(luận án tiến sĩ) hoạch định chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CAO KIM OANH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI (2020) i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI CAO KIM OANH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Luật Hiến pháp Luật Hành Mã số: 923801012 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS Nguyễn Văn Quang PGS.TS Bùi Thị Đào HÀ NỘI (2020) ii LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu cá nhân dựa kế thừa, phát triển luận điểm khoa học hoạch định sách Các số liệu, nhận định viện dẫn luận án có trích dẫn nguồn gốc rõ ràng, trung thực Các đề xuất, kiến nghị luận án đảm bảo tính độ tin cậy./ Xác nhận giáo viên hướng dẫn Giáo viên hướng dẫn Giáo viên hướng dẫn PGS.TS Nguyễn Văn Quang PGS.TS Bùi Thị Đào iii Tác giả luận án Cao Kim Oanh LỜI CẢM ƠN Lời cho em gửi lời cảm ơn sâu sắc đến lãnh đạo Khoa Đào tạo Sau đại học, Khoa Pháp luật Hành – Nhà nước, Bộ mơn Xây dựng văn pháp luật tạo điều kiện cho em hồn thành q trình học tập Xin cảm ơn đến Thầy, Cô, đồng nghiệp Bộ môn, Khoa, Trường sát cánh ủng hộ công việc cho em tập trung vào học tập, nghiên cứu hoàn thành luận án Đặc biệt, em muốn dành lời tri ơn sâu sắc đến PGS.TS Nguyễn Văn Quang PGS.TS Bùi Thị Đào Thầy, Cô hướng dẫn em nhẫn nại, tận tình định hướng, hướng dẫn giúp đỡ để em có cơng trình nghiên cứu ngày hôm Em xin cảm ơn thịnh tình giúp đỡ nhà khoa học, nhà quản lý quan Bộ Tư pháp, Vụ pháp luật Văn phòng Quốc hội, Vụ Pháp chế Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Lao động thương binh Xã hội, Bộ Tài nguyên Môi trường, Bộ Xây dựng, Bộ Giáo dục Đào tạo, Bộ Cơng thương, Bộ Tài chính…; Các Sở Tư pháp Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Nghệ An, Bắc Giang, Lào Cai…; xin cảm ơn tổ chức quốc tế Việt Nam Tổ chức NLD Canada, Tổ chức GIG Hoa Kỳ, Tổ chức GIZ Đức… hỗ trợ để em có nguồn tài liệu quý giá nhiều kiến thức bổ ích Để có ngày hôm xin cảm ơn Bố, Mẹ, em chỗ dựa tạo động lực, niềm tin cho em vượt qua tất thách thức khắc nghiệt để vững vàng sống Em xin chân thành cảm ơn! Hà Nội, ngày tháng năm Nghiên cứu sinh Cao Kim Oanh iv DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VBQPPL ĐGTĐCS RIA : Văn quy phạm pháp luật : Đánh giá tác động sách : Regulatory Impact Assessment – HĐND Đánh giá tác động sách : Hội đồng nhân dân UBND UBTVQH : Ủy ban nhân dân : Uỷ ban thường vụ Quốc hội XDVBQPPL ĐBQH : Xây dựng văn pháp luật : Đại biểu Quốc hội v MỞ ĐẦU 1 Lý chọn đề tài luận án Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận án 3 Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu luận án Phương pháp nghiên cứu luận án Những đóng góp luận án Kết cấu luận án Chương TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1 Tình hình nghiên cứu 1.1.1 Nhóm cơng trình nghiên cứu sở lý luận hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật .7 1.1.2 Nhóm cơng trình nghiên cứu thực trạng hoạch định sách 20 1.1.3 Nhóm cơng trình nghiên cứu hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật số nước giới phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định sách Việt Nam 26 1.2 Những vấn đề đặt cho luận án 29 1.3 Khái quát câu hỏi nghiên cứu giả thiết nghiên cứu luận án 30 KẾT LUẬN CHƯƠNG 33 Chương 34 CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 34 2.1 Một số khái niệm hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 34 2.1.1 Khái niệm xây dựng văn quy phạm pháp luật 34 2.1.2 Khái niệm sách 37 2.1.3 Khái niệm hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật .41 2.2 Chủ thể tham gia hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 43 2.3 Quy trình hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 45 2.3.1 Công đoạn đề xuất sách 46 2.3.2 Cơng đoạn phân tích sách .47 2.3.3 Công đoạn thơng qua sách 66 2.4 Vai trò hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 68 2.5 Mối quan hệ hoạch định sách với chất lượng văn quy phạm pháp luật 69 2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 71 KẾT LUẬN CHƯƠNG 73 Chương 74 THỰC TRẠNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN 74 BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 74 3.1 Thực trạng hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam 74 3.1.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hoạch định sách xây dựng văn quy pháp luật 74 3.1.2 Thực tiễn hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam .88 3.2 Hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật số nước giới 107 3.2.1 Quy trình sách xây dựng luật Canada 108 3.2.2 Quy trình sách xây dựng luật Anh 113 3.2.3 Quy trình sách xây dựng luật Pháp 115 3.2.4 Quy trình sách xây dựng luật Hoa Kỳ 117 KẾT LUẬN CHƯƠNG 120 Chương 121 NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 121 4.1 Quan điểm, mục tiêu nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 121 4.2 Giải pháp nâng cao chất lượng hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật .123 4.2.1 Hồn thiện pháp luật hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 123 4.2.2 Nâng cao nhận thức chủ thể thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 139 4.2.3 Giải pháp tổ chức thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 140 4.2.4 Kiện tồn tổ chức máy tăng cường tính chuyên nghiệp nguồn nhân lực thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 144 4.2.5 Bảo đảm điều kiện vật chất cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật 146 4.2.6 Xây dựng tài liệu, công cụ hỗ trợ cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam 147 KẾT LUẬN CHƯƠNG 149 KẾT LUẬN 150 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 MỞ ĐẦU Lý chọn đề tài luận án Sức sống Nhà nước pháp quyền pháp luật, pháp luật cơng cụ đắc lực hỗ trợ Nhà nước việc điều hòa mối quan hệ xã hội Muốn vậy, pháp luật phải giải vấn đề xúc xã hội đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm quyền nghĩa vụ công dân Một yêu cầu quan trọng thúc đẩy phát triển đất nước gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cơng nghiệp hóa, đại hóa, hội nhập quốc tế phải hồn thiện thể chế, hồn thiện hệ thống pháp luật Trong đó, nói đến thể chế hệ thống pháp luật nói đến xây dựng pháp luật hoạt động liên quan đến ban hành VBQPPL Mọi hoạt động xây dựng pháp luật từ khâu sáng kiến lập pháp đến VBQPPL xem xét thơng qua, bao gồm hoạt động hoạch định sách, quy phạm hóa sách cần thiết phải dựa tiêu chí chung VBQPPL đảm bảo chất lượng Chính vậy, hoạt động xây dựng pháp luật nước ta phải kịp thời “đổi mới” cách đồng để đáp ứng yêu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội Việc đổi hoạt động xây dựng pháp luật nhiệm vụ chiến lược, quan trọng Đảng, Nhà nước khẳng định nhiều văn kiện quan trọng Đảng quy định Hiến pháp Xây dựng pháp luật phương diện hoạt động quan trọng Nhà nước, nhằm mục đích trực tiếp tạo lập nên VBQPPL để xác lập thể chế Đây hoạt động mang tính sáng tạo pháp luật, q trình chuyển hóa ý chí nhà nước, xã hội, nhân dân thành quy phạm pháp luật, có tính bắt buộc chung quan, tổ chức, cá nhân, địi hỏi thường xun nâng cao chất lượng VBQPPL ban hành Hoạt động diễn mạnh mẽ đặc biệt năm 1996 lần Việt Nam có đạo luật riêng quy định ban hành VBQPPL Sau đó, Luật sửa đổi, bổ sung vào năm 2002, tiếp đến đời Luật Ban hành VBQPPL HĐND UBND năm 2004, văn thay Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 hành Trải qua lần thay đổi đó, với nỗ lực quan, tổ chức, tham gia ý kiến nhân dân, đến nay, nước ta xây dựng hệ thống VBQPPL đầy đủ, bao quát hầu hết lĩnh vực đời sống kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phịng… góp phần xác lập thể chế, hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo sở pháp lý vững cho công đổi đất nước Tuy nhiên, trình điều chỉnh quan hệ xã hội biến đổi ngày hệ thống pháp luật nước ta cịn cồng kềnh, khó áp dụng, tính cơng khai, minh bạch cịn hạn chế, tính đồng bộ, cân đối hệ thống pháp luật phần đươc cải thiện chênh lệch lớn lĩnh vực khác nhau, bộc lộ chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu phối hợp nhịp nhàng, logic VBQPPL Bởi vậy, theo đánh giá Bộ Chính trị Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta cịn chưa đồng thiếu thống nhất, tính khả thi, chậm vào sống Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật thiếu hợp lý chưa coi trọng đổi hoàn thiện Tiến độ xây dựng pháp luật chậm, chất lượng văn pháp luật chưa cao” Một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng do“chưa hoạch định chương trình xây dựng pháp luật tồn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược” Đặc biệt, giai đoạn lập chương trình xây dựng VBQPPL chưa trọng đến khâu hoạch định sách, khâu đánh giá tác động pháp luật giai đoạn soạn thảo cịn hạn chế, tính trách nhiệm cá nhân chủ thể tiến hành hoạt động xây dựng pháp luật chưa cao Điều đồng nghĩa với việc đổi quy trình xây dựng VBQPPL, xác định tầm quan trọng cơng đoạn hoạch định sách yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng VBQPPL cần phải tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện hoạt động Do đó, nhiệm vụ thời gian tới Nhà nước nhân dân ta là: “Hoàn thiện pháp luật quy trình xây dựng, ban hành cơng bố VBQPPL” Cịn nhiệm vụ Quốc hội “Tiếp tục đổi quy trình lập pháp, bảo đảm đồng bộ, hợp lý, nâng cao trách nhiệm quan trình dự án, quan tham gia soạn thảo, thẩm tra, chỉnh lý” Không riêng Việt Nam mà với nhà nước nào, cho dù hoạt động xây dựng pháp luật quốc gia có điểm đặc thù, tất hướng đến việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật khoa học, hiệu quả, VBQPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tiễn Để đạt yêu cầu này, việc nghiên cứu hoạch định sách xây dựng VBQPPL nhiệm vụ trọng tâm, nhằm cho đời sách tốt, VBQPPL chất lượng để pháp luật thực công cụ hữu hiệu giải vấn đề mà thực tiễn đặt Xuất phát từ lý nêu để khẳng định, việc nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Hoạch định sách xây dựng văn Thứ ba, nâng cao ý thức tuân thủ thực quy trình hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Hoạch định sách xác định cơng đoạn quan trọng quy trình xây dựng VBQPPL Vì vậy, việc tuân thủ chi tiết quy trình để sách lựa chọn phải sản phẩm đầy đủ luận khoa học thực tế có tính thuyết phục cao, với số giải pháp sau : Một là, việc thực quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL tiến hành cách chặt chẽ, khoa học Điều quan trọng trước tiên chủ thể đề xuất sách phải nghiên cứu kỹ càng, đánh giá cách đầy đủ, cụ thể tất vấn đề liên quan đến cần thiết ban hành sách Coi trọng hoạt động tổng kết thực tiễn việc thực thi sách theo hướng thường xuyên, thiết thực để rút kinh nghiệm cần thiết, bổ ích cho hoạt động Đề cao vai trị hoạt động phân tích sách điều kiện tối quan trọng để bước cải thiện chất lượng sách quy trình hoạch định thực thi sách Khâu phân tích sách cần có nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu, tìm sách, quy định pháp luật phù hợp sách sở minh chứng kết phân tích, điều tra, khảo sát thực tiễn xác quan hệ xã hội để giải vấn đề bất cập quản lý nhà nước Hai là, coi trọng tuân thủ hoạt động đánh giá tác động sách quy trình hoạch định sách Đánh giá tác động sách vấn đề khó, phức tạp địi hỏi kỹ năng, trình độ chun mơn sâu mà nhà hoạch định sách phải thực cách nghiêm túc quy định pháp luật với tinh thần trách nhiệm cao hy vọng nâng cao chất lượng hoạt động ĐGTĐCS báo cáo ĐGTĐCS Bởi vậy, cần quán triệt nguyên tắc tuân thủ quy định nội dung, tiêu chí ĐGTĐCS, phương pháp ĐGTĐCS việc kiểm soát chất lượng báo cáo ĐGTĐCS Việc ĐGTĐCS phải sở khoa học thực tiễn, có tính thuyết phục, đầy đủ thơng tin, số liệu, liệu chứng minh…là sở chuẩn bị hồ sơ cho quan đề xuất sách có đủ trình Sản phẩm hoạt động ĐGTĐCS báo cáo ĐGTĐCS nên việc kiểm soát chất lượng báo cáo giúp quan có thẩm quyền ĐGTĐCS thuận lợi việc triển khai thực hiện, đảm bảo chất lượng thực khâu ĐGTĐCS, tránh việc áp dụng tuỳ tiện, khơng kiểm sốt nghiêm ngặt chất lượng báo cáo ĐGTĐCS Không coi ĐGTĐCS đơn thủ tục cần tiến hành để hồn thiện hồ sơ đề xuất sách, báo cáo ĐGTĐCS phải văn xây dựng theo 142 quy trình hồn chỉnh, cung cấp cho quan có thẩm quyền nhìn rõ nét vấn đề thực tiễn đặt ra, phương án sách để giải tác động sách, đưa phương án sách nhằm lựa chọn sách tối ưu để quan có thẩm quyền định Vì ĐGTĐCS cơng cụ để đưa thiết kế tối ưu việc lựa chọn sách Ba là, coi trọng tuân thủ hoạt động tham vấn sách quy trình hoạch định sách Trước hết quan xây dựng sách cần tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc quy định pháp luật đăng tải tải thơng tin sách Hiện nay, việc tham gia đề xuất ý tưởng sách đóng góp vào xây dựng phương án, biện pháp sách đối tượng chịu tác động sách cịn nhiều hạn chế Bởi vậy, cần phải tăng cường tham gia đóng góp ý kiến đối tượng chịu tác động coi việc làm thực quan trọng q trình hoạch định sách, tạo điều kiện để người dân nắm thơng tin đóng góp vào dự thảo sách liên quan trực tiếp đến Bên cạnh đó, cần sử dụng đa dạng hình thức để tham vấn ý kiến rộng rãi cộng đồng, đặc biệt nhóm đối tượng then chốt đối tượng chịu tác động sách Ngồi việc thực phương pháp truyền thống đăng tải thông tin sách, báo cáo ĐGTĐCS để hoạt động thực hiệu quả, có nhìn đa chiều lựa chọn phương án hài hòa cho lợi ích bên chủ thể tiến hành lấy ý kiến tổ chức hội đàm không dành riêng cho nhà khoa học, nhà quản lý mà dành nhóm đối tượng có lợi ích liên quan đến sách tranh luận công khai, trực tiếp, đa phương có diện quan chủ trì hoạch định sách kể quan soạn thảo sau Thêm nữa, cơng việc khơng thể thiếu tham vấn sách tham khảo ý kiến có liên quan với quan trọng phải thu hút tham gia quan chịu trách nhiệm việc thực thi sách sau Bộ chủ trì phải thường xun cập nhật thơng tin, có kế hoạch, thời gian thành lập nhóm làm việc để khác có liên quan tham gia chia sẻ, góp ý sách xây dựng Việc làm đem lại lợi ích tương tự tham vấn ý kiến đối tượng tác động nhà khoa học giúp cho việc lựa chọn sách có tầm nhìn xa hơn, bao qt hơn, việc thực thi sau dễ dàng Đặc biệt, cần tăng cường đối thoại sách Chính phủ nhóm lợi ích, đặc biệt doanh nghiệp Hiện nay, việc phối hợp tổ chức với 143 quan nhà nước rời rạc nên ý kiến nhóm lợi ích thường bị động Do đó, cần tạo kênh đối thoại, trao đổi thường xuyên nhóm lợi ích Nhà nước để ý kiến, nguyện vọng nhóm lợi ích truyền tải cách nhanh đến quan có thẩm quyền Theo kết tác giả luận án tiến hành khảo sát tham vấn quan Trung ương quan địa phương có 67/110 người (chiếm 61%) khẳng định nên tăng cường tham vấn ý kiến nhân dân nhằm nâng cao hiệu hoạch định sách xây dựng Biểu đồ Hình 4.15 VBQPPL (xem Biểu đồ Hình 4.15) 4.2.4 Kiện tồn tổ chức máy tăng cường tính chuyên nghiệp nguồn nhân lực thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Hoạch định sách xây dựng pháp luật đòi hỏi kiến thức kỹ mang tính chất chuyên ngành Đây hoạt động mẻ nước ta nên việc kiện toàn tổ chức máy chuyên nghiệp trang bị cho cán bộ, cơng chức làm sách kiến thức kỹ hoạch định sách cần thiết Thứ nhất, kiện toàn tổ chức máy cán bộ, công chức tham gia vào quy trình hoạch định sách xây dựng VBQPPL Trong thời gian vừa qua, số lượng cán bộ, công chức xây dựng, ban hành VBQPPL Bộ, quan ngang tăng lên đáng kể chưa đủ, chưa tương xứng với khối lượng công việc mà quan phải đảm đương, chưa kể đến số cán bộ, cơng chức cịn thiếu kinh nghiệm, chưa đáp ứng hoàn toàn yêu cầu chuyên môn, nghiệp vụ cho hoạt động đặc biệt Do đó, cần củng cố kiện tồn tổ chức máy, phải xây dựng đội ngũ chun mơn hóa hoạch định sách từ kỹ phân tích sách, kỹ ĐGTĐCS đến kỹ tham vấn sách theo cấu tổ chức chuyên nghiệp Trước hết phải nâng cao vai trò tổ chức pháp chế, phận chuyên môn, ưu tiên sử dụng nguồn nhân lực sẵn có để tiếp tục đào tạo, bồi dưỡng bố trí cơng tác phù hợp, xem họ đội ngũ nòng cốt tất quan hoạch định sách ngành, địa phương Bên cạnh đó, cần quan tâm đến việc tuyển dụng đủ, ưu tiên người có kiến thức pháp luật đa dạng chuyên môn khác từ chuyên 144 ngành trị, kinh tế, xã hội luật học hiểu biết vấn đề kinh tế, xã hội liên quan đến đa dạng, với chuyên môn khác trị, luật kinh tế Để làm điều điều chỉnh số sách đãi ngộ nhằm thu hút nguồn nhân lực có chun mơn tốt, giúp cho cán bộ, công chức tham gia vào hoạt động hoạch định sách n tâm cơng tác, hoàn thành nhiệm vụ giao Thứ hai, nâng cao kỹ trình độ chun mơn thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Chất lượng sách phụ thuộc nhiều vào lực, trình độ chun mơn, kỹ phẩm chất đội ngũ làm công tác hoạch định sách Bởi cần phải quan tâm đồng thời tiến hành công việc chủ thể là: Một là, đẩy mạnh hoạt động đào tạo, bồi dưỡng kỹ hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Triết lý làm luật, kỹ làm luật khơng thể tự nhiên có qua kinh nghiệm công tác mà phải thường xuyên học tập lý thuyết kỹ lập pháp, kỹ hoạch định sách Do đó, Chính phủ phải thiết lập chiến lược đào tạo, bồi dưỡng hoạch định sách xác định rõ quan chịu trách nhiệm đào tạo, kinh phí, chương trình đào tạo nhằm nâng cao chất lượng tính thống cơng tác đào tạo Trước hết, cần tiếp tục đẩy mạnh việc tổ chức lớp bồi dưỡng, tập huấn hay đào tạo ngắn hạn Bộ Tư pháp phối hợp với bộ, ngành Trung ương địa phương quy trình hoạch định sách, phân tích sách, ĐGTĐCS để hoạt động thực có chiều sâu đem lại hiệu Từ việc nâng cao khả mặt lý luận, phương pháp kỹ cho cán bộ, cơng chức hoạch định sách lộ trình đào tạo kiến thức phân tích sách, ĐGTĐCS, đến tham vấn sách… để nâng cao lực, giúp họ trau dồi kinh nghiệm, học hỏi cách thức thu thập thông tin, nghiên cứu tình hình thực tiễn, sách pháp luật có liên quan, khả phân tích, đánh giá, dự báo ĐGTĐCS đời sống xã hội Về lâu dài, nên tổ chức hệ đào tạo quy sau đại học chuyên ngành sách pháp lý sở đào tạo luật, đặc biệt Trường Đại học Luật Hà Nội Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh Bên cạnh đó, cần có quy định thu hút tham gia các nhà khoa học, chuyên gia đến từ sở đào tạo Luật, kinh tế lĩnh vực chuyên ngành tham gia vào hoạt động hoạch định sách có liên quan đặc biệt giai đoạn phân tích 145 sách Ngồi ra, cần nâng cao lực thực tiễn cho cán bộ, công chức thực hoạch định sách cách tổ chức hoạt động tiếp xúc với nhân dân, đối tượng chịu tác động sách Mặt khác, cần phải nâng cao ý thức trách nhiệm, phẩm chất, đạo đức nghề nghiệp đội ngũ để họ thực thi pháp luật cách nghiêm minh Hai là, tăng cường việc đánh giá chuyên môn nhà khoa học đội ngũ trực tiếp thực hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Xu hướng chung xã hội thời gian vừa qua cho thấy vấn đề pháp luật ngày dựa vào khoa học kỹ thuật Ở vài nước, việc tham khảo ý kiến chuyên môn nhà khoa học trở thành chiến lược quan trọng để tranh thủ trí tuệ hiền tài vào công tác lập pháp nhằm bảo đảm chất lượng VBQPPL Các quan quản lý nghiên cứu cách tiếp cận từ xuống nhằm bảo đảm hoạt động đánh giá chuyên môn nhà khoa học áp dụng nguồn lực khoa học khan sử dụng có hiệu vào cơng xây dựng pháp luật Bởi vậy, Chính phủ nên tổ chức hoạt đông đánh giá chuyên môn định kỳ nhà khoa học kiến thức lĩnh vực cần hoạch định sách Vì thường nhà làm luật họ khơng có đủ kỹ cần thiết để tiếp cận, hiểu nghĩa áp dụng kiến thức khoa học tảng sở cho định lập pháp mà họ phải tiến hành 4.2.5 Bảo đảm điều kiện vật chất cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Một vấn đề có tính chất định đến chất lượng hiệu xây dựng pháp luật kinh phí Thực tiễn cho thấy nguồn kinh phí phục vụ cho cơng tác xây dựng pháp luật khó đáp ứng yêu cầu đặt ra, mà góp phần mang tính chất hỗ trợ chủ yếu in ấn, phát hành dự thảo để lấy ý kiến Hiện nay, tỷ lệ kinh phí ngân sách chủ yếu tập trung cho khâu soạn thảo VBQPPL mà chưa thực trọng đến nguồn kinh phí cho hoạch định sách Đây hoạt động nước ta nguồn lực dành cho việc nghiên cứu, phân tích, ĐGTĐCS đề xuất sách quốc gia thực lại tốn Do đó, cần thiết bố trí đủ kinh phí, ưu tiên thích đáng cho cơng đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việc bố trí nguồn lực tài cho hoạch định sách quan trọng tiền đề, sở đời VBQPPL chất lượng tương lai Các nguồn kinh phí cần phải lập kế hoạch từ giai đoạn thiết kế sách theo hướng định mức kinh phí khác 146 loại sách phụ thuộc vào độ phức tạp thời gian, công sức tiêu hao Cần đổi tư đảm bảo nguồn kinh phí cho cơng tác xây dựng pháp luật nói chung, đặc biệt kinh phí cho hoạt động mang tính nghiên cứu phân tích sách, ĐGTĐCS… Ngoài việc đảm bảo từ nguồn ngân sách nhà nước, cịn cần có chế để xã hội hóa nguồn kinh phí cho hoạt động cách huy động trợ giúp bên xã hội tham gia tổ chức quốc tế, tổ chức nước Việt Nam, chí doanh nghiệp ngồi nước để sử dụng vào công đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL cách hợp lý, hiệu để nâng cao lực lập pháp 4.2.6 Xây dựng tài liệu, công cụ hỗ trợ cho hoạt động hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Việt Nam Xuất cẩm nang hoạch định sách xây dựng văn quy phạm pháp luật Theo kinh nghiệm chuyên gia số nước phát triển hoạt động hoạch định sách khuyến cáo “cần phải xuất cẩm nang phân tích sách, ĐGTĐCS biên soạn danh mục đầu việc cần làm (checklists) Ở nước ta, cần thiết phải xuất cẩm nang tương tự để phổ biến trước hết cho đối tượng tham gia hoạch định sách để họ hiểu biết công việc Trước xuất cẩm nang hoạch định sách cần tích hợp sổ tay có Sổ tay phân tích sách Sổ tay soạn thảo văn quy phạm pháp luật Bộ Tư pháp ban hành thành với phân định giai đoạn quy trình xây dựng VBQPPL Tập trung làm rõ cơng đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL theo hướng dẫn cụ thể để kể cán bộ, công chức, đại biểu Quốc hội hay công chúng dễ dàng tiếp cận Tiếp tục xây dựng hệ thống sở liệu quốc gia hoạch định sách Cần xây dựng, hồn thiện chuẩn hóa sở liệu quốc gia xây dựng pháp luật từ sở liệu lịch sử lập pháp, sở liệu ĐGTĐCS, sở liệu tham vấn sách, sở liệu thẩm định, thẩm tra sách, sở liệu soạn thảo thơng qua VBQPPL Mục đích việc xây dựng sở liệu nhằm tạo “kho thơng tin” để nhà hoạch định sách tìm hiểu, lựa chọn liệu thích hợp, đáng tin cậy cần thu thập cho vấn đề mà sách VBQPPL cụ thể đặt Các liệu mà nhà hoạch định sách thu thập khơng phải định biệt lập quy 147 trình xây dựng VBQPPL mà tồn thơng tin ảnh hưởng đến tồn quy trình xây dựng văn trước để phục vụ cho cơng việc phân tích sách, đánh giá tác động Do đó, Chính phủ cần xây dựng chuẩn mực thu thập liệu chất lượng liệu Chiến lược thu thập liệu cần bao gồm vấn đề: xây dựng sử dụng mối quan hệ công tư, bảo vệ chống cắp liệu, giảm chi phí thu thập liệu Các chuẩn mực chất lượng liệu cần hướng tới thông tin chất lượng cao, tăng cường độ tin cậy 148 KẾT LUẬN CHƯƠNG Nội dung chương tiến hành dựa kết nghiên cứu tổng quan chương 1, vấn đề lý luận hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL chương 2, đặc biệt kết rà soát, đánh giá quy định pháp luật hàn hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam chương Bằng việc nhận định hạn chế tồn hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL, nguyên nhân tồn tại, tác giả luận án tiến hành đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động thực tế Những nhóm giải pháp tập trung vào mục đích: (1) Hồn thiện quy định pháp luật hoạch định sách xây dựng VBQPPL; (2) nhóm giải pháp tổ chức thực hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam Nội dung chương thể mong muốn tác giả đề xuất giải pháp để xây dựng mơ hình thí điểm hoạch định sách cho chủ thể có thẩm quyền tương lai nhằm nâng cao hiệu hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL địi hỏi thay đổi tồn diện chế xây dựng pháp luật từ việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, cải thiện nhận thức quan, người đứng đầu hệ thống trị Hoạch định sách xây dựng VBQPPL muốn thực cách cần tiếp tục đẩy mạnh từ việc đầu tư nguồn nhân lực, điều kiện đảm bảo thực thi, đến tài chính, thơng tin… phải thực nghiêm túc, đồng bộ, thống khách quan cho đời sách “thơng minh” phù hợp với thực tiễn để chuyển hóa vào VBQPPL nhằm phát huy hiệu quả, khả thi hành góp phần tạo hành lang pháp lý đầy đủ minh bạch cho mặt đời sống trị, kinh tế, văn hóa, xã hội 149 KẾT LUẬN Đất nước ta thời kỳ hội nhập quốc tế, sách ban hành có tác động, ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế - xã hội đất nước người dân Do đó, hồn thiện hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hồn thiện thẩm quyền, quy trình hoạch định sách nói riêng nhằm nâng cao chất lượng sách, chất lượng VBQPPL, nâng cao hiệu lực hiệu quản lý nhà nước yêu cầu cấp thiết Bởi, hoạch định sách xây dựng VBQPPL có vai trị quan trọng hoạt động xây dựng pháp luật nhằm đảm bảo việc phục vụ lợi ích chung, lợi ích cộng đồng, lợi ích nhà nước xã hội Thông qua trình hoạch định sách với việc đảm bảo cho chuỗi hoạt động theo trật tự cố định, từ lúc nhận biết nhu cầu cần có sách mới, đến xác định phương án sách, thiết kế phương án sách, đến thơng qua sách cuối đến khâu sách chuyển tải VBQPPL với kỳ vọng điều chỉnh hài hòa, có hiệu phục vụ hoạt động quản lý đất nước Do đó, việc luận giải số khía cạnh lý luận từ khái niệm sách, khái niệm hoạch định sách, chủ thể hoạch định sách, quy trình hoạch định đánh giá thực tiễn hoạch định sách xây dựng VBQPPL khẳng định cần thiết hoạt động quản lý điều hành xã hội đại Với quy định hoạch định sách từ thẩm quyền, đến cơng đoạn hoạch định sách… Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bước tiến quan trọng việc tạo lập sở pháp lý tảng xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng xây dựng pháp luật nói chung Từ đó, khẳng định nhiệm vụ chủ yếu khoa học pháp lý thời gian tới phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá hiệu tác động quy phạm pháp luật hoạch định sách xây dựng VBQPPL theo hướng tập trung vào vấn đề sau đây: Một là, tiếp tục khẳng định vai trò hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL cần thiết đời sách tốt, văn đảm bảo chất lượng đáp ứng yêu cầu phát triển xã hội Hai là, tiếp tục nghiên cứu để đề xuất phương án nhằm nâng cao chất lượng khâu phân tích sách, đánh giá tác động sách, tham vấn sách hoạch định sách xây dựng VBQPPL 150 Ba là, tiếp tục nghiên cứu yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hoạch định sách xây dựng VBQPPL để phát huy thuận lợi, đưa hướng khắc hạn chế hoạt động Bốn là, tiếp tục tìm hiểu hạn chế ngun nhân cịn tồn dẫn đến bất cập hoạch định sách xây dựng VBQPPL thời gian qua Năm là, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện quy định pháp luật nâng cao chất lượng thực tiễn thi hành giai đoạn hoạch định sách xây dựng VBQPPL Như vậy, việc tìm hiểu khái qt tồn hoạt động xây dựng VBQPPL nói chung hoạch định sách xây dựng VBQPPL nói riêng sở đánh giá “mức độ đạt ngưỡng”của hoạt động này, để từ đưa kiến giải góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL hoàn thiện hệ thống pháp luật thời gian tới, thời kỳ quan trọng Việt Nam tiếp tục xây dựng nhà nước pháp quyền hội nhập quốc tế./ 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO VĂN KIỆN CỦA ĐẢNG Đảng Cộng Sản Việt Nam (2015), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI, XII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà nội Bộ Chính trị (2005), Nghị số 48 – NQ/TW ngày 24/05/2005 Bộ Chính trị chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội Bộ Chính trị (2005), Nghị số 49 – NQ/TW ngày 02/06/2005 Bộ Chính trị chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, Hà Nội VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 10 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996, luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Nghị định 91/2006/NĐ-CP, ngày 06/9/2006 Chính phủ quy định chi tiết thi hành số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2004 Nghị định 24/2009/NĐ-CP, ngày 05/3/2009 Chính phủ chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Nghị định 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 Chính phủ chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 GIÁO TRÌNH 11 Học viện Hành Quốc gia, “Giáo trình hoạch định phân tích sách cơng” NXB Đại học Quốc gia, Hà Nội, 2004 12 Vũ Cao Đàm (chủ biên), “Giáo trình Khoa học sách”, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2011 SÁCH, BÀI VIẾT TẠP CHÍ 13 Anderson, J 1994, Public policymaking, Princeton 152 14 Trịnh Thị Kiều Anh (2014), Sự cần thiết hoàn thiện quy trình hoạch định sách cơng Việt Nam thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, Học viện 15 hành quốc gia Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Hội thảo Hoạch định sách 16 hoạt động lập pháp, tháng 6/2008 CIEM-Thông tin chuyên đề Tăng cường hiệu áp dụng đánh giá tác động pháp luật (RIA) Việt Nam 17 Considine, M 1994, Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne 18 19 20 21 TS Nguyễn Văn Cương (chủ biên) (2018), Sổ tay phân tích sách đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, Dự án phát triển lập pháp quốc gia Việt Nam (NLD) NXB Công Thương, Hà Nội Dye, T 1972, Understanding public policy, Prentice-Hall TS Nguyễn Sỹ Dũng – Quy trình phân tích sách khám bệnh kê đơn Nguyễn Sĩ Dũng, Hồng Minh Hiếu (2008), Quy trình lập pháp Việt Nam từ soạn thảo xin ý kiến đến định sách, dịch sách thẩm định sách, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 15/2008 22 Vũ Cao Đàm (chủ biên) (2011), Kỹ phân tích hoạch định sách, Nxb Thế giới, Hà Nội 23 PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 8, tr9 tr13 GS.TS Nguyễn Duy Gia (1998), Đề tài Khoa học “Chính sách cơng” (mã số 96 – 98), Học viện hành quốc gia, Hà Nội TS Hồng Ngọc Giao (Chủ biên) (2008), Báo cáo kết nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh - thực trạng giải pháp, Nhà xuất 24 25 26 27 28 29 Công an nhân dân, Hà Nội TS.LS Hồng Ngọc Giao - Bàn quy trình sách mối quan hệ sách, pháp luật phát triển Harold Dwight Lasswell, H 1951, The policy orientation, In Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp 3-15, Stanford University Press TS Đỗ Phú Hải, Đánh giá sách công Việt Nam - Những vấn đề lý luận thực tiễn Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press 153 30 Klein R, Marmor T R Moran M., Reid M., Goodin R E Reflections on policy analysis: putting it together again, The Oxford Handbook of Public 31 Policy, 2008 Toronto, Canada Oxford University Press GS Kenichi Ohno – Viện Nghiên cứu kinh tế Nhật Bản, Đổi quy trình 32 làm sách Việt Nam, Bài phát biểu Hội thảo chiến lược cơng nghiệp hóa Việt Nam đến năm 2020 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York: Pearson 33 ThS.Nguyễn Đức Lam, Phân tích sách quy trình lập pháp 34 nước PGS.TS Hoàng Thế Liên chủ nhiệm (2014), Đề tài cấp Nhà nước “Nghiên 35 cứu sở khoa học xây dựng hồn thiện sách pháp luật bảo đảm phát triển bền vững Việt Nam bối cảnh hội nhập quốc tế” Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội PGS TS Hoàng Thế Liên (chủ biên) (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy pham pháp luật Nxb Tư pháp, Hà Nội 36 37 GS.TS Phan Trung Lý, Quy trình lập pháp pháp điển hóa Canada Mintrom, M (2012), Contemporary policy analysis, Oxford University Press 38 Ministry of Economic Development of New Zealand, Business Compliance Cost Statements- Guidelines for Departments, 6/2001 Nguyễn Anh Phương (2016), Quy trình sách phân tích sách hoạt động lập pháp Việt Nam Link: http://chinhsach.vn/quy-trinhchinh-sach-va-phan-tich-chinh-sach-trong-hoat-dong-lap-phap-o-viet-nam/ Hoàng Phê (1997), Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất Đà Nẵng, Đà Nẵng PGS.TS Hồ Tấn Sáng TS Nguyễn Thị Tâm (2014), Sách chuyên khảo 39 40 41 42 43 44 Phân tích sách cơng Viêt Nam, Nhà xuất trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo kết nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp Canada, Hà Nội Bộ Tư pháp, Báo cáo Tổng kết thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Hà Nội, năm 2014 Bộ Tư pháp, Báo cáo tổng hợp kết nghiên cứu pháp luật ban hành văn quy phạm pháp luật nước ngoài, Hà Nội, năm 2014 154 45 Bộ Tư pháp, Báo cáo 10 năm thực Nghị số 48-NQ/TW, ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội năm 2015 46 47 Bộ Tư pháp - USAID, Tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ đánh giá tác động sách, Hà Nội, năm 2016 Bộ Tư pháp, Vụ Các vấn đề chung xây dựng pháp luật – Quy trình lập pháp Uganda 48 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Thông tin Khoa học pháp lý, Hoạch 49 định sách quy trình lập pháp, số năm 2008 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Báo cáo kết đề án khoa học cấp 50 51 Bộ, Đánh giá tác động chế định RIA Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận thực tiễn việc xây dựng luật ban hành văn quy phạm pháp luật thống nhất, Đề tài khoa học cấp Bộ, Hà Nội năm 2012 Viện Khoa học pháp lý– Bộ Tư pháp, Báo cáo nghiên cứu Thực trạng hoạt động phân tích sách trình xây dựng Luật Việt Nam nay”, Hà Nội năm 2014 52 53 54 55 56 57 58 59 60 Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Sổ tay phân tích sách đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, Hà Nội năm 2017 Ramon Mallon (2005), Cẩm nang thực trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) Khuôn khổ hợp tác GTZ Ban Nghiên cứu Thủ tướng Chính phủ, Hà Nội Walker W, Fisher G (1994) Public Policy Analysis: a brief definition, RAND Paper, p.7856 Weimer, D & Vining, A (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson Wheelan, C 2011, Introduction to Public Policy, New York http://quochoi.vn http://duthaoonline.quochoi.vn http://chinhphu.gov.vn http://moj.gov.vn 155 156 ... cứu luận án Đối tượng nghiên cứu luận án Đối tượng nghiên cứu luận án hoạt động hoạch định sách xây dựng VBQPPL Việt Nam Bên cạnh đó, hoạt động nghiên cứu luận án cịn rà sốt, đánh giá quy định... án Đối tượng phạm vi nghiên cứu luận án 3 Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu luận án Phương pháp nghiên cứu luận án Những đóng góp luận án Kết cấu luận án. .. văn quy phạm pháp luật Việt Nam 74 3.1.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hoạch định sách xây dựng văn quy pháp luật 74 3.1.2 Thực tiễn hoạch định sách xây dựng văn quy