Giáo trình luật ngân sách nhà nước

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI • • • ■ GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC T T TT-TV • D H Q G H N 343.597 GIA 2010 00030 NHÀ XUẤT BẢN CƠNG AN NHẢN DÂN GIÁO TRÌNH LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC I - 10/C XB/8-09/C A N D i r n í; đại h ọ c l u ậ t h nội * • • Giáo trình LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ Nước (Tái lần thứ 5) NHÀ XU Ấ T BẢN CÔNG AN NHÂN DÂN HÀ NÔI - 2010 Chủ biên TS NGUYỄN VĂN T U Y ẾN Tập thể tác giả TS NGUYỄN VÃN TUYẾN Chương I, VI TS NGUYỄN THỊ ÁNH VÂN Chương II, V TS PHẠM THỊ GIANG THU ThS VŨ VĂN cư^NG Chương IV Chương III LỜI NĨI ĐẨU T ìâii, hệ tlìơníị sâclì câníỊ nối clìiíiìíỊ sách CƠHÍỊ tủi nói riêììiị (ỉã từn^ dược quan niệm sử dụnq nlnĩníỊ câni’ cụ quan trọnẹ đ ể Nhà nước thực chức nâng kinh t ế chức nâng x ã hội Vcri V nglìĩa hộ phận cấỉi thành quan trọniị sách cơng tài quốc gia Trong nhiều năm Liiật ngân sách nhà nước (bav Luật tài cơnq, theo cách gọi s ố iiỉìà khoa học) íà lĩnh vực pháp luật ííã dành s ự quan táììì sâu sắc nhà lập pháp, giới luật gia, cá c nhá quảìì lý dơng đảo sinh viên ngành kinh tê, tài sinh viên ngành luật nlìiềii nước th ế giới Việt Nam, troníỊ năm qua pháp luật ngăn sách nhà nicớc đ đ tìm hiểu khảo CÍCII mảng quan trọng mơn học Luật tài tọi Trường dại học luật Hà Nội nhiều c sà đào tạo ìiiật khác nước Tuy nhiên, đứng trước yêu cầu hức xúc việc cải cách tài cơng nước ta tronẹ ẹ/ỡ/ đoạn lìiẹn nay, dỏng tluTi rímíĩ lở d ể dáp ưng yeu cảu hội nhập quốc t ế phưcmg diện luật pháp, việc nghiên cícit sáu lum, kỹ ỉum tồn diện lìơiì vê lĩnh vực pháp liiật quan trọng yêu cầỉi khách quan c sở nghiên CÍỈII đào tao ìiiát lìoc Đ ể đáp ứng yêu cáu khách quan dó đồng th('n lả d ể bước hoàn thiện giáo trình làm tài liệu nghiên cứu giảng dạy luật học, Tnửytig đại học luật Hà Nội biên soạn giáo trình "Luật ngăn sách nhả nước Giáo írình luật ngân sách nhà nước tài liệu độc lập hệ thốìig giáo trinh tài liệu tham khảo Trưcrìig, dưực biên soạn c sở kết hợp kinh nghiệm giảng dạy nghiên cứii nhiều năm tác gid, cùniị vcn việc khảo cứu có chọn lọc tài liệu nước nước ngoài, gắn với việc tham chiểu, so sánh quy tắc phcip luật thực định Việt Nam pháp luật nước vê vấn đ ề cỏ liên quan đến lĩnh vực tài cơng ngân sách nhà nước Ý thức sách cơng tài nói chung pháp luật ngân sách nói riêng vốn vấn đê phức tạp, c ố gắng nỗ lực tác giả dù lớn đến đâu s ẽ không tránh khỏi khiếm khuyết định Trong lần xuất hản ấn phẩm này, tập thể tác già mong muốn nhận nhiều ý kiến đóng góp, phê bình thiện chí hạn đục gần xa đ ể giáo trinh tu chỉnh hồn thiện ỉưm lần xuất sau Xin trán trọng giới thiệu bạn đọc TRUỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CHƯƠNG I NHÁP MÒN L U Ả r NGÀN SÁCH NHÀ N ớc CHUƠNGI N H Ậ P M Ô N L U Ậ T NGÂN SÁ CH NHÀ Nước ỉ TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ N ước Sự đời ngán sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài cơng chứng minh có khác đáng kể ngân sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước Nếu ngân sách nhà nước - với ý nghĩa quỹ tiền tệ tập trung lớn nhà nước, đời từ sớm với hình thành nhà nước lịch sử thuật ngữ ngân sách nhà nước - với tính cách khái niệm khoa học, lại đời muộn nhiều, nhà nước phát triển đến giai đoạn định mà phân biệt tài cơng tài tư trở nên cần thiết nhu cầu bất khả tránh Trong thời kỳ đầu lịch sử nhà nước, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhà nước (mà sau gọi quỹ ngân sách nhà nưntc) ngirnri điíng đần nhà nưổc định, giai đoạn này, quỹ tiền tê tập trung lớn nhà nước thiết lập sử dụng cho nhu cầu nhà nước nhưiìg hồn lồn chưa quan niệm “ngân sách nhà nước” theo nghĩa danh từ mà ngày GIAO 1'RÌNH LUẬT NOÂN SÁCH NHA NIắX ' ihường quan Iiiệin Sở dĩ nhận xét vì, giai đoạn việc thiết lập, quản lý sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhà nước không kế hoạch hố, khơng xác định niên độ khơng có luật lệ điều chỉnh cách chi tiết, cụ thể/'* Mặt khác, vào thời điểm người ta chưa thổ phân biệt phân tách cách rạch rịi khoản chi tiêu cơng cộng mang tính quốc gia với khoản chi tiêu mang tính cá nhân người đứng đầu máy nhà nước Các khoản thu chi người đứng đầu quốc gia hiểu đồng nghĩa với việc thu, chi máy quyền nhà nước, nhiều trường hợp chúng thực khơng phải hồn tồn lợi ích quốc gia Sự mập mờ thiếu minh bạch lợi ích cơng lợi ích tư việc hình thành, quản lý, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung lớn nhà nước với chất chế độ tập quyền quân chủ khiến cho khoản chi tiêu ngày gia tãng tình trạng khơng thể kiểm sốt Trên thực tế, gánh nặng chi tiêu máy quyền lực khổng lổ chia sẻ dân chúng gánh nặng th khố người phải đóng thuế dân chúng lại khơng thể kiểm soát giới hạn khoản thu khoản chi mà nhà nước thực Sự độc quyền nhà vua (với tư cách người đứng đầu nhà nước) việc định khoản thu chi tiêu quyền nhà nước thời với mập mờ, thiếu công khai minh bạch Iroug hoạt động tài nhà nước đặc trưng tài thời quân chủ ( I ) Xem : Từ điển ITiuật ngữ tài tín dụng, Nxb Tài chính, Hà Nội, 1996, tr 261 ( 'IIH d N C I N IIÀ r MÒN 1,1lẬ r NGÀN SÁCIỈ NHÁ N c Trong suốt nãm u5n nhà nước chiếm hữu nô lộ nlià nước phong kiến, chê độ th khố nặng nề, bất cịng với chi tiêu lãng phí nhà nước nhen Iihóm lịng dân chúng khát vọng chế độ lài dân chủ, dân chúng phải có quyền tham gia kiểm sốt việc thu thuê định viộc sử dụng số liền thuế thê cho nhu cầu cơng cộng Ý tưởng tách bạch tài công {hoạt động thu, chi nhà nước) tài tư (hoạt động thu, chi cá nhân thành viên máy quyền lực nhà nước) bắt đầu manh nha lừ lòng chê độ phong kiến trở thành mục tiêu đấu tranh tầng lớp xã hội tiến (trong đại diện điển hình giai cấp tư sản) nhằm chống lại chế độ vương triều phong kiến Cho đến quốc hội đời lịch sử trở thành nhánh quyền lực máy nhà nước sứ mệnh quốc hội phải tìm cách đoạt từ tay nhà vua thẩm quyền tài chính, bao gồm quyền biểu khoản thu (chủ yếu thuế) biểu khoản chi tiêu mà quyền phong kiến phép thực thời hạn định Sự thắng lợi đầy khó khăn người đại diện nhân dân (tức quốc hội) tương tranh quyền lực với nhà vua mục đích đấu tranh cho việc hình thành tài dân chủ tiến xem nguyên nhân chủ yếu dẫn đến đời thuật ngữ “ngân sách nhà nước” lịch sử Theo tài liệu nghiên cứu cách có hệ thống ngân sách,"' khái niệm “ngân sách nhà nước” bắt đầu hình thành nước Anh, sau sử dụng rộng rãi (1) Xem : Lê Đinh O iân , Tài chánh cơng, Sài Gịn 1971, tr , 243 GIAO TRÌNH I.IIÁT NGÀN SAt ll NliẢ NlKX' làm luật nước Tính thơng khống hồn toàn hai khái niệm thể hai khía cạnh: Một tà, luật tài cơng luật ngân sách hai khái niệm có chất đơi người ta sử dụng chúng hai khái niệm thay cho Sự tương đồng chất hai khái niệm thể chỗ, luật tài cơng luật ngân sách thuộc lĩnh vực công pháp bao gồm quy phạm pháp luật quy định việc tạo lập, quản lý sử dụng nguồn vốn quỹ tiền tệ Nhà nước (tiền cơng) Chính liên quan đến việc hình thành quản trị khoản tiền công - tiển Nhà nước mà hai khái niệm người ta quan niệm sử dụng hai khái niệm đồng Hai là, có tương đồng chất thực tế, luật tài cơng thường có phạm vi điều chỉnh rộng luật ngân sách nhà nước - phương diện lĩnh vực pháp luật cơng lại có phạm vi điều chỉnh hẹp Điều thể chỗ, phạm vi điều chỉnh luật tài cơng bao gồm quan hệ phân phối hình thái giá trị phát sinh trình tạo lập, quản lý sử dụng nguồn vốn, quỹ tài sản Nhà nước, quan trọng quỹ ngân sách nhà nước Trong đó, phạm vi điều chỉnh luật ngân sách lại bao gồm quan hệ phân phối hình thái giá trị phát sinh trình tạo lập, quản lý sử dụng quỹ ngân sách nhà nước mà Việt Nam, thực tế khơng tồn khái niệm luật tài cơng pháp luật thực định khoa học pháp lý nước nhà, ngoại trừ số tài liệu nghiên 46 C I/lld N d I N I I Ậ r M Ó N /./',47 N G ÀN SÁCH N IÌÁ N c cứu tài c n g ciui ITIỘI sị h ọ c giá trước Việt Mam."' Sự khan tài liệu nghicMi cứu luậl tài cơng nước ta nhiểu năm qua khiến cho nhận thức khoa học ranh giới luật tài cơníỊ với luật ngàn sách nhà nước trở nên mơ hổ Tuy vậy, ảnh hưởng q trình cải cách hành mạnh mẽ nước ta năm gần vấn đề cải cách tài cơng bắt đầu nhắc đến sô diễn đàn khoa học chủ đề có tính ihời Người ta thừa nhận thật để xây dựng tài cơng tiên tiến, đại phù hợp với Irào lưu phát triển giới cliKtiig đại Ihl cần thiết phải bất đầu từ việc làm rõ nội hàm khái niệm luật tài cơng sở cố gắng xác định xem thuật ngữ luật tài cơng thuật ngữ luật ngân sách hai cách gọi khác vấn đề hay chúng thực hai vấn đề khác có chất Cuộc kiếm tìm ranh giới thật luật tài cơng luật ngân sách tiếp tục nhận tham gia tích cực mong muôn quan tâm đến phát triển luật học nước nhà Phạm vi điều chỉnh luật ngàn sách nhà nước Như tên gọi nó, luật ngân sách nhà nước ban (1) ì rươc nam 197>, c ó mỌi so cơng irinli nghien cứu vổ !âi cong va thuế pháp mộl số học giả ỉhời quyền Sài Gịn cũ Tuy nhiên, cơng trình nghiên ciìru chù yếu đề cập lĩnh virc tài cơng mà để cập c c vấn (lé thuộc lĩnh virc luật tài cơng Xem : “Tài chánh cơng” xuất lại Sài Gịn nảm 1971» 1973 tác giả Đình Chân; “Tài chánh học ihuế pháp giản yếu” xuấi Hội nghiẻn cứu hành chánh Sài Gòn nâm l % tác giả Nghiém Đàng Nguyền Tìmnh Bạch Lẻ Cơng Trun 47 U I A O TRÌNH LUAI' NGÁN S A C l l NHA NDỚC; hành để chi phối hoạt động liên quan đếii việc hình thành, quản lý, sử dụng định đoạl khoản “liền cơng” với tính chất tài sản Nhà nước, thể quỹ ngân sách nhà nước Do vậy, nguyên tắc, luật ngân sách nhà nước có nhiệm vụ điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trình hoạt động ngân sách nhà nước Các quan hệ xã hội luy có nhiều tổng quát phân loại chúng thành nhóm sau; N hóm 1: bao gồm quan hệ xã hội phát sinh trình lập, phê chuẩn, chấp hành tốn ngân sách nhà nước Nhóm quan hệ xã hội phát sinh quan nhà nước có chức thi hành cơng vụ việc lập, phê chuẩn, chấp hành toán ngân sách nhà nước đôi với quan đơn vị dự toán ngân sách nhà nước Nhóm : bao gồm quan hệ xã hội phát sinh trình phân cấp quản iý ngàn sách nhà nước Những quan hệ xã hội phái sinh quan nhà nước có thẩm quyền tham gia vào hoạt động quản lý (quản trị) điểu hành ngân sách nhà nước Quốc hội, Chính phủ, hội nhân dân uỷ ban nhân dân cấp khơng có tham gia tổ chức, cá nhân khác Nhóm 3: bao gồm quan hệ xã hội phát sinh trình tạo lập quỹ ngân sách nhà nước (hay trình Ihu nộp ngân sách) Những quan hệ xã hối (hiiòtng phát sinh chủ thể quan nhà nước có chức thi hành cơng vụ lĩnh vực thu nộp ngân sách quan tài chính, quan thuế, quan hải quan, kho bạc nhà nước với bên tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ hay có quyền đóng 48 C llỉr < ÌN ( ; I N I I A I ' M Õ N l l ’.\r ,\'< :Á N S A C II N IÌA N t ỉ ỏ c gó|i niột khốn tién Iihíú định cliíì ngủn sách nhà nước đế c hia sé gánh nậng chi liêu với ngân sách nhà nước Nlìóni 4\ bao ízổm q u a n hệ xã hội phát sinh li inh sử (-lụng quỹ lìgAii sácli nhà lìirớc (hay cỊuá trình chi tiêu ngân sách nhà nước) Nhóm quan hệ xã hội phát sinh chủ thể cư quan nhà nước có chức thi hành cơng vụ việc chấp hành dự loán chi ngân sách nhà nước hàng năm (ví dụ: quan tài chính, kho bạc nhà n ớc ) với bên đơn vị dự toán ngân sách nhà nưck’ cổ quyền dược tiếp nhận sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp hàng năm Quan hệ pháp luật ngân sách Mhìn lừ góc độ lý luận, hoạt động ngân sách nhà nước thực thơng qua quan hệ pháp luật ngân sách Vì lẽ đó, việc nghiên círu quan hệ pháp luật ngân sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, giúp cho nhìn nhận chế điều chỉnh pháp luật hoạt động ngân sách rõ ràng khoa học hofn 4.1 Khái niệm (iặc điểm quan hệ pháp luật ngàn sách Quan hệ pháp luật nói chung quan hệ pháp luật ngân sách nói riêng, suy cho hệ pháp lý việc Mhà nước dùng pháp luật để điểu chỉnh quan hệ xã hội, nhằm định hướng cho quan hệ xã hội hình thành, phát triổn phù hựp với lợi ích Nhà nước Tuy vậy, phát sinh lĩnh vực dặc thù - lĩnh vực tài cơng nên quan hệ pháp luật ngân sách có điểm khác biệt với nhiều loại quan hệ pháp luật phát sinh lĩnh vực khác đời sống xã hội Sự khác biệt 49 t l l A O TKÌNll l U À l NGÀN S Á C H M I A N l K K ' thể định Iiiỉhĩa đặc ttiểm maniỉ tính chấl quan íiệ pháp luậl ngân sách Vậy định nghĩa quan hộ pháp luật ngân sách thê nào? Xét vé phươiig diện lý thuyết, quan hệ pháp luật ngân sách quan hệ phân phối dirới hình thái giá trị, phát sinh trình hoạt đỘQg ngân sách nhà nước, quy phạm pháp luật điều chỉnh mà hậu pháp lý tạo nhữiig quyền nghĩa vụ pháp lý cho chủ thể thực tham gia hoạt độns; ngân sách Về chất, phát sinh lĩnh vực đặc Ihù lĩnh vực lài cơng nên quan hệ pháp luật ngân sách thuộc loại quan hệ có tính cliấí hành điều chỉnh quy phạm pháp luỊí thuộc ngành cống pháp Tính chất hành chính, quyền lực cơng quan hộ pháp luật ngân sách thể đặc trưng sau đây: Một lả, phương diện chủ thể, tỉiành phần chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngân sách có mộl bên quan cơng quyền, chí hầu hết quan hệ pháp luật ngân sách c ó hai bên tham gia c quan công quyền Dấu hiệu cho phép phân biệt quan hệ pháp luật ngân sách nhà nước - quan hệ pháp luật tài chinh cơng với quan hệ pháp luật tài tư quan hệ phát hành trái phiếu doanh nghiệp; quan hệ mua bán chứng khoán tổ chức, cá nhân trcn thỊ irướng chứng khoán, quan hẹ vay vốn doanh nghiệp với quan hệ vay vốn ngân hàng Hai là, phương diện khách thể, mục đích việc xác lập thực quan hệ pháp luật ngân sách nhằm 50 ( IIH iỉN C I N H Ạ I ' M Ò N I IIẬ T NGÁN S Á C II N H À Nước ihoả mãn nhu cáu ihưc liiên chức Nhà nước, hay nói cách khác, lợi ích cơng cộng Đương Iiliiẽii, Iham gia quan hệ pháp luật ngân sách, chii tliế déu Iihằm hướng lới viêc thoả inãn lựi ích nliưng lợi ích dó (iảu khơn^ thể ngược lại với lợi ích chung thiết phải đạt lợi ích chung Ba lủ, phương diện nội (lung, háu hết cá c Ĩiiỉhĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngân sách (íềii thiết lập nhằm hướng lới việc thoả mãn lợi ích chung Vì mục tiêu bảo đảm lợi ích chung, nhiều trường hợp người làm luật dã tìm cách hạn chế bớt tự quyêì củ a c c chủ thể pháp luật tổ chức, c nhân họ đóne vai trị “bên” quan hệ pháp luật ngân sách Khi đó, lợi ích riêng tư người nộp thuế (trong quan hộ pháp luật thu ngân sách) hay cá c đơn vị sử dụne; ngân sách (trong quan hệ pháp luật chi ngân sách) phải đặt lợi ích chung tồn xã hội mà Nhà nước người đại diện cho việc bảo đảm lợi ích Đây Irong đặc trưng bản, xốt phương diện nội dung quan hệ pháp luật ngân sách 4.2 Phân loại quan hệ phâp lỉiậí ngân sách Trong thực tiễn pháp lý, quan hệ pháp luật ngân sách phát sinh nhiều lĩnh vực khác (ví dụ; lĩnh vực kế hoạch hoá ngủn sách, lĩnh vực phan cấp quản lý Iigần sách, lĩnh vực thu ngân sách hay lĩnh vực chi ngân sách) tồn nhiều dạng thức khác (chẳng hạn, quan hộ pháp luậl ngân sách vồ phương diện nội dung; quan hệ pháp luật ngân sách phirctng diện hình thức) Tuy nhiên, xél từ góc 51 G IA O TRÌNH LU ẬT NCiẢN SÁ CH NHẢ N l O C ’ độ lý luận phân loại quan hệ pháp luật dựa vào liêu chí sau đây; - Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chí chủ thể Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luật ngân sách phân loại thành hai nhóm, bao gồm: Nhóm thứ nhất: Quan hệ pháp luật ngân sách phát sinh chủ thể quan nhà nước với (ví dụ: quan hệ pháp luật ngân sách Quốc hội Chính phủ việc phân cấp quản lý ngân sách, quan hệ pháp luật ngân sách Bộ tài chuyên ngành việc cấp phát sử dụng kinh phí ngân sách cấp); Nhóm thứ hai: Quan hệ pháp luật ngân sách phát sinh chủ thể quan nhà nước với bên tổ chức, cá nhân (ví dụ: quan hệ pháp luật ngân sách quan nhà nước có thẩm quyền Ihu ngân sách với tổ chức, cá nhân người nộp thuế hay người đóng góp tiền cho Nhà nước, quan hệ pháp luật ngân sách phát hành trái phiếu Chính phủ ) - Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chí địa vị pháp lý bên tham gia quan hệ Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luậl ngân sách phân chia thành hai loại: Một là, quan hệ pháp luật mang tính chất hành ngân sách Loại quan hệ pháp luật thể bất bình đẳng quyền, nghĩa vụ (địa vị pháp lý) chủ thể tham gia quan hệ (ví dụ, quan hệ phân cấp quản lý ngân sách quan nhà nước với nhau, quan hệ nộp 52 < 'UVƠNC I N H Ạ r M Ò N I I I À Ĩ N G À N VÁ( / N IIÀ N c ihuế (|iian thuê với người nộp thuế, quan hệ cấp pliál kinh phí kiếm sốt việc sử dụng kinh phí ngân sách íỊÌữa quan nhà nước có ihẩm quyền với đơn vị sử dụng Iiụâií sách - đtm vị (lir tốn ) Hai là, quan hệ pháp luật ngân sách mang tính chất bình đẳng ihoả thuận tham gia quan hệ Loại quan hệ pháp luậl thể bình đẳng, cho dù tương dối, chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngân sách Chảng hạn, quan hệ pháp luật phát hành trái phiếu Chính phủ; quan hệ pháp luật vay nợ nước hay nhận viện irợ nước ngoài; quan hệ pháp luật tặng cho tài sản tổ chức, cá nhân (bén tặng cho) với Nhà nước (bên tặng cho) Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chí lĩnh vực phát sinh quan hệ Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luật ngân sách phân chia thành bốn nhóm phát sinh bốn lĩnh vực khác hoạt động ngân sách, cụ thể là: Nhóm thứ bao gồm quan hệ pháp luật lập, chấp hành toán ngân sách Những quan hệ pháp luật phát sinh trình kế hoạch hố ngân sách (hay q trình ngàn sách) mà giai đoạn chủ yếu tiến hành soạn thảo thông qua ngân sách; thi hành ĩigân sách toán ngân sách Do quan hệ pháp kiậl diều clủnh c c quy phạm pháp luại mang tính hình thức, thủ tục nên gọi quan hệ pháp luật ngân sách hình thức, để phân biệt với quan hệ pháp luật ngân sách mang tính chất nội dung Nhóm thứ hai bao gồm quan hệ pháp luật phân 33 GIAO TRỈNH HIẬT NGẤN SACtl N[M N l t ì c Cấp quản lý ngân sách Các quan hệ pháp luật phát sinh lĩnh vực quản lý, tổ chức điều hành hệ thông ngân sách Nội dung chủ yếu quan hệ pháp luật thổ phân định quyền quan nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân uỷ ban nhân dân) mà thể phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi cấp ngân sách (ngân sách trung ương ngân sách địa phương) hoạt động ngân sách Nhóm thứ ba bao gồm quan hệ pháp luật thu nộp ngân sách Các quan hệ pháp luật thuộc nhóm phát sinh hoạt động Ihu nộp ngân sách nhằm tạo lập quỹ ngân sách nhà nước Việc thiết lập thực quan hệ pháp luật thu nộp ngân sách phương thức để Nhà nước sử dụng nguồn tài nguyên thuế khoá hay khoản vay nợ, nhằm tài trợ cho chưofng trình chi tiêu năm tài Có thể nói, việc tạo lập quỹ ngân sách thực dự toán thu ngân sách, thực chất trình xác lập thực thi quan hệ pháp luật thu ngân sách quan hệ thu thuế, lệ phí, phí; quan hệ vay nợ nước nước ngoài; quan hệ ngoại viện Nhóm thứ tư bao gồm quan hệ pháp luậl chi tiêu ngân sách Những quan hệ pháp luật phát sinh trình Nhà nước sử dụng quỹ ngân sách để thực thi chức nãng nhiệm vụ mình, theo chương trình, kế hoạch tài Quốc hội chấp thuận Nếu quan hệ pháp luật thu nộp ngân sách dược xem phưưng thức để Nhà nước thực trình tạo lạp quỹ ngân sácli tiái lại, quan hệ pháp luật chi tiỏu ngân sách coi phương thức để Nhà nước sử dụnịí số licn cỏ cơng 54 ( 'lìirO N C , I - N I I Ậ I ' M Ô N I H Á l N(',ÁN SÁCH N H A N c (Ịiiỹ VÌ nhu cáu chi tiêu chuiiíỉ q u ố c gia Vậy, phân loại quan hệ pháp luật ngân sách theo Iihững tiêu c h í Irên llurc có ý nghĩa gì? Trước hết, phân ioại có ý nghĩa lý luận quan trọng, giúp có nhận thức đầy đủ hơn, xác pháp chế ngân sách nói chung (Ịiiá trình Ihực Ihi pháp luật ngân sách nói riêiiíỊ X a nữa, phân loại cịn tỏ hữu ích nhà làm luật tạo tiển đế, sở lý luận cho q trình xây dựng hồn thiện chế điều pháp luật hoạt động tài ĩiói chung hoạt động ngân sách (tài cơng) nói riêng bơi cảnh tài c n c có XII hướng ngày bành trưctng quy mô mức độ hoạt dộng 4.3 C ác c ứ làm phát sình, íliay dổi vã chấm (ỉín quan hệ pháp luật ngân sách Quan hệ pháp luậl ngân sách clio dù coi “vỏ” pháp lý bên hoạt động ngân sách việc phát sinh, Ihay đổi vằ chấm dứt quan hệ pháp luật phải tuân thủ nguyên lý định Các nguyên lý thể vai trò ảnh hưởng mang tính địnỉi hai yếu tó; kiện piiáp lý quy phạm pháp luật đối vứi việc hinh thành, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngàn sách a Vai trò ảnh hưởiig kiện pháp lý viêc hình thành, thay đổi chấm dúi quan hộ pháp luât ngân sách Sự kiện pháp lý, theo cách l)iểu thơng thường chínỉi n h ữ n g kiộĩi k h c h qu an (sự biến p háp lý ) liOặc kiện m a n g lính chái chii quiHi hành vi |)háp Iv) lĩià xảy 55 G lA O TKÌNll l.UẢI NGÂN SAC il NIIÀ NUỠC kiện Irong thực tế làm phái sinh, thay dổi chấm dứt quan hệ pháp luật Trong lĩnh vực hoạt động ngân sách, kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngàn sách chủ yếu thuộc loại hành vi pháp lý Sở dĩ bỏfi vì, quan hệ pháp luật ngân sách thơng thường phát sinh trình hoạt động ngân sách mà chất, hoạt động ngân sách hoạt động có ý thức người, người thực cách có chủ đích nhằm gây hiệu lực pháp lý định (được gọi hành vi pháp lý) Các hành vi pháp lý hoạt động ngân sách phong phú đa dạng khái quát phân loại chúng thành hai nhóm chủ yếu sau đây: Nhóm thứ bao gồm c c hành vi pháp lý chủ thê quan công quyền thực thi hành cơng vụ Có thể dẫn chứng loại hành vi việc soạn thảo ngân sách tổ chức thi hành ngân sách quan hành pháp; việc định ngân sách phê chuẩn toán ngân sách quan lập pháp; việc thông báo thuế hay định truy thu, hoàn thuế quan thuế; việc chấp nhận cấp phát kinh phí hay xuất tiền khỏi tài khoản ngân sách cho đơn vị sử dụng ngân sách quan tài kho bạc nhà nước Điéu đáng lưu ý hành vi pháp lý thực chủ thể quan cơng quyền hệ pháp lý kéo theo làm phát sinh, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách chủ thể với chủ thể pháp luật khác Nhóm thứ hai bao gồm hành vi pháp lý chủ thể khác quan cơng quyền thực 56 ( H líd M i / NH.-xr M O N I H A T N d À N SÁCH NHA NU'ỞC Nhừim liànli VI không thực hiọii bới quan cỏiig cniyéii không gãn với yếu tỏ quyền lực cóiig vần có iliể nguyéti dẫn đến việc hình ihành, ihay dổi châm dứt quan hệ pháp luột ngân Siích Ví tiụ: hành vi lự nguyện đóng góp lién, tài sản lổ chức, cá nhân cho Chính phủ; hành vi mua trái phiếu Chính phủ phái hành; hành vi địi nợ Chính phủ trái phiếu Chính phủ phái hành đến han loán Các hành vi dược thực chủ thể cĩing gáy hệ pháp lý định mà chứng điển hình hệ pháp lý làm phát sinh, thay đổi chấm dứt q u an hệ pháp luật ngân sách b Vai trò ảnh hưởng quy phạm pháp luật việc hình thành, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách Ngoài yếu tố kiện pháp lý, quy phạm pháp luật yếu tố chi phối việc hình thành, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách Sự ảnh hưởng mang lính định quy phạm pháp luật quan hệ pháp luật ngân sách thể chỗ, Nhà nước ban hành, thay đổi hay bãi bỏ quy phạm pháp luật hậu kéo theo làm phát sinh, thay đổi chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách Có thể dẫn chứng mối quan hệ ví dụ sau đây: V í dụ thứ nhấv Việc Nhà nước ban hành Luật ngân sách nhà nước năm 1996 đạt tảng sở pháp lý cho việc hình thành quan hệ pháp luật ngân sách inới Việt Nam bối cảnh nển kinh lê chuyển đổi Ví dụ thứ hai: Khi Nhà nước ban hành Luật ngân sách nhà nirớc năm 2(X)2 làm thay đổi nội dung quan hệ 51 GIA O I RÌNH l.UẬT NGÂN SA CH N HA N l t ' K ' pháp luật ngan sách, kể từ thời điểm đạo luẠt có hiệu lực Ví dụ thứ ba: Khi Nhà nước ban hành Nghị định sô 60/2003/N Đ -CP ngày 06/06 /20 quy định chi tiết thi hành Luật ngân sách nhà nước, đồng thời bãi bỏ quy định pháp luật lập, chấp hành toán ngân sách Nghị định số 87/CP ngày 19/12/1996 Nghị định sô' 51/1999/N Đ -CP ngày 18/07/1999 sửa đổi, bổ sung Nghị định số 87/C P ngày 19/12/1996 hậu pháp lý kéo theo làm chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách hình thành theo quy định cũ đồng thời làm phát sinh quan hệ pháp luật ngân sách theo quy định Tóm lại, quan hệ pháp luật ngân sách vấn đề lý luận quan trọng cần khảo cứu lĩnh vực pháp chê ngân sách Việc khảo cứu vấn đề cách nghiêm túc tạo điều kiện thuận lợi cho trình nghiên cứu chế định Luật ngân sách M hình luật ngân sách nhà nước Việt Nam nước giới, pháp luật ngân sách nhà nước xem lĩnh vực riêng biệt công pháp với nhiều quy định đặc thù lĩnh vực pháp luật gọi tên không giông Chẳng hạn, Pháp Nhật gọi ià “Luật tài chính”, Đức gọi “Luật nguyêii tắc ngân sách liên baag ngân sách bang”, Cộng hoà liên banẹ Nga gọi “Luật máy ngân sách trình ngân sách”, Trung Quốc gọi “Luật ngân sách nhà nước”, Ba Lan gọi “Luậl ngân sách Ba Lan" ỏ Thái Lan gọi “Luật Ihú tục ngân sách phật niên 2502 (1 9 ) Mặc dù có nhiều tên gọi khác mơ hình pháp luậl ngân sách cơng cộng tất 58 C I I Ư O M ; I - N U M ' M O N Ì H M NC.AN SÁCH N HÀ N c Cíi Cik' nước (lêu c o lìịi cliinẹ c giống Iihaii, b a o g m c c (Ịuy đinh vê; - Đinh íUihĩa tvíĩân sách nhà nirớc; - Cấu iníc lìC lluMig iigán sácli nhà nirức c cấu cá c khoản thu chi củ a ngân sách nhà nước; C c iiguyẽn tắc tu t hức \ vậii hành hệ ihống ngiln sách Iilià nươc; - riiẩm quyén cac co quan nhà nước Irong lĩnh vực ngân sách {cơ c h ế pliáii q u y ê n giữ a C(í g u a n lập p h p c quan hànli pháp); - Thể thức lập, chấp hành qiiyếl toán ngân sách nhà nước; - 1lệ thống chc lài vi phíUTi pỉiáp luật ngân sách nhà nước Tham chiếu quy định pháp luật hành ngân sách Việt Nam, dễ dàng nhận thấy pháp luật ngân sách Viêt Nam có nhiều nét tương với mỏ hình luật ngân sách hay luậl tài cơng nước trốn ihê giới Mơ hình bao gồm chế định sau đây: - Cliố định lập chấỊ) iiànli toán ngân sách nhà nước, rh ê ' định có nhiệiT! VII quy định vổ cách thức soạn rbảo Ihôĩig qua n!ôf dự toán ngân sách nhà nirớc Ọiiốc bội; phương thức chấp hành dư toán ngân sách nhà nước đirơc Quốc hAi thôn}?, qua; thể thức ghi chép sổ kế toán ngân sách lập tốn ngân sách để trình OnơV hội pliA chìiẢn - CÌỊIIỈI phấn cấp quản lý ngân sách nhà nước C h ế định có nhiộin vu quy địnlỉ vc phạm '.’i qoyồn hạn, Irach nhiệm cùa quan nhà nước irong hoại động ngân sách; quy định vé nguồn Uiií Dliiệm vụ chi cụ tlìể c ủ a tìmg c ấ p ngân 59 GIA O IRÌNH l U Â r NCiẢN SAC'11 N I I Ả N U > C ' sách Nói cách khác, chê định xác định phân quyén quan nhà nước hoạt động íigân sách, đồng thời xác định phân phối Ihu, chi cấp ngân sách - Chế định thu nộp ngân sách nhà nước Chê định có nhiệm vụ quy định danh mục khoản thu; chủ thể có quyền hạn trách nhiệm thực khoản thu; mức độ hay tỷ lệ khoản thu; cách thức thực khoản thu dự liệu hệ thống chế tài áp dụng tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật trình thu ngân sách nhà nước - Chế định chi tiêu ngân sách nhà nước Chế định có nhiệm vụ quy định danh mục khoản chi; chủ thể cấp phát kinh phí ngân sách chủ thể quyền liếp nhận, sử dụng khoản kinh phí ngân sách; mức độ, tỷ trọng cách thức thực khoản chi ngân sách chế tài áp dụng tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật chi ngân sách 60 ... CH NHÀ Nước ỉ TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ N ước Sự đời ngán sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước Lịch sử tài cơng chứng minh có khác đáng kể ngân sách nhà nước thuật ngữ ngân sách nhà nước. .. ngân sách nhà nước góc độ kinh tế Điều dễ hiểu lẽ nhiệm vụ cùa nhà làm luật lĩnh vực ngân sách nhà nước phải tìm cách thể chế hố nội dung kinh tế cùa ngân sách nhà nước thành luật pháp ngân sách. .. cho ngân sách nhà nước gọi “đạo luật ngân sách thường niên” để phân biệt với đạo luật khác ngân sách, Luật ngân sách nhà nước (ban hành năm 2002) Tuy nhiên, cần phải hiểu cách đầy đủ “đạo luật ngân