xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh cao bằng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HOÀNG THỊ HUYỀN XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG Ngành: Luật hiến pháp Luật hành Mã số: 8.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN VĂN QUÂN Hà Nội -2020 LỜI CAM ĐOAN Trước tiên, xin trân trọng cảm ơn tiến sĩ Nguyễn Văn Quân hướng dẫn giúp đỡ tơi mặt để hồn thành luận văn Xin trân trọng cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, thầy giáo, cô giáo đội ngũ cán bộ, viên chức tận tình giảng dạy, giúp đỡ tơi thời gian tham gia học tập Học viện Tôi xin cam đoan, cơng trình nghiên cứu khoa học riêng tơi Các số liệu trích dẫn luận văn dựa nguồn tư liệu, số liệu bảo đảm độ tin cậy, xác trung thực Những kết luận khoa học luận văn chưa công bố cơng trình khác Vậy tơi viết cam đoan kính đề nghị Học viện Khoa học xã hội xem xét để tơi bảo vệ Luận văn Xin trân trọng cảm ơn! Tác giả Hoàng Thị Huyền MỤC LỤC MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG .10 1.1 Khái niệm, đặc điểm, chất văn quy phạm pháp luật xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 10 1.2 Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 17 1.3 Trình tự, thủ tục xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 20 1.4 Các yếu tố xây dựng ảnh hưởng đến chất lượng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN TỈNH CAO BẰNG 29 2.1 Cơ sở pháp lý yếu tố ảnh hưởng tới xây dựng văn quy phạm pháp luật tỉnh Cao Bằng 29 2.2 Kết công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật cấp quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 37 2.3 Những hạn chế công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật cấp quyền tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2016-2019 43 2.4 Nguyên nhân hạn chế xây dựng văn quy phạm pháp luật cấp quyền tỉnh Cao Bằng 49 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 57 3.1 Xây dựng hoàn thiện văn quy phạm pháp luật quan trung ương 59 3.2 Hoàn thiện quy định xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương 59 3.3 Cần có quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm tổ chức, cá nhân xây dựng văn quy phạm pháp luật không tuân thủ quy định dẫn tới ban hành văn quy phạm pháp luật trái pháp luật gây hậu nghiêm trọng 64 3.4 Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền địa phương xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật 65 3.5 Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật 67 3.6 Tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật 68 3.7 Đảm bảo nguồn lực vật chất cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật 69 KẾT LUẬN 71 TÀI LIỆU THAM KHẢO 74 PHỤ LỤC 81 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP Chính quyền địa phương HĐND Hội đồng nhân dân UBND Uỷ ban nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU TT Tê Bảng 2.1 Thống kê công pháp chế tỉnh Cao Bằn Bảng 2.2 Thống kê tình phạm pháp luật c Bằng Bảng 2.3 Thống kê tổ ch chế quan chuyê tỉnh Cao Bằng năm 2019 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Nhân dân, Nhân dân, Nhân dân chủ trương Đảng Nhà nước ta đặt cơng đổi tồn diện đất nước Đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật tổ chức thực pháp luật phương hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Trong coi trọng việc xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho luật pháp thể ý chí, nguyện vọng quyền lực dân, thực bảo vệ quyền công dân điều kiện cần thiết để Nhà nước quản lý, điều hành xã hội pháp luật cách hiệu Do đó, luật pháp chiếm vị trí tối thượng hoạt động Nhà nước đời sống xã hội việc hoàn thiện hệ thống pháp luật để bảo đảm tính cơng khai, minh bạch, thống nhất, đồng nhiệm vụ quan trọng đặt Đảng quan nhà nước Một biểu Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa pháp luật Nhà nước thể chế hóa bảo vệ quyền công dân quyền người Điều thể tính nhân văn, nhân đạo sâu sắc hệ thống luật pháp thuộc Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Hiến pháp năm 2013 đề nguyên tắc Nhà nước tổ chức hoạt động theo Hiến pháp pháp luật, quản lý xã hội Hiến pháp pháp luật [26] Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhân dân, Nhân dân Nhân dân; đổi chế xây dựng thực pháp luật; phát huy vai trò hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước sạch, vững mạnh, thực quyền người, quyền tự do, dân chủ công dân [1] mục tiêu mà Đảng ta đề giai đoạn 2005-2010 định hướng đến năm 2020 Nghị số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 Bộ Chính trị, giá trị định hướng phải giữ vững đường xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ta Để quản lý Nhà nước pháp luật, yêu cầu có tính tiên văn QPPL xây dựng phải có chất lượng cao Trong tổ chức hoạt động máy Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống quan CQĐP có vai trị quan trọng Trên nhiều phương diện, cấp CQĐP có mối quan hệ gắn bó mật thiết với Nhân dân, trực tiếp giải vấn đề liên quan đến quyền nghĩa vụ công dân Để thực quản lý nhà nước địa phương, quyền phải ban hành thể chế, hệ thống văn pháp luật để thực nhiệm vụ theo phân cấp, hay nói cách khác hoạt động ban hành văn QPPL CQĐP phương thức quan trọng để thực chủ trương, sách Đảng pháp luật Nhà nước, nhằm xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, nâng cao đời sống vật chất tinh thần Nhân dân Do nâng cao chất lượng văn QPPL CQĐP nhiệm vụ trọng tâm cấp CQĐP Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn QPPL tỉnh Cao Bằng thời gian qua cho thấy, bên cạnh kết đạt công tác văn bản, phát nhiều văn QPPL CQĐP ban hành trái luật Đối với văn QPPL cấp tỉnh, theo kết luận kiểm tra Bộ Tư pháp kiểm tra 114 văn QPPL HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng ban hành từ ngày 01/01/2017 đến 31/3/2019 phát 01 văn HĐND 08 văn UBND ban hành có nội dung khơng phù hợp với quy định quan nhà nước cấp [6, tr.4]; văn cấp huyện từ năm 2005 đến năm 2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền 698 văn QPPL phát 31 văn có nội dung trái pháp luật [37, tr.5]; cấp xã từ năm 2005 đến năm 2019 qua kiểm tra theo thẩm quyền 2.518 văn QPPL phát 394 văn không phù hợp với quy định pháp luật (326 văn QPPL, 68 văn văn QPPL có chứa QPPL) [37, tr.5] Một văn QPPL đời cần qua khâu xây dựng khâu ban hành, khâu ban hành khâu định giá trị pháp lý văn QPPL, nói khâu xây dựng khâu làm nên chất lượng văn QPPL ban hành Xây dựng văn QPPL chiếm đa số thời gian hình thành văn QPPL với trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằm đánh giá toàn diện QPPL có tác động thực thi, từ sở hồn thiện dự thảo văn có chất lượng để trình quan có thẩm quyền định ban hành tiếp việc thực thi văn QPPL đạt hiệu đời sống xã hội Do để nâng cao chất lượng văn QPPL CQĐP cần thiết quan trọng nâng cao chất lượng xây dựng văn QPPL CQĐP Từ lý luận thực tiễn nêu trên, chọn đề tài: “Xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng”, với mong muốn kết Luận văn góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng văn QPPL HĐND, UBND cấp địa bàn tỉnh Cao Bằng nói riêng CQĐP nước nói chung Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1 Tình hình chung Vấn đề văn QPPL, văn QPPL CQĐP nói chung vấn đề liên quan tới xây dựng văn QPPL CQĐP nói riêng nhiều nhà khoa học, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu nhiều góc độ khác có nhiều cơng trình khoa học đăng tải, công bố từ trung ương đến địa phương, có số viết, cơng trình nghiên cứu tiêu biểu như: Các nghiên cứu văn QPPL, văn QPPL CQĐP: Trần Thanh Vân (2014) Văn QPPL – vấn đề lý luận thực tiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn nghiên cứu cách toàn diện, thấu đáo, có hệ thống góc độ lý luận thực tiễn văn QPPL, qua đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn QPPL nước ta Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn quy phạm pháp luật quyền địa phương, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh Luận văn làm rõ sở lý luận, sở thực tiễn thực trạng việc thực pháp luật thẩm quyền, thủ tục xây dựng, ban hành văn QPPL CQĐP nước ta xác định yêu cầu văn QPPL CQĐP hậu việc không tuân thủ yêu cầu văn QPPL CQĐP Từ đề xuất kiến nghị, giải pháp nhằm đổi mới, hoàn thiện pháp luật góp phần nâng cao chất lượng văn QPPL CQĐP Nguyễn Thị Thúy Hằng, Phạm Thái Quý, “Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân” - Tạp chí Dân chủ Pháp luật Nghiên cứu đánh giá thực tiễn công tác ban hành văn QPPL HĐND UBND, tập trung vào bất cập vấn đề: xác định quyền hạn HĐND ban hành nghị quyết; xác định văn QPPL vấn đề HĐND UBND ban hành văn quy định, trao đổi tác giả nhằm triển khai thi hành Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 đạt hiệu Các nghiên cứu vấn đề liên quan tới xây dựng văn QPPL CQĐP: Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn nghiên cứu thẩm định dự thảo văn QPPL HĐND UBND cấp tỉnh Về lý luận, luận văn làm rõ vấn đề lý luận hoạt động thẩm định dự thảo văn QPPL HĐND và UBND cấp tỉnh Về thực trạng, luận văn phân tích kết tồn hạn chế đồng thời nguyên nhân tồn hạn chế hoạt động thẩm định dự thảo văn QPPL HĐND Ủy ban nhân cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội Trên sỏ thực trạng, đề tài đưa nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định văn QPPL HĐND UBND cấp tỉnh Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hoàn thiện pháp luật quy trình lập đề nghị xây dựng nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số Nghiên cứu trình bày thực trạng phân tích hạn chế bất cập quy trình lập đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh theo quy định Luật Ban hành văn QPPL năm 2015 Trên sở tác giả đề xuất số kiến nghị nhằm góp phần hồn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động HĐND cấp tỉnh Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng giải pháp nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật quan tư pháp địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, số chuyên đề tháng 2.2 Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu xây dựng văn quy phạm pháp luật quyền địa phương Các cơng trình nghiên cứu đề cập đến nhiều khía cạnh khác có nhiều đóng góp lý luận thực tiễn xây dựng ban hành văn QPPL, góp phần ngày nâng cao chất lượng văn http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thi-hanh-phapluat.aspx?ItemID=200 17 Nguyễn Thị Hạnh (2017) Hoàn thiện pháp luật quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ, Học việc Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh 18 Kim Hoa (2017) “Văn quy phạm pháp luật Văn áp dụng pháp luật - Xác định văn quy phạm pháp luật quyền địa phương” (ngày 03/5/2017) 19 HĐND tỉnh Cao Bằng (2018) Nghị số 09/2018/NQ- HĐND Quy định định mức phân bổ kinh phí bảo đảm cho cơng tác xây dựng hồn thiện văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Cao Bằng, ngày 12/7/2018, Cao Bằng 20 Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2018) “Chức Nhà nước bối cảnh tồn cầu hóa – kinh nghiệm quốc tế giá trị tham khảo Việt Nam”, đề tài nghiên cứu khoa học cấp sở năm 2017-2018 21 Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) Văn QPPL CQĐP, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh 22 Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019) “Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật HĐND cấp tỉnh” Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 13 (389), tháng 7/2019 23 Nguyễn Thị Ngọc Mai (2014), “Một số ý kiến hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật UBND cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số (82) 76 24 Nguyễn Thị Ngọc Mai (2019), “Hoàn thiện pháp luật quy trình lập đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 25 Phan Hồng Mẫn, Cần thẩm định văn QPPL theo quy định, Báo điện tử Đại biểu nhân dân, < http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=81&NewsId=9405> (ngày 29/2/2019) 26 Quốc hội Việt Nam (2013) Hiến pháp Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, Hà Nội 27 Quốc hội Việt Nam (2015) Luật tổ chức Chính quyền địa phương, ban hành ngày 19/6/2015, Hà Nội 28 Quốc hội Việt Nam (2015) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 22/6/2015, Hà Nội 29 Quốc hội Việt Nam (2020) Luật sửa đổi bổ sung số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 18/6/2020, Hà Nội 30 Quốc hội Việt Nam (2008) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, ban hành ngày 12/6/2008, Hà Nội 31 Quốc hội Việt Nam (2004) Luật ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND, ban hành ngày 03/12/2004, Hà Nội 32 Sở Tư Pháp tỉnh Cao Bằng (2017) Công văn số 150/STP- XDKTVB việc hướng dẫn thực Quyết định số 02/2017/QĐUBND, ban hành ngày 02/3/2017, tỉnh Cao Bằng 33 Sở Tư pháp (2020) Báo cáo số 11/BC-STP đánh giá tình hình công tác tư pháp, thi hành án dân địa bàn tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2015-2020, ngày 25/02/2020, tỉnh Cao Bằng 77 34 Nguyễn Thị Thanh Tâm (2014) Thẩm định dự thảo văn QPPL HĐND UBND cấp tỉnh qua thực tiễn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội 35 Tạp chí Tịa án nhân dân điện tử (2018) “Xử lý trách nhiệm người, quan ban hành văn trái pháp luật, vi phạm hoạt động kiểm tra văn việc khắc phục hậu quả” 36 Thủ tướng Chính phủ (2018), Quyết định số 275/QĐ-TTg Phê duyệt Danh sách huyện nghèo huyện thoát nghèo giai đoạn 2018 – 2020, ngày 07/3/2018, Hà Nội 37 Tỉnh ủy Cao Bằng (2019) Báo cáo 550-BC/TU tổng kết 15 năm thực Nghị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, ngày 26/8/2019, Cao Bằng 38 Hoàng Văn Tú (2019), “Xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 04(380)-2019 39 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2020) Nghị số 897/NQ- UBTVQH14 việc xếp đơn vị hành cấp huyện đổi tên đơn vị hành cấp xã thuộc tỉnh Cao Bằng, ngày 11/02/2020, Hà Nội 40 Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2020) Nghị số 864/NQ- UBTVQH14 việc xếp đơn vị hành cấp huyện cấp xã thuộc tỉnh Cao Bằng, ngày 10/01/2020, Hà Nội 41 UBND tỉnh Cao Bằng (2017) Quyết định 02/2017/QĐ-UBND ban hành Quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND, UBND cấp địa bàn tỉnh Cao Bằng, ban hành ngày 23/01/2017, Cao Bằng 78 42 UBND tỉnh Cao Bằng (2013) Quyết định số 19/2013/QĐ- UBND ban hành Quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn QPPL HĐND, UBND cấp địa bàn tỉnh Cao Bằng, ban hành ngày 26/11/2013, Cao Bằng 43 UBND tỉnh Cao Bằng (2019), Báo cáo số 2066/BC-UBND sơ kết 05 năm triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, ngày 14/6/2019, Cao Bằng 44 UBND tỉnh Cao Bằng (2017), Báo cáo kết công tác kiểm tra, xử lý, rà soát văn QPPL địa bàn tỉnh Cao Bằng năm 2016 45 UBND tỉnh Cao Bằng (2018), Báo cáo công tác kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn QPPL năm 2017 46 UBND tỉnh Cao Bằng (2019), Báo cáo số 221/BC-UBND công tác kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn QPPL năm 2018 địa bàn tỉnh Cao Bằng, ngày 18/01/2019, Cao Bằng 47 UBND tỉnh Cao Bằng (2020), Báo cáo số 324/BC-UBND công tác kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn QPPL năm 2019 địa bàn tỉnh Cao Bằng, ngày 17/02/2020, Cao Bằng 48 UBND tỉnh Cao Bằng (2020), Báo cáo số 4251/BC-UBND tổng kết công tác tư pháp năm 2019, phương hướng nhiệm vụ năm 2020, ngày 05/12/2019, Cao Bằng 49 Đoàn Thị Tố Uyên (2011), Thực trạng giải pháp nâng cao hiệu hoạt động thẩm định dự thảo văn QPPL quan tư pháp địa phương thực hiện, Tạp chí Dân chủ Pháp luật, số chuyên đề tháng 5, tr 22 50 Trần Thanh Vân (2014) Văn QPPL – vấn đề lý luận thực tiễn, Luận văn Thạc sĩ, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội 51 Văn phòng Quốc hội (2018) Sổ tay từ ngữ tổ chức, hoạt động máy Nhà nước dành cho đại biểu dân cử, Nhà xuất Hồng Đức, Hà Nội 79 52 Văn phòng Quốc hội (2019) số vấn đề nhân tài tư tưởng Hồ Chí Minh nhân tài, Thư viện Văn phòng Quốc hội, Hà Nội 53 Văn phịng Quốc hội (2019) Quy trình lập pháp nước CHND Trung Hoa, thông tin chuyên đề, Thư viện Văn phòng Quốc hội, Hà Nội 54 Bảo Yến (2020) “Rà soát sửa đổi quy định ban hành văn QPPL CQĐP”,