TIỄN ÁP DỤNG TẠI THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
2.1 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẦU TƯ CÔNG CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
2.1.1 Thực trạng đầu tư công
Ngân hàng Thế giới (WB) nhận định rằng Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tư cao nhất thế giới, chiếm trên 40% GDP. Trong đó, đầu tư công chiếm tỷ lệ khá lớn (hơn 10% GDP đầu tư cơ sở hạ tầng). Hàng năm, Việt Nam phải bỏ ra lượng tiền đầu tư công bằng khoảng 17 – 20% GDP, trong khi đó thì tại các nước trong khu vực con số này chỉ dưới 5%, như Trung Quốc là 3,5%, Indonesia 1,6%… Xu thế này đi ngược với yêu cầu giảm đầu tư công vào nền kinh tế, tăng đầu tư phát triển từ các nguồn vốn xã hội khác.
Trong hơn một thập kỷ qua từ năm 2000 đến gần đây tổng vốn đầu tư trong xã hội cũng đã liên tục tăng cao. Tính theo giá so sánh năm 1994, tổng số vốn đầu tư đã tăng từ 115.109tỷ đồng năm 2000 lên 400.183 nghìn tỷ đồng năm 2010, gấp 3,47 lần, bình quân mỗi năm tăng 12,14%. Trong đó năm 2007 mức tăng là 27% so với năm 2006 nhưng sang những năm sau do ảnh hưởng của lạm phát và kinh tế suy thoái sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.
Xét về cơ cấu, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1% vào năm 2000 xuống còn 33,9% năm 2008, thấp hơn tỷ trọng của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại mức 40,6% và 41,9% năm 2010 dù vậy nó luôn đứng ở vị trí số một trong cơ cấu vốn đầu tư xã hội nhưng năm 2010 chứng kiến sự tăng vọt của đầu tư ngoài nhà nước,
với chỉ số tăng hơn 38,5% so với năm 2009 trong khi vốn đầu tư nhà nước 2010 giảm 3,04% so với năm 2009.
Biều đồ 2.1 Vốn đầu tư trong toàn xã hội theo thành phần kinh tế
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000 500000 T ỷ đ ồ n g Tổng số 115109 129460 147993 166814 189319 213931 243306 309117 333226 371302 400183 Khu vực
có vốn đầu tư nước ngoài
20685 22797 26182 28499 30702 35893 43802 84695 115304 105412 103795
Kinh tế ngoài Nhà nước 26335 29241 35134 42844 53535 62842 72903 92517 89324 92801 128575
Kinh tế nhà nước 68089 77421 86677 95471 105082 115196 126601 131905 128598 173089 167813
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nguồn: Tổng cục thống kê, niên giám thống kê 2011. ( Theo giá so sánh 1994)
Đầu tư từ khu vực nhà nước đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra những tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng…Đầu tư từ Nhà nước đã phát huy vai trò đặc biệt quan trọng trong những giai đoạn kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suy giảm (ví dụ như giai đoạn 2008-2009). Do đầu tư công tăng nhanh nên vốn sản xuất và tài sản cố định có nguồn công tăng lên nhanh chóng trong nền kinh tế, với tốc độ tăng bình quân hàng năm vào khoảng 15%, mặc dù tỷ trọng tương đối đang có xu hướng giảm đi.
Cơ cấu trong đầu tư công đã có nhiều chuyển biến theo chiều hướng tích cực. Trong hơn một thập kỷ qua, khoảng trên dưới 40% tổng số
vốn đầu tư công dành cho các ngành kết cấu hạ tầng: điện, nước, xây dựng cầu đường, hệ thống thông tin. Công nghiệp khai thác mỏ chiếm ổn định khoảng 7-9%. Công nghiệp chế biến tăng giảm thất thường trong khoảng 8- 15% nó đã góp phần tích cực cải thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xử lý bất hợp lý vùng miền. Hơn nữa việc đầu tư đã chú trọng vào các ngành nghề có lợi thế cạnh tranh trong nền kinh tế. Thêm vào đó ngân sách nhà nước cũng đã tập trung nhiều hơn cho đầu tư phát triển con người, nâng cao trình độ lực lượng lao động. Nguồn lực ngân sách nhà nước đã được tập trung cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp. Tuy nhiên cơ cấu đầu tư từ khu vực nhà nước vẫn còn một số bất hợp lý. Về nguyên tắc, đầu tư của nhà nước chỉ nên tập trung vào việc phân bổ các nguồn lực trong xã hội cho các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả. Song trên thực tế, đầu tư của nhà nước ở nước ta vẫn còn tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư. Trong khi đó, đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan trọng là chưa hình thành được các tiêu chí cụ thể trong việc xác định sự ưu tiên trong các dự án đầu tư. Các ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản, mặc dù là lĩnh vực hoạt động của đại đa số dân cư, nhưng chưa được nhà nước chú trọng đầu tư; biểu hiện là tỷ trọng của lĩnh vực này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống còn 7-8% những năm 2003-2008 và chỉ còn 6,7% vào năm 2009. Các ngành liên quan trực tiếp tới phát triển con người – khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng – không có sự thay đổi đáng kể tỷ trọng trong đầu tư công: chiếm 17,6% năm 2000, khoảng trên dưới 19% những năm 2003-2006 và từ
năm 2007 giảm xuống 16,1%, chỉ còn 15,2% năm 2009; trong đó khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống 4-5% những năm 2002-2003, tăng lên 6-7% vào những năm 2004-2008, rồi lại sụt giảm xuống còn 5,1% năm 2009; còn y tế và cứu trợ xã hội tăng từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-2008, và giảm còn 2,8% năm 2009. Nhiều dự án được thực hiện song lại chưa tuân thủ theo các mục tiêu cần thực hiện trong phát triển kinh tế xã hội chung.
Biểu đồ 2.2 Vốn đầu tư theo ngành
0 20000 40000 60000 80000 100000 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 T ỷ đ ồ n g Y tế và cứu trợ xã hội
Hoạt động văn hóa thể thao
Giáo dục và đạo tạo
Hoạt động khoa học công nghệ
Vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc
Xây dựng
Công nghiệp chế biến
Công nghiệp khai thác mỏ
Nông, lâm nghiệp, thủy sản
Nguồn: Tổng cục thống kê, niên giám thống kê 2005, 2007, 2009, 2011.
Trong tổng mức đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001-2010, chi cho đầu tư xây dựng cơ bản chiếm trên 90% tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên đây lại là lĩnh vực đầu tư có tình trạng thất thoát, lãng phí lớn, hàng nghìn dự án chậm tiến độ trong đó có nhiều (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
dự án phát triển kết cấu hạ tầng quan trọng và nó có xu hướng tăng trong những năm gần đây. Việc chậm tiến độ này là một trong những nguyên nhân chính làm tăng chi phí, giảm hiệu quả đầu tư và tác động tiêu cực đến nền kinh tế. Bên cạnh đó việc chậm giải phóng mặt bằng cũng là nguyên nhân gây lãng phí trong đầu tư. Sự lãng phí và thất thoát trong đầu tư công chủ yếu là do các nguyên nhân chủ quan của các cơ quan quản lý, chủ đầu tư và nhà thầu trong quá trình đầu tư dự án, kèm theo đó là cơ chế giám sát và chịu trách nhiệm trước pháp luật đối với dự án đầu tư còn chưa chặt chẽ, còn nhiều kẽ hở pháp luật để các đối tượng lợi dụng gây thất thoát nguồn vốn đầu tư.
Hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư công còn thấp, chưa tận dụng và phát huy được lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh trong từng lĩnh vực, từng địa phương và của nền kinh tế trên trường quốc tế. Hiệu quả này cũng thấp do việc đầu tư dàn trải dẫn tới hiệu quả kinh tế xã hội chưa cao đồng thời đó cũng là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến lạm phát. Do vậy muốn thực sự chống lạm phát và có mô hình phát triển kinh tế bền vững thì không thể không cắt giảm đầu tư công. Nhưng việc cắt giảm này phải hợp lý, nếu cắt giảm hợp lý thì sẽ giảm được lạm phát và làm tăng đầu tư của tư nhân nhưng nếu cắt giảm không hợp lý thì chính lại là tiềm ẩn nguy cơ gây thất thoát, lãng phí.
2.1.2 Thực trạng pháp luật
a) Thực trạng pháp luật đầu tư công
Có thể nói rằng pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương là một phần trong pháp luật về đầu tư công. Về tổng thể, hoạt động đầu tư ở nước ta trong đó có đầu tư sử dụng vốn nhà nước trong thời gian vừa qua được quản lý theo quy định của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, v.v… Riêng hoạt động đầu tư từ nguồn
vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh được điều chỉnh bằng các nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành các luật liên quan hoặc các nghị định của Chính phủ. Các luật liên quan đến hoạt động đầu tư công chưa đủ để điều chỉnh toàn diện hoạt động đầu tư, như:
Luật xây dựng 2003 và các văn bản hướng dẫn đã tạo ra cơ sở pháp lý riêng để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có công trình xây dựng, tuy nhiên luật không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như kế hoạch đầu tư, phân bổ, quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý, khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả.
Luật đầu tư 2005 và các văn bản hướng dẫn không điều chỉnh việc sử dụng ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác của nhà nước vào các dự án không nhằm mục đích kinh doanh mà chỉ quy định về việc quản lý hoạt động đầu tư nhằm mục đích kinh doanh.
Luật ngân sách nhà nước 2002 và các văn bản hướng dẫn quy định về thu chi ngân sách hàng năm, trong đó có chi đầu tư phát triển để xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật. Tuy nhiên luật chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có kế hoạch bố trí đầu tư dài hạn theo các dự án đầu tư, chưa phản ánh đầy đủ việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước khác cho đầu tư công như vốn đầu tư phát triển, trái phiếu, công trái… Ngoài ra luật quy định ngân sách phân bổ cho các công trình mục tiêu được cấp thẩm quyền phê duyệt, nhưng chưa quy định trình tự thủ tục phê duyệt, quá trình giám sát việc thực hiện, đánh giá các dự án đầu tư.
Luật đấu thầu 2005 và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định về các hoạt động đầu thầu, cung cấp dịch vụ tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp đối với gói thầu thuộc dự án, đây chỉ là một khâu trong quá trình thực hiện đầu tư
chứ không bao quát hết toàn bộ quá trình đầu tư từ lập kế hoạch, thực hiện, quản lý đầu tư.
Đánh giá chung về thực trạng pháp luật về đầu tư công hiện nay vẫn còn một số hạn chế sau:
- Chưa có một văn bản luật thống nhất về đầu tư công làm cơ sở pháp lý triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành.
- Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác.
- Trong các vấn đề cụ thể nêu trong các văn bản pháp luật hiện hành còn có những nội dung chưa rõ, chưa đủ đối với đầu tư công; quy định chưa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công.
- Trong một số quy định hiện hành chưa đảm bảo sự rõ ràng, chặt chẽ và hiệu quả đối với từng nhiệm vụ cụ thể trong quản lý đầu tư công.
- Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; chưa khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư.
b) Thực trạng pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương
Do đây là một phần trong hệ thống pháp luật về đầu tư công nên các quy định về giám sát tài chính cũng được quy định rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, trong đó nổi bật lên hai hệ thống văn bản luật là Luật ngân sách nhà nước và Luật đầu tư. Do chưa có một văn bản chính thức nào
về đầu tư công do vậy thực trạng pháp luật về vấn đề này được đánh giá, nhìn nhận từ nhiều góc độ như đầu tư, xây dựng, quản lý ngân sách… nhưng do đây là giám sát tài chính đối với ngân sách địa phương chi cho đầu tư công nên Luật ngân sách nhà nước và văn bản hướng dẫn được đặt ở vị trí trước tiên. Tuy nhiên Luật ngân sách chỉ quy định về việc quản lý, giám sát chi cho việc đầu tư phát triển trong đó có đầu tư công nhưng luật ngân sách lại không quy định cụ thể giám sát chi đó cho cả quá trình đầu tư như thế nào.
Mặc dù hoạt động đầu tư này có nguồn vốn từ ngân sách địa phương nhưng do địa phương không có quyền ban hành các văn bản mang tính quy phạm chung cho toàn quốc do vậy pháp luật điều chỉnh hoạt động này vẫn là các văn bản Luật, Nghị quyết được Quốc hội thông qua, các nghị định của Chính phủ và các thông tư hướng dẫn của của Bộ là chủ yếu. Nhưng bên cạnh đó địa phương cũng có quyền ban hành các văn bản mang tính chỉ đạo, điều hành hoặc triển khai thực hiện cho từng địa phương phù hợp với từng thời kỳ.
Các quy định pháp luật về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công từ ngân sách địa phương thể hiện hoạt động giám sát tài chính của các chủ thể trong quá trình chi ngân sách địa phương cho đầu tư công. Các quy định này nằm trong các văn bản luật khác nhau quy định các chủ thể có quyền giám sát với những hình thức giám sát khác nhau.
Hoạt động giám sát tài chính đối với chi đầu tư công từ ngân sách địa phương là một trong những hoạt động giám sát đầu tư công và hoạt động giám sát đầu tư công là một trong những công việc của quản lý đầu tư công. Hoạt động giám sát này không chỉ là của các cơ quan tại địa phương mà cũng có sự giám sát của các cơ quan trung ương. Pháp luật đã quy định những hoạt