IV. THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM
4.3.2 Phương án 2 Mở rộngcơ sở thuế
Việc mở rộng cơ sở thuế có thểđược tiến hành theo hai hướng: (1) tăng giá đất tính thuế
và/hoặc (2) mở rộng đối tượng chịu thuếđối với công trình trên đất, đồng thời thu hẹp đối tượng miễn, giảm thuế.
4.3.2.1Tăng giá đất tính thuế
Nhằm đạt được các mục tiêu ngân sách, một trong những biện pháp đơn giản mà chính phủ các nước có thể thực hiện là tăng số thu thuế thông qua tăng giá tính thuế. Tuy nhiên, chính phủ không thể tăng giá tính thuế một cách tùy tiện mà phải căn cứ vào điều kiện kinh tế của quốc gia trong từng giai đoạn cụ thể. Tại các nước đã phân tích bên trên, giá
đất tính thuế do cơ quan nhà nước định giá ba năm hoặc năm năm một lần. Ở Việt Nam, giá đất tính Thuế SD ĐPNN do ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành và được giữổn định trong mỗichu kỳ năm năm.
Vấn đề đặt ra là làm sao để xác định được giá đất tính thuế mà theo đó các yếu tố sau
được đồng thời đảm bảo: (i) nhà nước tốn ít chi phí nhất cho việc định giá, (ii) đảm bảo độ
nổi của sắc thuế, theo đó, (iii) nhà nước đạt được số thu thuế cao nhất, và đảm bảo (iv) khả
thi về mặt hành thu.
Giá thị trường so với khả năng chi trả
Ở Việt Nam hiện nay, giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành hàng năm dựa trên khung giá của Chính phủ và không được cao hơn 20% so với mức giá tối đa của đất cùng loại được quy định trong khung giá.38 Điều này làm cho giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành mặc dù được điều chỉnh hàng năm vẫn không phản ánh đúng giá thị trường của đất đai. Ví dụ, tại Hà Nội, giá đất do UBND thành phố Hà Nội ban hành năm 2010
đối với khu vực Hàng Bài là 81 triệu đồng/m2 (cao hơn 20% so với mức cao nhất trong khung giá của chỉnh phủ).39 Năm 2011, mức giá này vẫn được giữ nguyên do đã đạt ngưỡng cao nhất theo khung giá của chính phủ. Tuy vậy, năm 2011, khi một chủ đầu tư
tiến hành đền bù để triển khai dự án khu thương mại, người dân ởđây đòi bồi thường với mức giá một tỷđồng/m2.40 Nếu mức giá yêu cầu trên được xem là giá thị trường thì tại khu vực này, giá thị trường lớn hơn mười hai lần so với mức giá do nhà nước ban hành. Song, nếu yêu cầu người chủ sử dụng đất này nộp thuế (giả sửở mức 0,1%) theo giá thị
trường thì người đó phải nộp 1 triệu đồng tiền thuế sử dụng đất cho một mét vuông đất. Với một trăm mét vuông đất, người đó phải trả 100 triệu đồng tiền thuế một năm. Điều này có thể nằm ngoài khả năng chi trả của người nộp thuế do giá trị thực tế mà người đó có được từ việc khai thác và sử dụng mảnh đất có thể không đủđể bù đắp số thuế phải nộp hoặc người đó có thể giàu có về bất động sản nhưng chưa hẳn giàu về tiền mặt. Như vậy, có sự mâu thuẫn giữa giá thị trường của bất động sản và khả năng chi trả của người sự
dụng đất do tình trạng bong bóng bất động sản gây ra. Tuy nhiên, thức tế cho thấy hiện
38 Nghịđịnh số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất, và Nghị định số 123/2007/NĐ – CP ngày 27/2/2007 sửa đổi bổ sung Nghị định số
188/2004/NĐ-CP.
39 Theo khung giá quy định tại Nghịđịnh số 123/2007/NĐ – CP, mức giá cao nhất đối với đất ởđô thị là 67,5 triệu đồng/m2.
40 Báo Pháp Luật Online, http://www.phapluatvn.vn/batdongsan/201104/Chuyen-1-ty-dong-moi-met- vuong-co-thanh-tien-le-2043654/ (truy cập 5:00 PM ngày 12/4/2011).
tượng bong bóng này hầu như chỉ diễn ra cục bộ ở các đô thị lớn và các vùng ven đô thị đang trong quá trình đô thị hóa. Trong khi đó, tại nhiều địa phương khác, đặc biệt là các tỉnh vùng sâu vùng xa, giá đất biến động hầu như không đáng kể, thậm chí không có giao dịch diễn ra để có thể tiến hành xác định giá thị trường. Do vậy, việc xác định giá đất theo giá thị trường có thể khả thi đối với khu vực có giao dịch diễn ra thương xuyên, nhưng sẽ
không khả thi đối vớicác khu vực khác. Thêm vào đó, để đảm bảo tính khả thi của sắc thuế, việc xác định giá đất tính thuế nên căn cứ vào giá trị thực tế mà việc sử dụng hiệu quảđất đai mang lại cho người sử dụng.
Như vậy, chính phủ phải đối mặt với một bài toán gồm hai biến, một mặt đối phó với tình trạng bong bóng bất động sản, một mặt đảm bảo tính khả thi của sắc thuế. Để giải bài toàn này, trong ngắn hạn, chính phủ có thể tiến hành song song hai hệ thống định giá như
sau:
Thứ nhất, đối với khu vực đô thị, nơi các giao dịch bất động sản diễn ra thường xuyên, giá
đất tính thuế nên được xác định theo giá thị trường thay vì áp dụng khung giá do chính phủ ban hành. Phương án này không chỉ giúp gia tăng số thu thuế mà còn có tác động làm giảm tình trạng đầu cơđất, một trong những nguyên nhân gây ra bong bóng bất động sản. Chẳng hạn, đối với trường hợp người sử dụng đất ở ví dụ minh họa bên trên, nếu người đó không chịu bất kỳ sức ép nào đối với việc giữđất, người này sẽ tiếp tục nắm giữđất và đòi bồi thương với giá cao hơn. Hệ quả tất yếu là tình trạng bong bóng bất động sản tiếp tục gia tăng do giá bất động sản tiếp tục bị đẩy lên cao. Tuy nhiên, nếu việc nắm giữ đất khiến người đó phải gánh chịu một gánh nặng thuế cao hơn ngưỡng chấp nhận như trên đã phân tích, họ sẽ sẵn sàng chuyển nhượng để rời đi nơi được quy hoạch cho khu dân cư mà
ở đó họ phải chịu gánh nặng thuế thấp hơn. Như vậy, trong trường hợp này, Thuế SD
ĐPNN đã có tác dụng tốt trong việc bình ổn giá bất động sản, đồng thời giúp nhà nước đạt
được các mục tiêu về quy hoạch sử dụng đất và, theo đó, giúp cho việc sử dụng đất đai hiệu quả hơn.
Trên thực tế, Chính phủ Việt Nam đã có những nỗ lực để xác định giá đất đai theo giá thị
trường thông qua việc ưu tiên áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp trong số các phương pháp xác định giá đất được áp dụng ở Việt Nam. Theo đó, giá đất được xác định thông qua việc phân tích các mức giá đất thực tế đã chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị
trường của loại đất tương tự (về loại đất, diện tích đất, thửa đất, hạng đất, loại đô thị, loại
đường phố và vị trí) để so sánh và xác định giá của thửa đất, loại đất cần định giá.41
Thứ hai, tại các vùng nông thôn, nơi giá đất biến động không đáng kể hoặc không có giao dịch diễn ra để có thể tiến hành xác định giá thị trường, khung giá của chính phủ vẫn được tiếp tục sử dụng. Theo đó, giá đất được xác định bằng các phương pháp: (i) phương pháp thu nhập,42 (ii) phương pháp chiết trừ43 và (iii) phương pháp thặng dư.44 Các phương pháp này giúp cho giá đất được xác định phù hợp với mức thu nhập tiềm năng mà thửa đất có khả năng tạo ra cho người sử dụng nhờ việc khai thác hiệu quả thửa đất, và do đó, phù hợp hơn với khả năng chi trả của họ, giúp đảm bảo tính khả thi của sắc thuế.
Trong dài hạn, khi quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa dần ổn định, tình trạng bong bóng bất động sản giảm đi, giá đất tính thuế (bất kể đối với khi vực thành thị hay nông thôn) cần được xác định gần với giá trị thực tế mà nó tạo ra hơn là giá thị trường do tình trạng bong bóng tạo ra. Chỉ có như vậy, tính bền vững và khả thi của sắc thuế mới được
đảm bảo.
Điều chỉnh giá đất theo CPI so với GDP
Việc quy định chu kỳđịnh giá năm năm một lần giúp tiết kiệm chi phí thu thập thông tin và chi phí định giá, phù hợp với thông lệ quốc tế, song không đảm bảo độ nổi của Thuế
SD ĐPNN. Do vậy, để đảm bảo số thu thuế sẽ tăng lên cùng với sự phát triển của nền kinh tế đòi hỏi giá đất tính thuế cần được điều chỉnh phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế.
41 NĐ 188/2004/NĐ – CP.
42 Phương pháp thu nhập là phương pháp xác định mức giá tính bằng thương số giữa mức thu nhập thuần tuý thu được hàng năm trên 1 đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm (tính đến thời điểm xác định giá đất) của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 01 năm (12 tháng) tại Ngân hàng Thương mại Nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn (NĐ 188/2004/NĐ – CP).
43 Phương pháp chiết trừ là phương pháp xác định giá đất của thửa đất có tài sản gắn liền với đất bằng cách loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị bất động sản (bao gồm giá trị của
đất và giá trị của tài sản gắn liền với đất) (NĐ 123/2007/NĐ – CP).
44 Phương pháp thặng dư là phương pháp xác định giá đất của thửa đất trống có tiềm năng phát triển theo quy hoạch hoặc được phép chuyển đổi mục đích sử dụng để sử dụng tốt nhất bằng cách loại trừ phần chi phí ước tính để tạo ra sự phát triển ra khỏi tổng giá trị phát triển giảđịnh của bất động sản (NĐ
Chilê đã áp dụng thành công việc điều chỉnh giá đất theo chỉ số CPI, theo đó, giá đất được tựđộng điều chỉnh mỗi sáu tháng một lần giúp bảo đảm độ nổi của hệ thống thuế. Ở Việt Nam, trong thời gian gần đây, một số công ty kinh doanh bất động sản cũng áp dụng mô hình điều chỉnh giá này cho các sản phẩm địa ốc của mình và nhận được sự đồng thuận của người mua nhà khi mà tính trạng giá vật liệu xây dựng ngày một leo thang. Một số
chuyên gia cho rằng đây là giải pháp hay, nhưng cần lưu ý trong rổ hàng hóa tính CPI có mười một nhóm hàng, việc điều chỉnh theo cả mười một nhóm hàng là không phù hợp vì ngoài nhóm nhà ở và vật liệu xây dựng, mười nhóm còn lại không liên quan đến bất động sản. Do vậy, chỉ nên lấy chỉ số giá của nhóm nhà ở và vật liệu xây dựng để phản ánh bản chất của sự tăng giá địa ốc. Ngoài ra, lấy CPI của cả nước để tính điều chỉnh giá cho bất
động sản của một khu vực là không hợp lý bởi mỗi khu vực (thành thị và nông thôn) có tốc độ tăng trưởng khác nhau.45
Ưu điểm của phương pháp điều chỉnh theo CPI là đảm bảo duy trì ổn định số thu ròng thực cho ngân sách, chống lại tình trạng lạm phát. Tuy nhiên, trong tình trạng tỷ lệ lạm phát chênh lệch quá cao so với tỷ lệ tăng GDP như của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay,46 việc điều chỉnh giá đất tính thuế theo CPI sẽ làm cho gánh nặng thuế trở nên nặng nề hơn và có thể dẫn đến vượt ngưỡng chấp nhận của đa số người nộp thuế khi mà mức tăng thu nhập của họ không đủ để bù đắp mức độ lạm phát. Ngoài ra, như bên trên đã phân tích, ngoại trừ các đô thị và các vùng đang trong quá trình đô thị hóa, tại các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa, giá đất đai biến động hầu như không đáng kể. Việc điều chỉnh giá đất theo chỉ số CPI có thể không phù hợp với mức độ gia tăng giá trị thực tế của
đất đai tại các khu vực đó. Hơn nữa, trong dài hạn, mục đích cần đạt tới là giá đất nên
được điều chỉnh phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế nhằm không chỉđảm bảo độ nổi của sắc thuế mà còn đảm bảo tính khả thi của sắc thuế.
45 Ý kiến của Ông Đặng Hùng Võ cố vấn cấp cao của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc sử dụng chỉ
số CPI đểđiều chỉnh giá bán căn hộ của Công Ty Cổ Phần Đầu Tư và Phát Triển Đô Thị Việt Hưng (Báo Tin Tức Thị Trường Online, http://tinthitruong.batdongsan.com.vn/dieu-chinh-gia-mua-ban-nha- theo-chi-so-cpi-HkEKLfetNUA1.html truy cập 9:15AM ngày 17/4/2011.)
46 Theo Báo cáo của Bộ Kế Hoạch và Đầu Tư, GDP năm 2010 của Việt Nam đạt 6,78% (Báo Vneconomy, http://vneconomy.vn/2010122901294195p0c9920/tang-truong-gdp-nam-2010-dat- 678.htm, truy cập ngày 17/4/2011.). Trong khi đó, theo Báo cáo của Tổng Cục Thống Kê, chỉ số giá tiêu dùng (CPI) của mặt hàng nhà ở và vật liệu xây dựng tính trung bình năm 2010 so với năm 2009 là 14,68%, cao gấp đôi so với mức độ tăng trưởng GDP năm 2010.
Một thực tế khác là sựđánh đổi giữa tính khả thi của sắc thuế và việc bỏ lỡ một nguồn thu
đáng kể do tình trạng tăng giá bất động sản quá nóng tại các đô thị lớn. Tương tự như
trên, có thể giải bài toán hai biến này bằng cách áp dụng song song hai hệ thống điều chỉnh giá:
Trong ngắn hạn, đối với khu vực đô thị và các vùng ven đô thị, nơi mà quá trình đô thị
hóa đang diễn ra với tốc độ cao, nên áp dụng kết hợp phương pháp xác định giá đất theo giá thị trường và điều chỉnh giá đất tính thuế theo chỉ số CPI của nhóm nhà ở và vật liệu xây dựng do Tổng Cục Thống Kê công bố hàng năm. Phương án này vừa giúp ngân sách nhà nước đạt được số thu đáng kể từ tình trạng tăng giá bất động sản quá nóng vừa đánh mạnh vào các đối tượng đầu cơ bất động sản; từđó tác động ngược trở lại giúp bình ổn thị
trường bất động sản.
Trong dài hạn, với giảđịnh cung đất ổn định,47 không có bất cứ thay đổi nào về thuế suất, và công tác hành thu thuếđược tiến hành hiệu quả tại mọi thời điểm, tỷ lệ tăng số thu thuế
sẽ phụ thuộc chủ yếu vào tỷ lệ tăng giá trị của đất đai mà tốc độ tăng giá trị thực của đất
đai phụ thuộc vào tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế. Bằng chứng thực tế tại các nước đã phân tích bên trên cho thấy tỷ lệ tăng số thu thuế qua các năm tương đương hoặc xấp xỉ tỷ
lệ tăng GDP của quốc gia.
Chưa tìm thấy một nghiên cứu nào ở Việt Nam chứng minh rằng tốc độ tăng giá trịđất đai có mối quan hệ tỷ lệ thuận với tỷ lệ tăng GDP. Ngoài ra, Việt Nam chưa xây dựng được hệ thống dữ liệu về giá đất trên toàn quốc, trong khi giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành không phản ánh đúng tình hình thị trường bất động sản. Do vậy, không có căn cứđể so sánh tỷ lệ tăng giá đất đai với tỷ lệ tăng GDPcủa Việt Nam trong những năm qua. Tuy nhiên, một nghiên cứu tại Hồng Kông trong vòng 18 năm từ 1990 đến 2008 cho thấy trong dài hạn giá bất động sản phụ thuộc chặt chẽ vào tốc độ tăng trưởng GDP thực theo quan hệ tỷ lệ thuận.48
47 Trong giai đoạn hiện nay, khi mà Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa với tốc
độ cao, nguồn cung đất phi nông nghiệp đang gia tăng do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Tuy nhiên, trong dài hạn, nguồn cung này sẽ dần ổn định cùng với sự phát triển ổn định của nền kinh tế. 48 Nguồn: Frank Leung, Kevin Chow and Gaofeng Han (2008), “Long-term and short-term determinants
of property prices in Hong Kong”,Working Paper 15/2008 dated 20/10/2008, Research Department,
Hình 8. Mối quan hệ giữa giá bất động sản và tăng trưởng GDP
(Nguồn: Trích từ Frank Leung, Kevin Chow and Gaofeng Han (2008), C&SD và R&VD)
Những bằng chứng trên đây kết hợp với lập luận cho rằng giá trị của đất đai phụ thuộc vào việc khai thác và sử dụng hiệu quả đất đai, trong điều kiện đất đai cùng với lao động và vốn tạo nên yếu tố đầu vào của nền kinh tế, tạo cơ sở cho việc đề xuất điều chỉnh giá đất