân trong sử dụng tiền của nhân dân, của tập thể, của Nhà nước.

- Việc thẩm tra, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, bản vẽ thi công, tổng dự toán của một số chủ đầu tư chất lượng còn hạn chế. Ý thức, trách nhiệm của một số đơn vị chưa cao.

- Một số chủ đầu tư chưa chỉ đạo kịp thời, quyết liệt đối với Ban Quản lý dự án và các nhà thầu để đẩy nhanh tiến độ thi công, giải ngân, hoàn tạm ứng và thanh quyết toán. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chưa chặt chẽ, bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});

- Công tác quyết toán vốn đầu tư tuy đã có nhiều tiến bộ, nhưng một số chủ đầu tư chưa nhận thức được trách nhiệm về công tác quyết toán dự án hoàn thành, chất lượng báo cáo quyết toán thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần; nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chưa thực hiện quyết toán vốn đầu tư theo quy định.

67

Về công tác quản lý vốn đầu tư hiện đã có những quy định cho thấy nhà

Một phần của tài liệu Luận văn thạc sĩ Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước Tỉnh Quảng Bình (Trang 66)