10% và ở mức 50,22% trong chi đầu tư của ngân sách nhà nước, tỷ lệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương luôn duy trì tương đối ổn định và chênh nhau không quá 4% từ 2002 đến 2009. Nhưng đến năm 2010 thì ngân sách địa phương chiếm một tỷ lệ tương đối cao trong ngân sách nhà nước đó là 52,5% và tiếp tục tăng lên 55,48% vào năm 2011.
Ngân sách địa phương chỉ thực hiện việc chi đối với 5 nhóm chi đã nêu ở trên, trong đó chi cho đầu tư phát triển luôn được xếp ở vị trí đầu tiên trong các nhiệm vụ chi. Ngân sách địa phương tuy không giữ vị trí và vai trò chủ đạo trong ngân sách nhà nước nhưng nhiệm vụ chi cho đầu tư phát triển nói chung, đầu tư công nói riêng là hết sức quan trọng và cần thiết. Hơn nữa ngân sách nhà nước vẫn là nguồn vốn lớn nhất trong hoạt động đầu tư của nhà nước, trong đó ngân sách địa phương đóng góp một phần không nhỏ vào nguồn vốn đầu tư đó. Ngân sách địa phương đảm bảo cho nguồn vốn hoạt động đầu tư công không chỉ của địa phương đó mà nó còn đóng góp vào cho các dự án đầu tư công của quốc gia, góp phần phát triển kinh tế xã hội của vùng. Những con số đưa ra ở trên cũng khẳng định rõ vai trò của ngân sách địa phương trong hoạt động đầu tư công ở Việt Nam và nó ảnh hưởng rất lớn tới quá trình hình thành, thực hiện các chương trình, dự án đầu tư.
1.2 PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI CHI ĐẦU TƯ CỦA NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.2.1 Mục đích của giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
Về mặt ngữ nghĩa, từ giám sát được giải thích là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [49, tr. 728]. Với nghĩa này, thuật ngữ giám sát gần nghĩa với thuật ngữ kiểm tra, trong đó, kiểm tra là “xem xét thực chất, thực tế” [49, tr. 937].
Giám sát còn được hiểu là hoạt động theo dõi thường xuyên và định kỳ với mục tiêu với mục đích thu thập thông tin về một đối tượng nào đó.
Hoạt động giám sát phải được tiến hành trên cơ sở các quy định của pháp luật, tuân theo những nguyên tắc, thủ tục nhất định, đồng thời cũng phải được bảo đảm thực hiện bằng những biện pháp cần thiết.
Chúng ta có thể hiểu sâu hơn về giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ được nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này.
Tài chính là một phạm trù kinh tế, tồn tại khách quan và mang tính lịch sử. Tài chính chỉ ra đời và tồn tại trong những điều kiện kinh tế xã hội nhất định. Những điều kiện kinh tế xã hội này là những tiền đề khách quan cho sự ra đời và phát triển của tài chính. Những tiền đề đó là nền kinh tế hàng hóa tiền tệ và nhà nước. [42, tr.10]
Nhưng cũng có quan điểm cho rằng tài chính là phạm trù kinh tế, phản ánh các quan hệ phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị. Phát sinh trong quá trình hình thành, tạo lập, phân phối các quỹ tiền tệ của các chủ thể trong nền kinh tế nhằm đạt mục tiêu của các chủ thể ở mỗi điều kiện nhất định. Trên phương diện pháp lý tài chính bao gồm các quỹ tiền tệ được hình thành bởi nhà nước nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Tài chính ở đây không phải là tiền tệ nhưng các quỹ tiền tệ được hình thành bởi nhà nước chính là biểu hiện bên ngoài của tài chính hay nói cụ thể hơn các quỹ tiền tệ tài chính là biểu hiện về mặt vật chất của tài chính mà qua đó tài chính tồn tại thực trong đời sống kinh tế xã hội. Tài chính cũng được
hiểu là tổng hợp các quan hệ kinh tế, hình thành trong quá trình thành lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của Nhà nước, cách hiểu này xuất phát từ bản chất bên trong của tài chính vốn là các quan hệ phân phối của tài chính, phân phối tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân đó là kết quả của các hoạt động kinh tế. Với các hiểu như vậy thì giám sát tài chính là giám sát các mối quan hệ kinh tế, hình thành trong quá trình thành lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của nhà nước.
Tài chính là hiện tượng đặc trưng bằng sự vận động độc lập tương đối của tiền tệ với chức năng phương tiện thanh toán và phương tiện cất trữ trong quá trình tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ đại diện cho những sức mua nhất định ở các chủ thể kinh tế - xã hội. Tài chính phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính thông qua tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng yêu cầu tích lũy hay tiêu dùng của các chủ thể (pháp nhân hay thể nhân) trong xã hội [42, tr.12]
Như vậy chúng ta có thể hiểu giám sát tài chính là giám sát các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính thông qua tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ. Hay cụ thể hơn thì giám sát tài chính là quá trình theo dõi, kiểm tra thường xuyên và định kỳ sự vận động của tiền tệ trong quá trình tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ cùng các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính.
Trong nghiên cứu “Các chỉ tiêu giám sát tài chính” năm 2012 của Ủy ban kinh tế của Quốc hội và UNDP Việt Nam cho rằng:
Giám sát tài chính được hiểu là việc giám sát của Chính phủ đối với hoạt động của các định chế tài chính. Mục tiêu giám sát tài chính là phát hiện, ngăn ngừa và xử lý việc vi phạm các quy định hiện hành đối với khu vực tài chính và cuối cùng là duy trì ổn định trên thị
trường tài chính.Các thị trường tài chính ở đây được hiểu theo nghĩa rộng nhất, bao gồm thị trường tiền tệ, thị trường tín dụng ngân hàng, thị trường chứng khoán (thị trường cổ phiếu và thị trường trái phiếu (Chính phủ, công ty)[47; tr. 17]
Tuy nhiên quan điểm giám sát tài chính ở trên đưa ra không phù hợp với nội dung nghiên cứu của đề tài này vì đối tượng của quan điểm trên là hướng tới các định chế tài chính và thị trường tài chính.
Với vai trò quan trọng của đầu tư công trong việc phát triển kinh tế-xã hội của quốc gia, việc quản lý giám sát đầu tư công mà đặc biệt là giám sát tài chính đối với đầu tư công càng trở nên cần thiết. Việc giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công là việc giám sát sự vận động của tiền tệ trong quá trình tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ cùng các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính trong chi đầu tư công.
Quản lý đầu tư công bao gồm rất nhiều các hoạt động khác nhau và giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công là một trong những hoạt động quản lý đầu tư công.
Mục đích của giám sát tài chính đối với chi đầu tư công là:
- Nắm bắt, kiểm tra được mọi thông tin về tài chính của các khoản chi đầu tư công. Mục tiêu này có thể được coi là mục tiêu ban đầu, trước tiên của giám sát tài chính, đảm bảo rằng mọi hoạt động tài chính trong quá trình chi đầu tư công đều được theo dõi chặt chẽ. Bất cứ hoạt động gì trong quá trình đầu tư đều được thông tin chi tiết, chính xác và kịp thời cho các bên có liên quan tới quá trình đầu tư;
- Đảm bảo việc chi đầu tư công được thực hiện đúng các quy định của pháp luật. Khi có sự giám sát liên tục và thường xuyên thì các chủ thể trong quá trình chi đầu tư sẽ thực hiện một cách nghiêm túc các quy định của nhà nước về chi đầu tư công, đảm bảo việc chi đúng dự án, chương trình mục tiêu;
- Kiểm tra, phát hiện những sai xót trong quá trình chi đầu tư công. Giám sát tài chính trong chi đầu tư công cũng góp phần vào việc phát hiện những sai xót trong hoạt động chi đầu tư công, bởi khi có sự giám sát này cả một quá trình chi tiêu sẽ được giám sát liên tục như vậy đảm bảo rằng khi có các sai xót xảy ra sẽ được phát hiện và xử lý kịp thời;
- Đảm bảo cho hoạt động đầu tư công được hiệu quả, mang lại nhiều lợi ích phát triển kinh tế xã hội, mục đích này là hướng tới mục tiêu lớn của đầu tư công. Giám sát tài chính đảm bảo cho việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư, tránh gây tình trạng thất thoát lãng phí, hay tham ô tài sản trong các dự án, chương trình đầu tư công;
- Giám sát các chủ thể trong mối quan hệ thành lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ. Việc giám sát tài chính không chỉ đơn thuần là giám sát các nguồn tiền được chuyển dịch thế nào mà nó cũng giám sát mối quan hệ giữa các chủ thể có liên quan đến các nguồn tiền đó. Các chủ thể sử dụng nguồn tiền đó có được quyền sử dụng không, mục đích sử dụng nguồn vốn của các chủ thể và trách nhiệm của các chủ thể khi sử dụng các nguồn vốn theo quy định của pháp luật;
- Mục tiêu chung là nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công tại các dự án, chương trình đầu tư. Quản lý đầu tư công là cả một quá trình gồm nhiều công đoạn và nhiều hoạt động khác nhau, trong đó có giám sát tài chính với các khoản chi đầu tư công. Việc giám sát tài chính tốt đối với các khoản chi đảm bảo cho hoạt động quản lý đầu tư có hiệu quả, việc giám sát tốt tài chính trong chi đầu tư công sẽ tác động tích cực tới các hoạt động và giai đoạn khác trong quá trình quản lý đầu tư, nhằm đảm bảo cho mục đích của đầu tư công.
1.2.2 Khái niệm pháp luật về giám sát tài chính đối với chi đầu tư công
Như đã phân tích ở trên giám sát tài chính là quá trình theo dõi, kiểm tra thường xuyên và định kỳ sự vận động của tiền tệ trong quá trình tạo lập hay sử dụng các quỹ tiền tệ cùng các mối quan hệ kinh tế trong phân phối các nguồn lực tài chính đối trong hoạt động chi đầu tư công.
Pháp luật là tổng thể các quy định của nhà nước để điều chỉnh các mối
quan hệ xã hội, do đó “Pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công là
tổng hợp các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ trong quá trình giám sát việc tạo lập, sử dụng các quỹ tiền tệ và phân phối các nguồn lực tài chính trong hoạt động chi đầu tư công”. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Từ quan niệm trên cho thấy thông qua việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công, pháp luật về giám sát hoạt động này xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động giám sát. Pháp luật giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công có mục đích dựa trên mục đích của giám sát tài chính như đã nêu ở phần trước, tuy nhiên ở đây nó đã được pháp điển hóa thành các điều luật được ghi nhận trong các văn bản luật và mang tính quyền lực nhà nước, bắt buộc các chủ thể phải thực hiện đúng, đầy đủ các quy định, yêu cầu đó. Đây chính là cơ sở pháp lý cho các hoạt động giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công và vai trò của pháp luật về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công chỉ được đảm bảo khi mà các quy phạm của nó cụ thể, thống nhất, đồng bộ, kịp thời xử lý và khắc phục được những vi phạm pháp luật.
Pháp luật về giám sát tài chính với chi đầu tư công không phải là một đạo luật riêng biệt, nó là tổng hợp các quy định pháp luật mà các quy định đó được thể hiện trong các văn bản luật khác nhau. Pháp luật về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công liên quan tới nhiều ngành luật khác nhau như luật ngân sách, luật thuế, luật đầu tư, luật hành chính… Bên cạnh
các văn bản luật, nguồn chủ yếu của các quy phạm pháp luật về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công vẫn là các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Đây là một thực tế đã tồn tại nhiều năm ở nước ta, cần phải sớm khắc phục cho phù hợp với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, theo đó, cần giảm dần các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật thay bằng văn bản luật; luật phải quy định cụ thể, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội, như thế sẽ tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động giám sát này cũng như các hoạt động khác trong việc quản lý đầu tư công.
Về phương diện nội dung các quy phạm pháp luật về giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công xác định chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát, hình thức, trình tự thủ tục hoạt động giám sát, trách nhiệm pháp lý của các cá nhân, tổ chức đối với hoạt động giám sát. Đây là đặc trưng điển hình của các quy phạm pháp luật về giám sát, thể hiện ở tính cụ thể và tính xác định chặt chẽ của nó.
1.2.3 Nội dung pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương
Nội dung pháp luật giám sát tài chính đối với chi đầu tư công của ngân sách địa phương bao gồm: Quy phạm quy định về chủ thể giám sát; Quy phạm quy định về đối tượng giám sát; Quy phạm quy định về hình thức giám sát. Khi đánh giá thực trạng pháp luật ở phần sau tác giả sẽ làm rõ thực trạng pháp luật từ nội dung của pháp luật, tức là pháp luật trao quyền giám sát cho ai và việc giám sát đó được thực hiện với hình thức như thế nào.
Thứ nhất, các quy phạm quy định về chủ thể giám sát:
Các chủ thể giám sát là những cá nhân, tổ chức được nhà nước trao quyền trong hoạt động giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công từ ngân sách địa phương. Các chủ thể này có trách nhiệm giám sát thường xuyên
đối với hoạt động đầu tư công từ ngân sách địa phương và chịu trách nhiệm về hoạt động giám sát của mình. Vì hoạt động giám sát này nằm trong tổng thể hoạt động giám sát đối với lĩnh vực đầu tư công, mà cụ thể ở đây là đầu tư công dùng ngân sách địa phương, nên hầu hết các chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động đầu tư công ở địa phương đều có quyền giám sát tài chính đối với các khoản chi đầu tư công từ ngân sách đó.
Có thể chỉ ra các chủ thể chính được trao quyền giám sát là: + Quốc hội và một số cơ quan của Quốc hội;
+ Chính phủ;
+ Kiểm toán nhà nước; + Bộ Tài chính;
+ Bộ Kế hoạch đầu tư; + Thanh tra nhà nước;
+ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, huyện và xã; + Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện và xã; + Cộng đồng dân cư.
Trong đó Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan thực hiện quyền giám sát tối cao