Đất đai hàng hóa và vấn đề quản lý thị trường đất đai - Nguyễn Mạnh Khang

Hayek theo xu h ướ ng tr ọ ng cung.[r]

ĐẤT ĐAI HÀNG HÓA VÀ VẤN ĐỀ QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG ĐẤT ĐAI

Nguyễn Mạnh Khang1

Về khái niệm chung, lý thuyết kinh tế trị định nghĩa hàng hóa sản phẩm lao động thỏa mãn nhu cầu người đem trao đổi đem bán Hàng hóa có hai thuộc tính giá trị sử dụng (do lao động cụ thể tạo ra) giá trị trao đổi (do lao động trừu tượng tạo ra) Từ khái niệm chung đó, xét cụ thể khía cạnh pháp lý nêu khái niệm hàng hóa loại tài sản riêng người sở

hữu đưa trao đổi bán thị trường Nói cách khác, điều kiện để

một sản phẩm trở thành hàng hóa yếu tố vật chất (hữu hình vơ hình) tạo nên sản phẩm tài sản riêng cá nhân (hoặc pháp nhân) sản phẩm trở thành hàng hóa đưa trao đổi bán thị trường người bán có quyền sở hữu sản phẩm ủy thác người sở hữu sản phẩm Trong thực tế, cơng trình tư nhân hàng hóa người sở hữu muốn chuyển đổi cho người khác, cơng trình cơng cộng khơng thể hàng hóa tài sản chung cộng đồng

Với quan niệm nêu thấy đất đai trở thành

đất đai hàng hóa đảm bảo hai điều kiện sau:

ƒ Điều kiện vật chất: khu vực đất đai cụ thể có có diện tích, ranh giới rõ ràng;

ƒ Điều kiện pháp lý: quyền “sở hữu” khu vực đất đai

Theo quan niệm chung, quyền sở hữu kết hợp quyền lợi nghĩa vụ phản ánh mối quan hệ cá nhân với vật thể mà cá nhân tựđịnh đoạt theo ý muốn Về quyền cá nhân đất đai, lịch sử phát triển xã hội loài người trải qua nhiều giai đoạn vận động, đấu tranh xung quanh vấn đề thực tế đến tận ngày tồn hai hệ tư tưởng khác Hệ tư tưởng tư chủ nghĩa cơng nhận quyền cá nhân đất đai quyền sở hữu hai lý quyền sở hữu khuyến khích chủ sở hữu đất đai tìm cách phát huy tiềm đất đai để tạo nên giàu có vận hành thị trường sở quyền sở hữu đất đai phân bổ cách hiệu nguồn lực để tạo thêm nhiều cải điều kiện sống tốt Tuy nhiên, hệ tư tưởng cộng sản chủ nghĩa cho chất, sở hữu cá nhân vềđất đai mang tính không hợp pháp Đất đai tài nguyên quốc gia có quyền sở hữu lựa chọn thơng qua đại diện nhà nước đảm bảo giảm thiểu thiếu công thu nhập giúp tối đa hóa lợi ích

Đối với nước ta, thời kỳ phát triển kinh tế kế hoạch hóa tập trung theo mơ hình nước XHCN Đơng Âu trước đây, chưa có khái niệm vềđất đai hàng hóa Hiến pháp quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhà nước đại diện chủ sở hữu, khơng có khái niệm tư hữu vềđất đai Trong giai đoạn này, người sử dụng đất có quyền sử dụng đất khơng có quyền trao đổi, mua bán đất đai Vì vậy, đất đai khơng phải hàng hóa khơng có       

giao dịch đất đai thị trường đất đai thức, thực tế tồn giao dịch "ngầm" Kể từ thực đường lối đổi theo Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI chuyển đổi kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo chế thị trường có quản lý nhà nước, hệ thống pháp luật nước ta có điều chỉnh để tạo điều kiện cho việc phát triển loại thị trường thiết yếu Đối với pháp luật đất đai, Luật Đất đai 1993 đưa quy định quan trọng mở rộng thêm quyền đất đai, ngồi quyền sử dụng đất trước đây, người sử dụng đất cịn có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, chấp đất đai (Điều 3, Luật đất đai 1993) Việc bổ sung quy định quyền mang tính sở hữu dấu mốc quan trọng đưa đất đai trở thành hàng hóa tạo sở cho việc hình thành, phát triển thị trường quyền sử dụng đất thị trường bất động sản nước ta

Với quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước người đại diện quản lý nên thị trường đất đai, gọi thị trường quyền sử dụng đất nước ta bao gồm thị trường "sơ cấp" thị trường "thứ cấp" Thị trường sơ cấp thị trường quyền sử dụng đất hiểu thị trường giao dịch đất đai Nhà nước với người Nhà nước giao quyền sử dụng đất; thị trường thứ cấp hiểu thị trường giao dịch người Nhà nước giao quyền sử dụng đất với người có nhu cầu sử dụng lại Hoạt động giao dịch vềđất đai thị trường sơ cấp hoạt động giao dịch việc giao đất (không thu tiền có thu tiền sử dụng đất cho dự án đầu tư theo giá thị trường qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất), cho thuê đất (thu tiền thuê đất hàng năm theo bảng giá đất hay thu tiền lần cho thời gian thuê theo giá thị trường) thu hồi đất (trả tiền bồi thường, hỗ trợ tái định cư theo giá thị trường) Hoạt động giao dịch thị trường thứ cấp hoạt động giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại (theo giá thỏa thuận thị trường), chấp góp vốn giá trị quyền sử dụng đất Nhà nước giao qua thị trường sơ cấp

Thị trường đất đai yếu tố quan trọng thị trường bất động sản có ảnh hưởng tới phát triển hệ thống thị trường Vì vậy, quản lý thị trường đất đai nội dung quan trọng quản lý nhà nước kinh tế thị trường Cũng nhưđối với thị trường nào, việc quản lý thị trường đất đai dựa sở nguyên lý chung quản lý nhà nước kinh tế theo quan điểm quản lý quốc gia giai đoạn phát triển cụ thể Về lý thuyết chung, khái niệm quản lý kinh tế thị trường A Smith, người đặt móng cho lý thuyết kinh tế thị trường đại đưa từ kỷ XIII, theo nhà nước có vai trị thực chức xây dựng môi trường xã hội ổn định, đảm bảo quyền tự bình đẳng cung cấp hàng hóa cơng cộng cho xã hội Tuy nhiên, ông sử dụng thuật ngữbàn tay vô hìnhđể nhấn mạnh vai trị sàng lọc tự nhiên thơng qua cạnh tranh tự thị trường giúp tối đa hóa lợi ích tổng hịa lợi ích cá nhân tạo nên lợi ích cho cộng đồng Đã có nhiều trường phái lý thuyết tiếp tục phát triển giai đoạn đến khoảng kỷ XX có hai trường phái tiêu biểu có quan điểm đối lập trường phái

thuyết kinh tế học vĩ mô tổng hợp dựa tảng lý thuyết kinh tế học J.M Keynes đề cao vai trò nhà nước quản lý kinh tế vĩ mơ, coi sách quản lý tổng cầu phương tiện để giữổn định kinh tế vĩ mô, hạn chế sai lệch thị trường tự nhằm đạt tăng trưởng kinh tế tối ưu Chính sách quản lý tổng cầu (chính sách Keynes) sử dụng hai phương tiện sách tài sách tiền tệ Trường phái lý thuyết kinh tế

tự mới hình thành từ lý thuyết kinh tế học tân cổđiển chịu ảnh hưởng

của tư tưởng tự F Hayek theo xu hướng trọng cung Trường phái nhấn mạnh việc tạo điều kiện nâng cao lực cung cấp kinh tế giúp nâng cao tốc độ tăng trưởng chung mà không gây áp lực lạm phát Trường phái chủ trương thực sách giảm thuếđể khuyến khích đầu tư, tự hóa kinh tế xóa bỏ trướng ngại đầu tư tư nhân, chuyển nguồn vốn đầu tư từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân cách tư nhân hóa tài sản cơng cộng khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung cấp hàng hóa cơng cộng Trường phái kinh tế tự mới có quan điểm phê phán mạnh mẽ can thiệp nhà nước vào kinh tế thị trường, họ cho nhà nước vừa hình thành luật pháp lại vừa tham gia vào sản xuất làm cho việc phân bổ nguồn lực xã hội không hợp lý, máy quan liêu cồng kềnh thiếu trách nhiệm vừa làm lãng phí nguồn lực vừa tạo mơi trường cho hành vi tham nhũng, việc tập trung vào kinh tế nhà nước hạn chế khuyến khích phát triển khu vực tư nhân không phát huy tiềm người Tuy nhiên, từ thập niên 1970, lý thuyết hai trường phái không lý giải số tượng đình trệ kinh tế, thâm hụt kép Vì xuất trường phái lý

thuyết kinh tế học vĩ mô cổ điển mới với quan điểm xây dựng học thuyết kinh tế

học vĩ mô tảng kinh tế học vi mô tân cổ điển Phái chủ trương việc thiết kế sách kinh tế vĩ mơ phải nhằm mục đích tối đa hóa thỏa dụng cá nhân, tức sách kinh tế vĩ mơ phải phù hợp với lợi ích quy luật thị trường

Từ năm 80' kỷ XX, tùy theo mức độ khác nhau, nhiều quốc gia bắt đầu áp dụng cách tiếp cận quản lý kinh tế nhằm dung hòa phát huy cảưu điểm yếu tố thị trường yếu tố nhà nước Thực tế năm vừa qua, tốc độ phát triển nhanh chóng quy mơ, phạm vi hoạt động kinh tế thị trường tự hậu đợt khủng hoảng kinh tế phạm vi tồn cầu thiếu kiểm sốt vĩ mơ tiếp tục có tác động tới quan điểm quản lý kinh tế quốc gia theo xu hướng lý thuyết kinh tế tự mới, có kinh tế lớn nước Mỹ

có thể xây dựng mơ hình kinh tế hoàn thiện, thực phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh yêu cầu phát triển đất nước cần địi hỏi q trình nghiên cứu, tổng kết tiếp tục phát triển lý luận thực tiễn

Qua lý thuyết kinh nghiệm thực tếđã cho thấy quản lý nhà nước kinh tế thị trường vấn đề tổng thể bao hàm nhiều nội dung đan xen, bổ trợ tách rời Tuy nhiên, xét biện pháp thực nhìn nhận quản lý kinh tế thị trường thực thơng qua biện pháp quản lý hành quản lý thị trường Có nhiều khái niệm quản lý hành quản lý thị trường, chất hiểu quản lý hành quản lý hoạt động kinh tế - xã hội góc độ tư pháp quản lý thị trường quản lý hoạt động kinh tế - xã hội theo nguyên lý thị trường Nhà nước thực quản lý hành cơng cụ hành (bộ máy hành chính, quy định luật pháp), đồng thời thực quản lý thị trường với vai trò yếu tố thứ ba để tác động tới hoạt động hai yếu tố trực tiếp thị trường (người mua người bán) cơng cụ sách vĩ mơ (tài chính, tiền tệ, cung - cầu ) Ngồi ra, quản lý thị trường thực thông qua biện pháp “can thiệp” đưa doanh nghiệp nhà nước tham gia yếu tố trực tiếp (người mua người bán) đểđiều tiết thị trường

Về quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai nước ta năm qua, sau ban hành quy định mở rộng thêm quyền vềđất đai cho người sử dụng đất, Nhà nước tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật liên quan theo hướng tạo điều kiện cho hoạt động đầu tư phát triển để làm tăng hiệu sử dụng đất, khuyến khích thị trường quyền sử dụng đất phát triển, tạo điều kiện đưa đất đai phục vụ phát triển ngành kinh tế xã hội qua góp phần tích cực vào việc đẩy nhanh trình xây dựng, phát triển đồng kinh tế thị trường nước ta giai đoạn vừa qua Tuy nhiên, với tốc độ chuyển đổi nhanh chóng kinh tế thị trường, đất đai ngày thể rõ vai trò yếu tố sản xuất quan trọng áp lực nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội làm cho mối quan hệ kinh tế liên quan tới đất đai ngày trở nên phức tạp vấn đề quản lý đất đai trở thành vấn đề xúc xã hội năm gần

Việc Nhà nước cho thành lập Tổng cục Quản lý đất đai vào tháng 12/2008 kết hoạt động ban đầu Tổng cục cho thấy thiết tác dụng quan trọng việc tăng cường công tác quản lý nhà nước vềđất đai kinh tế thị trường Tuy nhiên, để thực nâng cao chất lượng công tác quản lý đất đai đáp ứng yêu cầu phát triển thời kỳ mới, số vấn đề tiếp tục đưa nghiên cứu, xem xét sau:

chức đội ngũ nhân viên Đối với lĩnh vực đất đai, máy quản lý đất đai nước ta trải qua trình 65 năm hình thành, hoạt động phát triển ngày thực tế có nhiều đóng góp quan trọng cơng tác quản lý đất đai q trình phát triển chung đất nước Tuy nhiên, với quy mô phát triển nhanh chóng kinh tế thị trường mối quan hệ kinh tế xã hội liên quan tới đất đai ngày trở nên phức tạp u cầu cơng tác quản lý nhà nước lĩnh vực đất đai cần tiếp tục điều chỉnh quy mơ cách thức quản lý Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng bất cập sử dụng quản lý sử dụng đất đai thời gian qua, nhiên nhận thấy nguyên nhân quan trọng máy quản lý hành lĩnh vực thời gian dài chưa điều chỉnh phù hợp với yêu cầu vận động phát triển kinh tế thị trường Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, đánh giá cách tổng thể vai trị, vị trí đất đai kinh tế thị trường yêu cầu quản lý để qua tiếp tục xem xét, hồn thiện máy hành quản lý đất đai nội dung quan trọng để nâng cao chất lượng công tác quản lý nhà nước vềđất đai thời gian tới Ngoài việc xem xét hoàn thiện cấp độ, quy mô máy tổ chức, nhân cho tương xứng với vai trị, vị trí đất đai kinh tế việc xem xét hồn thiện chức năng, nhiệm vụ máy theo yêu cầu quản lý ngành kinh tế thị trường cần thiết để gắn nhiệm vụ quản lý chuyên môn vềđất đai với nhiệm vụ quản lý kinh tế đất đai, tức gắn công tác quản lý chuyên môn với mục tiêu quản lý hiệu sử dụng đất cách cân đối, hài hòa đem lại hiệu kinh tế cao, thực mục tiêu kinh tế hóa cơng tác quản lý nguồn tài nguyên đất đai kinh tế thị trường

- Thứ hai: để thực tốt vai trò quản lý thị trường yếu tố thứ ba

để điều chỉnh hoạt động yếu tố trực tiếp thị trường sách kinh tế vĩ mơ sách tài vềđất đai nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động đầu tư phát triển để làm tăng hiệu sử dụng đất khuyến khích đưa đất đai vào phục vụ phát triển ngành kinh tế - xã hội Đểđảm bảo đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế theo mơ hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta phù hợp với xu hướng quản lý chung giới, việc áp dụng sách kinh tế vĩ mơ, có sách tài vềđất đai cần đảm bảo hài hòa yếu tố nhà nước yếu tố thị trường, có nghĩa vừa đảm bảo yêu cầu quản lý vĩ mô để thực mục tiêu xây dựng Chủ nghĩa xã hội vừa đảm bảo lợi ích yếu tố trực tiếp tham gia thị trường - thành tố tạo nên lợi ích chung kinh tế Theo quy định hành, nhà nước quy định khung giá ban hành bảng giá đất hàng năm để làm xác định nghĩa vụ tài cho giao dịch đất đai (trên thị trường sơ cấp) Tuy nhiên, luật pháp quy định thời điểm thực giao dịch đất đai việc xác định nghĩa vụ tài giao dịch thị trường sơ cấp lại vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế điều kiện bình thường (trên

thị trường thứ cấp); máy quản lý Nhà nước thực việc xác định giá

quyết định giá Bản thân lý thuyết có nhiều ưu điểm áp dụng nhiều quốc gia có kinh tế phát triển Tuy nhiên, điều kiện thị trường đất đai khơng hồn hảo nước ta, mà giá đất thị trường tự (thị trường thứ cấp) không phản ánh giá trị sử dụng thực tế tương ứng với mức độ phát triển kinh tế việc áp dụng lý thuyết cần xem xét cách thận trọng để tránh làm cho giá thị trường tiếp tục bị sai lệch Mặt khác, hàng hóa đất đai mang tính đơn đặc điểm thị trường đất đai phi tập trung, khơng có danh mục tham khảo có hệ thống đủ tin cậy nên việc xác định giá thị trường quản lý việc định giá thị trường vấn đề không đơn giản Việc giá không phản ánh giá trị thực tế việc định giá đất khơng xác có tác động tiêu cực tới hoạt động giao dịch thị trường sơ cấp gây ảnh hưởng tới việc thực mục tiêu quản lý khuyến khích hoạt động đầu tư vào đất đai

giá đất nhà nước xác định thị trường sơ cấp nên việc xác định mức thuế thực theo công thức hợp lý để vừa đảm bảo lợi ích nhà đầu tư, vừa khắc phục hạn chế chế "một giá" (bảng giá đất thấp giá trị thực) Việc kết hợp thực tốt hai nội dung quản lý tài thị trường sơ cấp thị trường thứ cấp giúp môi trường đầu tưđược minh bạch đảm bảo giải hài hịa lợi ích nhà đầu tư nhà nước Đối với hoạt động giao dịch đất đai thị trường sơ cấp để làm mặt sản xuất kinh doanh (không kinh doanh trực tiếp từđất đai) chênh lệch bảng giá đất với giá trị thực không ảnh hưởng trực tiếp tới thị trường đất đai; trường hợp bảng giá đất có chênh lệch thấp giá trị thực tác động mang tính tích cực cho hoạt động chung hệ thống thị trường làm giảm giá thành sản xuất

- Thứ ba: nội dung quan công tác quản lý nhà nước đất đai thực biện pháp cân đối cung - cầu vềđất đai để đáp ứng nhu cầu phát triển điều tiết giá thị trường Để thực điều này, Nhà nước cần tiếp tục tập trung triển khai công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch vùng dài hạn đểđịnh hướng phân bố lao động, phân bố phát triển ngành kinh tế cách phù hợp, làm giảm cầu sử dụng đất tập trung lõi đô thị; đồng thời đẩy mạnh triển khai hoạt động đầu tư phát triển quỹ đất theo quy hoạch để tăng cung đất cho thị trường Việc điều tiết

cung - cầu đất đai biện pháp quan trọng để chủđộng kiểm soát giá

đất thị trường mức độ phù hợp, đáp ứng yêu cầu thực mục tiêu thúc đẩy phát triển ngành kinh tế xã hội để tạo nhiều thặng dư cho kinh tế

- Thứ tư: để tiếp tục tạo điều kiện phát triển thị trường đất đai, vấn đề xem xét mở rộng quyền người sử dụng đất đề cập nhiều hội nghị Với quy định mở rộng quyền sử dụng đất hành quy định giá đất để tính bồi thường nhà nước thu hồi đất xác định theo giá thị trường thời điểm thu hồi đất (Điều 11, Nghị định 69/2009/NĐ-CP) thấy chất, khái niệm "quyền sử dụng đất" nước ta khơng cịn khác biệt với "quyền sở hữu đất"ở nước tư chủ nghĩa

Mặc dù việc công nhận quyền sở hữu vềđất đai vấn đề lớn nhạy cảm trị, khía cạnh kinh tế công nhận quyền sở hữu cá nhân đất đai giúp làm tăng tính pháp lý hoạt động giao dịch đất đai Với tảng trị đường lối phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta, việc xem xét công nhận quyền sở hữu đất ở

theo hạn mức giao đất có thểđược đưa nghiên cứu, xem xét có tác động