QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỒNG NGỌC ÂU QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI - 2018 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH HỒNG NGỌC ÂU QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 62 34 04 10 Người hướng dẫn khoa học PGS.TS NGUYỄN QUỐC THÁI PGS.TS ĐINH THỊ NGA HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các số liệu, kết nêu luận án trung thực có nguồn gốc rõ ràng, trích dẫn đầy đủ theo quy định TÁC GIẢ LUẬN ÁN Hoàng Ngọc Âu MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan cơng trình liên quan đến đề tài 1.2 Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu luận án 27 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 28 2.1 Khái quát nợ công quản lý nợ công hội nhập quốc tế 28 2.2 Nội dung, tiêu chí đánh giá nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nợ công hội nhập quốc tế 42 2.3 Kinh nghiệm quốc tế quản lý nợ công học rút cho Việt Nam quản lý nợ công hội nhập quốc tế .64 Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 72 3.1 Thực trạng nợ công Việt Nam hội nhập quốc tế 72 3.2 Thực trạng quản lý nợ công Việt Nam hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 79 3.3 Đánh giá chung quản lý nợ công Việt Nam hội nhập quốc tế giai đoạn 2011 - 2017 103 Chương 4: QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ 123 4.1 Quan điểm, mục tiêu hoàn thiện quản lý nợ công Việt Nam hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 123 4.2 Giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công Việt Nam hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022 .132 4.3 Điều kiện để thực giải pháp 155 KẾT LUẬN 157 NHỮNG CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ 160 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 161 PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB : Asian Development Bank - Ngân hàng phát triển châu Á ASEAN : Association of Southeast Asian Nations - Hiệp hội quốc gia Đông Nam Á ATIGA : ASEAN Trade in Goods Agreement - Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN BHXH : Bảo hiểm Xã hội BOT : Xây dựng vận hành chuyển giao BTC : Bộ Tài CP : Chính phủ CPTPP : Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership - Hiệp định Đối tác Toàn diện Tiến Xun Thái Bình Dương CQĐP : Chính quyền địa phương CQTW : Chính quyền trung ương CSTK : Chính sách tài khóa CSTT : Chính sách tiền tệ DNNN : Doanh nghiệp nhà nước ĐTPT : Đầu tư phát triển EU : European Union - Liên minh châu Âu FTA : Free trade agreement - Hiệp định thương mại tự GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐND : Hội đồng nhân dân HNQT : Hội nhập quốc tế ICOR : Incremental Capital-Output Ratio - Hệ số sử dụng vốn IDA : International Development Association - Hiệp hội phát triển quốc tế IMF : International Monetary Fund - Quỹ tiền tệ quốc tế KBNN : Kho bạc nhà nước KH & ĐT : Bộ Kế hoạch Đầu tư KTNN : Kiểm toán nhà nước KTVM : Kĩnh tế vĩ mô KT-XH : Kinh tế - xã hội NHCSXH : Ngân hàng Chính sách xã hội NHNN : Ngân hàng nhà nước NHTM : Ngân hàng thương mại NHTW : Ngân hàng trung ương NN : Nhà nước NSĐP : Ngân sách địa phương NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương ODA : Official Development Assistance - Viện trợ phát triển thức PDMO : Public Debt Management Office - Văn phòng quản lý nợ công PPP : Đối tác công tư QLN & TCĐN : Quản lý nợ Tài đối ngoại QLNC : Quản lý nợ công QLRR : Quản lý rủi ro TPCP : Trái phiếu phủ UBND : Ủy ban nhân dân VAT : Thuế giá trị gia tăng VDB : Ngân hàng Phát triển Việt Nam WB : World Bank - Ngân hàng giới XDCB : Xây dựng DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1: Mục tiêu bổ sung quản lý nợ công 38 Bảng 2.2: Mơ hình tổ chức quan QLNC 41 Bảng 3.1: Nợ công tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2006 – 2017 (tỷ đồng) 74 Bảng 3.2: Cơ cấu nợ công Việt Nam (% tổng nợ công) 76 Bảng 3.3: Cơ cấu nợ công nước nợ nước ngồi (% tổng nợ cơng) 76 Bảng 3.4: Nghĩa vụ trả nợ/ tổng thu 78 Bảng 3.5: Huy động vốn vay nợ cơng giai đoạn 2006 -2017 (nghìn tỷ đồng) 87 Bảng 3.6: Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế giai đoạn 2005 - 2017 99 Bảng 3.7: Bản đồ nhiệt đánh giá tính bền vững nợ công Việt Nam 2017 105 Bảng 3.8: Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn quan QLNC 107 Bảng 3.9: Thực tiêu nợ công 2011-2017 112 Bảng 4.1: Chỉ tiêu nợ giai đoạn 2016-2020 tầm nhìn đến 2030 127 Bảng 4.2: Nghĩa vụ trả nợ giai đoạn 2016-2020 tầm nhìn đến 2030 129 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Trang Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ nợ công/GDP (%) Việt Nam nước 75 Biểu đồ 3.2: Cơ cấu nợ công theo đồng tiền nhận nợ năm 2015 77 Biểu đồ 3.3: Nghĩa vụ trả nợ cơng Chính phủ 2006 - 2016 (tỷ đồng) 91 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Mơ hình quản lý nợ công .36 Sơ đồ 2.2: Tổ chức quản lý nợ công theo mơ hình phi tập trung .40 Sơ đồ 2.3: Quy trình quản lý rủi ro nợ cơng 51 Sơ đồ 2.4 : Các thành tố Khn khổ DSA 58 Sơ đồ 3.1: Cơ cấu tổ chức quan QLNC Việt Nam 110 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Nợ cơng khoản nợ quan nhà nước vay nước nhằm trang trải khoản chi tiêu theo luật định góp phần thực chức năng, nhiệm vụ Việc vay nợ hình thức huy động vốn cho phát triển phổ biến quốc gia giới, thực chất mang cầm cố chủ quyền quốc gia nên nợ cơng gọi nợ chủ quyền (sovereign debt) Nợ công quản lý nợ công đề tài nóng, thảo luận sơi diễn đàn từ phạm vi toàn cầu, châu lục, liên minh đến tổ chức quốc tế, quốc gia Với đầy đủ giới, từ trị gia, nhà hoạch định sách, nhà nghiên cứu công chúng Đặc biệt, bối cảnh tồn cầu hóa, hội nhập quốc tế ngày sâu rộng Trên giới, nợ công quản lý nợ công nghiên cứu từ lâu Việt Nam đề cập nhiều năm gần đây, sau khủng hoảng tài - tiền tệ (2007-2009) khủng hoảng nợ công châu Âu (2009-2011), nợ công gia tăng nhanh chóng vượt ngưỡng an tồn Quản lý nợ cơng có vai trò quan trọng, vì: quản lý nợ cơng khơng hiệu đưa nước lâm vào tình trạng khó khăn tài chính, chí rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ Việc giám sát trình vay trả nợ cơng khơng chặt chẽ dẫn tới cân đối nghiêm trọng cho tài quốc gia Việc sử dụng nguồn vốn vay cơng hiệu quả, sai mục tiêu trì trệ thay đổi sách để thích nghi với bối cảnh hội nhập quốc tế khiến nước vay nợ có nguy trở thành nước mắc nợ trầm trọng Chính vậy, quản lý nợ cơng cho hiệu vấn đề vô quan trọng cấp bách phát triển kinh tế quốc gia Quản lý nợ công thời gian qua đạt số kết quan trọng, huy động lượng vốn lớn góp phần thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Khuôn khổ pháp lý quản lý nợ cơng (QLNC) bước hồn thiện, huy động khối lượng vốn lớn bổ sung cho đầu tư phát triển; việc phân bổ, sử dụng vốn vay mục đích có hiệu quả, Chính phủ kiểm sốt nợ cơng giới hạn cho phép, bố trí trả Phụ lục số 03 DANH SÁCH CÁC NHÀ NGHIÊN CỨU VÀ QUẢN LÝ THAM GIA PHỎNG VẤN TT Họ Tên Chức vụ/nơi công tác Số điện thoại PGS.TS Đặng Văn Thanh Nguyên PCN Ủy ban TC-NS Quốc Hội 0913215736 0961241306 TS Trịch Huy Quách Nguyên PCN Ủy ban TC-NS Quốc Hội 0913254036 TS Lê Thanh Vân UVTT Ủy ban TC-NS Quốc Hội 0913526817 TS Nguyễn Đức Kiên PCN Ủy ban Kinh tế Quốc Hội 0983100066 PGS.TS Đinh Văn Nhã PCN Ủy ban TC-NS Quốc Hội 0913343412 TS Nguyễn Minh Sơn PCN ỦY ban Kinh tế Quốc Hội 0913023344 ThS Phạm Hoàng Giang Trưởng phòng, KTNN 0983667503 ThS Nguyễn Giang Sơn Phó Vụ Trưởng, KTNN PGS.TS Nguyễn Trọng Cơ 0912502654 Giám đốc Học viện Tài 0913300023 10 TS Vũ Đình Ánh Viện Chiến lược Bộ Tài 0904121969 11 PGS.TS Nguyễn Thị Bất GVCC, Đại học KTQD 0912470109 12 GS.TS Hoàng Ngọc Hòa Nguyên GVCC Học viện CTQGHCM 0903404793 13 PGS.TS Trần Văn Giao GVCC Học viện Hành Quốc gia 0903433355 14 PGS.TS Lê Chi Mai GVCC Học viện Hành Quốc gia 0988014276 Ghi 15 TS Nguyễn Ngọc Thao GVCC Học viện Hành Quốc gia 0943293355 16 TS Đặng Thị Hà GVCC Học viện Hành Quốc gia 0989146629 17 TS Lê Toàn Thắng GVC Học viện Hành Quốc gia 0913527318 18 TS Phạm Thị Thanh Vân GVC Học viện Hành Quốc gia 0913513209 19 TS Nguyễn Xuân Thu GVC Học viện Hành Quốc gia 0976121418 20 TS Phạm Thu Hương GVC Học viện Hành Quốc gia 0918999866 GVC Học viện CTQGHCM 0936586669 Viện trưởng Viện Kinh tế - VHLKHXHVN 0904106137 23 TS Nguyễn Mậu Quyết PVT, Ban Kinh tế Trung ương 0969650505 24 PGS.TS Phạm Thị Hồng Yến PVT, Ban Kinh tế Trung ương 21 TS Hồ Thanh Thủy 22 PGS.TS Trần Đình Thiên 0904236999 25 TS Hồng Xn Hòa Vụ trưởng, Ban Kinh tế Trung ương 26 TS Đoàn Ngọc Xuân Vụ trưởng, Ban Kinh tế Trung ương 0919815619 Ban Kinh tế Trung ương 0912789636 27 TS Lê Thị Hương 0964075555 28 TS Đặng Đức Long GĐ TT Thông tin kinh tế, Ban KTTW 29 TS Vũ Trọng Bình Vụ trưởng, Ban Kinh tế Trung ương 30 PGS.TS Vũ Trí Tuệ Tổng biên tập Tạp chí Kinh tế, Ban KTTW 0903409040 PGĐ TT Thông tin Kinh tế, Ban KTTW 0917369222 31 TS Phạm Ngọc Phương 32 PGS.TS Nguyễn Phú Hoa PVT, Ban Kinh tế Trung ương 0982889962 0913049567 0913558368 33 TS Lê Xuân Thành Vụ trưởng, Ban Kinh tế Trung ương 0913213035 34 TS Nguyễn Quốc Điển Vụ KTTH, Ban Kinh tế Trung ương 0912551979 35 PGS.TS Lê Xuân Đình Tạp chí Kinh tế Dự báo, Bộ KH&ĐT 0904114294 36 TS Đỗ Quang Dũng Nhà xuất Chính trị Quốc gia 0912552620 37 PGS.TS Vũ Văn Hân Đại học Kinh tế quốc dân 0936253380 38 PGS.TS Nguyễn Ngọc Thanh Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà nội 0912178442 0913007174 39 PGS.TS Nguyễn Duy Dũng Viện N/C Đông Nam Á, Viện HLKHXHVN 0912478685 40 PGS.TS Hoàng Văn Hoan Phó giám đốc Học viện Chính trị khu vực I 0913230503 41 PGS.TS Nguyễn Hữu Đạt Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế 0989185852 42 PGS.TS Trần Kim Chung Bộ Kế hoạch Đầu tư 0913345358 43 GS.TS Phạm Quang Phan Đại học Kinh tế quốc dân 0904106137 44 PGS.TS Mai Thị Thanh Xuân Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà nội 0915808907 45 TS Hoàng Ngọc Hải Trưởng khoa QLKT, HV Chính trị KV1 0912891116 46 ThS Đỗ Quang Tường Thanh tra chính, Thanh tra Bộ Tài 0912828828 47 ThS Nguyễn Hữu Nam PTP Thanh tra Bộ Tài 0913176556 48 TS Trần Tiến Hưng Ủy viên Ủy ban Kiểm tra Trung ương 09442248017 49 Đặng Quang Huy TP Cục QLN&TCĐN, Bộ Tài 0913358296 50 ThS Đặng Anh Tuấn Cục QLN&TCĐN, Bộ Tài 01686666689 Phụ lục số 04 KHUNG LÝ THUYẾT VỀ PHÂN TÍCH TÍNH BỀN VỮNG NỢ CƠNG VÀ NỢ NƯỚC NGỒI CỦA QUỸ TIỀN TỆ QUỐC TẾ (IMF) Giới thiệu Mục tiêu hàng đầu tư vấn IMF sách kinh tế vĩ mơ nhằm trì liên tục khả quốc gia thành viên việc tài trợ mục tiêu sách đáp ứng nghĩa vụ nợ phát sinh mà không kéo theo tác động mức, dự kiến lên kinh tế Để đạt mục đích này, IMF phát triển Khn khổ thức để tiến hành phân tích tính bền vững nợ cơng nợ nước (Debt Sustainability Analysis, viết tắt DSA), sử dụng công cụ để phát hiện, ngăn chặn giải khủng hoảng nợ từ chúng trạng thái tiềm ẩn Khuôn khổ đưa vào ứng dụng lần năm 2002 thường xuyên cập nhật, sửa đổi để phù hợp với thay đổi từ thực tiễn khách quan Với tính chất cơng cụ dự báo, q trình phân tích thường kịch sở xây dựng dự báo kinh tế vĩ mơ lấy chương trình, kế hoạch hành động sách hành phủ làm nhân tố trung tâm, kèm theo số giả định tham số đầu vào khác trình bày rõ ràng báo cáo phân tích Đi kèm kịch sở hệ thống phân tích bổ sung giả định sách tham số đầu vào điều chỉnh để tạo kịch khác nhau, đặc biệt bao gồm tình xấu hay gọi kiểm tra ngưỡng chịu đựng (stress test) Với kịch bản, hệ thống số liên quan đến an toàn nợ cơng tính tốn so sánh với ngưỡng cảnh báo IMF thiết lập sở nghiên cứu thực nghiệm, từ xếp hạng mức độ rủi ro đề xuất biện pháp đối phó Việc phân tích biến động số an tồn nợ cơng tình giả định khác nhân tố quan trọng cho phép đánh giá tổng quát mức độ dễ tổn thương kinh tế trước rủi ro nợ công, đặc biệt điều kiện mơi trường kinh tế tồn cầu ngày nhiều biến động IMF khuyến cáo việc phân tích cần tính đến đặc điểm cụ thể quốc gia lực điều hành sách quốc gia Do vậy, IMF đề xuất hai Khn khổ đánh giá nợ riêng biệt, dành cho nước có thu nhập thấp (Low Income Countries - LICs) dành cho nước có đủ lực tiếp cận thị trường vốn quốc tế (Market Access Countries - MACs) So với nước có thu nhập thấp, nước tiếp cận thị trường vốn quốc tế có tỷ lệ nợ ưu đãi thấp hẳn ; phần lớn nợ cơng nợ nước ngồi nợ thị trường, với mức lãi suất điều kiện vay hoàn toàn thị trường chi phối Cho đến trước năm 2016, việc phân tích tính bền vững nợ cơng Việt Nam thường dựa Khuôn khổ đánh giá nợ dành cho nước có thu nhập thấp Tuy nhiên, kể từ năm 2016, với việc trở thành nước thu nhập trung bình thức ly chương trình cho vay ưu đãi dành cho nước thu nhập thấp, Việt Nam xếp vào nhóm nước có đủ lực tiếp cận thị trường vốn quốc tế.1 Do vậy, luận án lấy Khuôn khổ IMF đánh giá tính bền vững nợ cơng dành cho nước tiếp cận thị trường vốn quốc tế làm khung lý thuyết Nội dung 2.1 Tính bền vững nợ cơng Tính bền vững nợ công Khuôn khổ DSA đánh giá xoay quanh ba tiêu chí : khả tốn tổng thể ; mức độ khoản ; tính khả thi kế hoạch điều chỉnh ngân sách nhằm ổn định nợ cần thiết Khả tốn tổng thể u cầu quy mơ nợ cơng thời điểm phải thấp tổng giá trị nguồn thặng dư tương lai, nhằm trì khả trả nợ phủ ngắn, trung dài hạn mà không cần tái thương lượng điều khoản nợ Điều đồng nghĩa với việc quy mô chiều hướng biến động số an toàn nợ phải ổn định giảm dần theo thời gian, kịch sở kịch có cú sốc sát với thực tế Tính khoản yêu cầu quy mô dự trữ tiền mặt, quyền rút vốn tài sản có tính khoản cao phải ln đủ đáp ứng khoản nợ đến hạn Quy mô chiều hướng biến động số an toàn nợ phải đảm bảo khơng gây khó khăn việc tiếp cận thị trường vốn để quay vòng nợ cần thiết Cùng với vấn đề quy mơ, tính khoản phụ thuộc chặt chẽ vào việc trì cấu trúc nợ cân kỳ hạn, tiền tệ nguồn đối tác cấp vốn Tính khả thi vấn đề kiểm sốt thặng dư đòi hỏi tính thực tế dự báo kinh tế vĩ mơ, khả tìm kiếm đồng thuận trị việc thực thi kế hoạch điều chỉnh ngân sách, khả hoàn thành kế hoạch mà không gây tác động tiêu cực mức lên kinh tế Có thể thấy, khái niệm tính bền vững nợ công Khuôn khổ DSA tiếp cận tương đối tồn diện, bao hàm đầy đủ khía cạnh lý thuyết an tồn nợ cơng có tính đến rào cản phát sinh thực tiễn triển khai chiến lược an tồn nợ cơng Theo IMF, nhóm MACs định nghĩa bao gồm nước có khả huy động lượng vốn lớn, dài hạn bền vững thị trường tài quốc tế Hiện nhóm bao gồm chủ yếu nước phát triển phần lớn kinh tế Việc IMF sớm đưa Việt Nam vào danh sách phản ánh gia tăng đáng kể mức độ tín nhiệm Việt Nam cộng đồng quốc tế 2.2 Lựa chọn khuôn khổ phân tích Theo sau khủng hoảng kinh tế tài tồn cầu năm 2007-2010, IMF tiến hành nhiều vòng tham vấn để tiếp tục hồn thiện Khn khổ DSA Một thay đổi quan trọng lần sửa đổi (ban hành năm 2013 ) việc áp dụng cách tiếp cận dựa rủi ro Theo đó, thay đòi hỏi mức độ phân tích cho tất quốc gia, sửa đổi 2013 chia nước thành hai nhóm : nhóm rủi ro cao nhóm rủi ro thấp Bên cạnh Khuôn khổ DSA dùng chung cho hai nhóm, nhóm rủi ro cao cần thêm số phân tích bổ sung liên quan đến việc tạo nhiều kịch khác cần chuẩn bị đánh giá chi tiết rủi ro biện pháp phòng ngừa Việc phân loại nước vào nhóm rủi ro cao hay rủi ro thấp vào số tiêu định lượng IMF ước tính từ nghiên cứu thực nghiệm số liệu thống kê thu thập khứ Chi tiết thể Sơ đồ sau: Câu hỏi phân loại Tổng quy mô nợ công (hiện dự báo) 50% GDP kinh tế 60% GDP nước phát triển? Nhu cầu tài trợ công (hiện dự báo) 10% GDP kinh tế 15% GDP nước phát triển? Quốc gia yêu cầu hỗ trợ đặc biệt từ nguồn vốn IMF? Nếu trả lời CĨ với ba câu hỏi Nếu trả lời KHÔNG với tất câu hỏi trên, trên, quốc gia xếp vào nhóm rủi ro cao, quốc gia xếp vào nhóm rủi ro thấp, cần cần áp dụng khung Giám sát sâu Các hạng mục áp dụng khung Giám sát Các hạng mục phân tích bao gồm : phân tích bao gồm : Khn khổ DSA Cơ - Kịch sở - Kịch tùy chỉnh Khi cần thiết, cung cấp thêm đánh giá nghĩa vụ nợ tiềm ẩn kịch tùy chỉnh khác Khuôn khổ DSA Cơ - Kịch sở - Kịch tùy chỉnh Xác định phân tích rủi ro - Tính thực tế kịch sở - Tính dễ tổn thương cấu trúc nợ - Mức độ nhạy cảm với cú sốc tài kinh tế vĩ mơ - Tình hình nghĩa vụ nợ tiềm ẩn Báo cáo rủi ro - Báo cáo phân tích chi tiết - Biểu đồ quạt, đồ nhiệt Thống kê Nhóm rủi ro thấp : Thống kê Nhóm rủi ro cao : - - 61 quốc gia Quy mô nợ công từ 2%-53% GDP Tổng nhu cầu tài trợ công từ -8%-11% GDP 54 quốc gia Quy mô nợ công từ 33%-237% GDP Tổng nhu cầu tài trợ công từ 6%-59% GDP Khái niệm Hỗ trợ đặc biệt (exceptional access) tiếp cận nguồn vốn IMF ý tình quốc gia, nhiều lý khác nhau, cần vay vốn từ IMF với quy mô lớn mức thông thường, quy định năm không 200% năm không 600% trần định mức vay nợ quy định cho quốc gia Việc phân nhóm sơ đồ có tính chất tương đối Trên thực tế, nguy khủng hoảng nợ cơng hồn tồn xuất mức gánh nặng nợ thấp ngưỡng định lượng nói trên, đặc biệt với kinh tế Do vậy, số quốc gia bị xếp vào nhóm cần áp dụng khung Giám sát sâu có số gánh nặng nợ thấp ngưỡng đề xuất Trong trường hợp đó, trước định lựa chọn áp dụng khung giám sát cần đánh giá thêm số rủi ro khác liên quan Khi tiêu vượt ngưỡng định lượng bảng đây, việc phân tích cần mở rộng thêm chuyển sang áp dụng khung Giám sát sâu Việc theo dõi tiêu giúp sớm nguy hình thành, nhiên đánh giá cuối cần gắn liền với đặc điểm nước, lịch sử điều hành sách nhiều nhân tố khác Bảng: Các số kích hoạt yêu cầu phân tích bổ sung áp dụng với nước nhóm Giám sát Chỉ số Mức điều chỉnh ngân sách (lũy kế năm, tính theo % GDP) Hệ số biến thiên tốc độ tăng trưởng kinh tế (= độ lệch chuẩn chia cho giá trị trung bình) Nền kinh tế Nền kinh tế phát triển 2% 2% 1 6% 6% 25% 25% 45% 45% Không áp dụng 60% 1.5% 1% Chênh lệch lãi suất vay nợ so với lãi suất tham chiếu kỳ hạn (đối với nước phát triển, lãi suất tham chiếu lãi suất vay nợ hành phủ Mỹ Đức ; kinh tế nổi, lãi suất tham chiếu tỷ suất lợi tức Chỉ số trái phiếu phủ kinh tế nổi, Ngân hàng J.P Morgan tính tốn cơng bố.) Nhu cầu vay trả nợ vay ngắn hạn (= thâm hụt ngân sách cộng trả gốc tiền vay ngắn hạn) (% GDP) Tỷ trọng nợ tay người không cư trú (% tổng nợ công) Tỷ trọng nợ ngoại tệ (% tổng nợ công) Mức thay đổi hàng năm tỷ trọng nợ ngắn hạn lần đầu tổng nợ công (= tỷ trọng nợ ngắn hạn năm trừ năm trước) 2.3 Về phạm vi phân tích Việc xác định phạm vi phân tích yếu tố quan trọng để đánh giá đầy đủ rủi ro tính bền vững nợ cơng Q trình phân tích cần lưu ý ba vấn đề quan trọng sau: (i) phạm vi khu vực công (chiều không gian); (ii) áp lực chi tiêu dài hạn (chiều thời gian); (iii) nợ ròng so với nợ gộp (chiều quy mơ) Về ngun tắc, phạm vi phân tích nợ công DSA rộng tối ưu, cần tính đến mức độ sẵn có tần suất cung cấp liệu thống kê Phạm vi bao phủ khu vực cơng DSA tồn diện, bao gồm quyền trung ương, quyền địa phương, doanh nghiệp nhà nước tổ chức hình thành từ thỏa thuận hợp tác công tư Ở nhiều quốc gia, việc tính thêm nợ doanh nghiệp nhà nước tổ chức hợp tác cơng tư làm quy mơ nợ cơng tăng thêm 30-40% Nếu bao phủ hết khu vực cơng khó khăn liệu thống kê việc phân tích cần tính đến doanh nghiệp nhà nước trọng điểm khu vực tiềm ẩn nhiều rủi ro Khi có thơng tin, DSA phải phản ánh thêm điểm yếu liên quan đến hệ thống hưu trí và y tế hai lĩnh vực làm gia tăng áp lực chi tiêu công dài hạn Điểm mấu chốt cần xem xét xác suất thời điểm xảy cân đối thu nhập chi tiêu hai lĩnh vực Điều đến lượt lại phụ thuộc vào điều kiện cụ thể nước, đặc điểm hệ thống hưu trí, tỷ lệ số người có bảo hiểm, cấu trúc dân số mức độ phụ thuộc người cao tuổi Để phản ánh xác trạng thái nợ cơng dài hạn, cần ước tính mức gia tăng chi phí liên quan đến hệ thống hưu trí chăm sóc sức khoẻ tương lai, chiết khấu giá trị phản ánh vào DSA mục ghi nhớ Bên cạnh đó, hạng mục phản ánh vào dự báo kinh tế vĩ mô để minh họa tác động chúng lên tính bền vững nợ công dài hạn Về mối quan hệ nợ ròng nợ gộp, khn khổ DSA ngun tắc áp dụng nợ gộp, tức tổng tất nghĩa vụ nợ hành Khái niệm nợ ròng (bằng nợ gộp trừ dự trữ tiền mặt tài sản tài chính) áp dụng phân tích bổ sung để phản ánh nhân tố giúp giảm thiểu rủi ro quy mơ nợ gộp đặc biệt cao Các yếu tố cần tính đến phân tích nợ ròng bao gồm giá trị tài sản tài dùng để trả nợ, mức độ kiểm sốt phủ tài sản tài này, liệu số liệu cung cấp có minh bạch đáng tin cậy hay khơng 2.4 Các thành tố Khn khổ DSA 2.4.1 Khuôn khổ DSA Cơ Khuôn khổ DSA bao gồm việc ước tính báo cáo số an tồn nợ cơng kịch khác nhau, bao gồm kịch sở số kịch tùy chỉnh có tích hợp cú sốc kinh tế vĩ mô nghĩa vụ nợ dự phòng Đối với nước nằm nhóm rủi ro thấp, số liệu có giá trị báo cáo Đối với nước nằm nhóm rủi ro cao, số liệu cần kèm phân tích, đánh giá mức độ rủi ro đề xuất biện pháp phòng ngừa mà nội dung làm rõ phần sau Kịch sở nhìn chung phải phù hợp với kế hoạch sách kinh tế vĩ mơ phủ xây dựng phê duyệt Các tham số đầu vào cần dựa số liệu đáng tin cậy giả định dự báo thực tế quán Các số liệu cần có bao gồm: tăng trưởng GDP thực; lạm phát đo GDP danh nghĩa chia cho GDP thực; thu ngân sách phủ; chi tiêu cơng ngồi chi phí lãi suất; tổng nợ gộp số liệu cấu trúc nợ ; lãi suất điều khoản, điều kiện tài khác (như đơn vị tiền tệ, thời gian ân hạn, thời gian đáo hạn khoản vay mới); tỷ giá hối đối; dòng tiền tạo nợ (như chi phí tái cấu ngân hàng) giảm nợ khác (như nguồn thu từ tư nhân hoá DNNN) Bên cạnh kịch sở, Khuôn khổ DSA yêu cầu báo cáo thêm số an tồn nợ cơng hai kịch tùy chỉnh chuẩn Một kịch lịch sử tốc độ tăng trưởng thực, thặng dư lãi suất thực chọn mức bình quân khứ (các tham số khác giữ nguyên kịch sở) Kịch phản ánh tình trạng xảy chương trình kế hoạch phủ khơng diễn dự kiến Hai kịch thặng dư ngân sách giữ nguyên không thay đổi so với mức hành (các tham số khác giữ nguyên kịch sở) Kịch phản ánh tình trạng xảy hệ thống trị khơng đạt đồng thuận vấn đề điều chỉnh ngân sách Lịch sử cho thấy hai tình tương đối phổ biến nước phát triển kinh tế Một nội dung cốt lõi khác Khung phân tích việc nhấn mạnh tầm quan trọng cấu trúc nợ, tác động đến triển vọng tiếp cận thị trường vốn theo khả tái quay vòng nợ Cuộc khủng hoảng 20072010 cho thấy nhiều quốc gia gặp khó khăn cần quay vòng nợ thị trường tài quốc tế đóng cửa Khuôn khổ DSA lập cung cấp qua bảng tính Excel cho phép dễ dàng thay đổi kịch sở để thực kiểm tra ngưỡng chịu đựng mức độ an toàn nợ cơng có thay đổi đặc biệt lãi suất, điều khoản toán, thời gian ân hạn, cấu trúc tiền tệ, cấu trúc sở hữu Khi tình xảy thường kéo theo gia tăng đột biến nghĩa vụ nợ dự phòng, khiến cho quốc gia vốn an toàn điều kiện thơng thường gặp rủi ro IMF khuyến khích quan chức ứng dụng cơng cụ để kiểm tra mức độ ổn định nợ cơng có kế hoạch đối phó mơi trường quốc tế nhiều biến động, khiến cho việc ước tính dự báo trở nên khó khăn thường có sai số cao Mặc dù phân tích kèm yêu cầu bắt buộc trường hợp rủi ro thấp song IMF khuyến khích bên liên quan sớm đưa kiến nghị nhận thấy có dấu hiệu rủi ro tính bền vững nợ công Chẳng hạn, quy mô nợ GDP nằm ngưỡng rủi ro cao chiều biến thiên dự báo vượt ngưỡng gây tác động tiêu cực lên rủi ro tái quay vòng nợ tăng trưởng kinh tế, điều cần cảnh báo sớm đề xuất điều chỉnh thặng dư để đưa nợ cơng quay lại quỹ đạo bền vững Đối với nhóm nước rủi ro cao, việc đưa phân tích chi tiết đề xuất sách tình ví dụ bắt buộc 2.4.2 Xác định phân tích rủi ro Việc xác định cách tồn diện rủi ro cụ thể tác động đến tính bền vững nợ công cốt lõi cách tiếp cận dựa rủi ro Đối vói nhóm nước rủi ro cao, Khuôn khổ DSA cung cấp bốn công cụ giúp đánh giá nhân tố này: (i) tính thực tế kịch sở; (ii) độ nhạy cảm số gánh nặng nợ cú sốc tài vĩ mơ; (iii) rủi ro phát sinh từ nghĩa vụ nợ tiềm ẩn; (iv) tính dễ bị tổn thương cấu trúc nợ Các cơng cụ lượng hóa hiệu chỉnh thường xuyên dựa liệu lịch sử, giúp cho việc so sánh mức độ rủi ro quốc gia dễ hàng Về tính thực tế kịch sở: Ba tiêu dự báo quan trọng cấu hình kịch sở tăng trưởng GDP thực, mức thặng dư lạm phát Để đánh giá tính thực tế dự báo này, Khuôn khổ DSA sau nhận tham số đầu vào tự động tính tốn mức sai số dự báo sở đối chiếu số liệu lịch sử quốc gia dự báo so sánh với lịch sử dự báo quốc gia khác nhóm Kết tạo biểu đồ phản ánh mức sai số dự báo, từ thơng tin độ xác dự báo kịch sở Một kịch sở tốt (tức sát với thực tế khả thi) kịch sai số dự báo phân phối ngẫu nhiên, cao hơn, thấp số liệu thực tế, với biên độ sai số khơng q xa mức sai số bình quân nước nhóm Đi kèm với biểu đồ sai số dự báo, Khuôn khổ DSA cung cấp thêm biểu đồ chu kỳ kinh tế cơng cụ bổ sung để đánh giá tính thực tế kịch sở Chẳng hạn, quốc gia có đỉnh chu kỳ tăng trưởng, việc dự báo tăng trưởng năm khơng có chiều hướng chậm lại thiếu thực tế ngược lại Về độ nhạy cảm số gánh nặng nợ trước cú sốc KTVM: Lịch sử cho thấy cú sốc kinh tế vĩ mơ thường có tác động lớn lên chiều biến thiên số an tồn nợ Tình trạng nợ công nước thực an toàn số gánh nặng nợ nằm giới hạn cho phép trước cú sốc dự kiến lên kinh tế vĩ mô Khuôn khổ DSA cung cấp cơng cụ để mơ hình hóa đánh giá tác động cú sốc đặc biệt lên biến số thặng dư bản, tăng trưởng kinh tế, lãi suất tỷ giá Kết đầu biểu đồ phản ánh trạng thái nợ GDP tình khác cú sốc vĩ mô thực phát sinh, từ giúp đánh giá mức độ an tồn nợ công tương lai không diễn dự báo kịch sở Bên cạnh tác động đơn lẻ, lịch sử cho thấy cú sốc kinh tế vĩ mô thường không diễn độc lập lẫn mà có tương tác qua lại (chẳng hạn, biến động lãi suất thường kéo theo biến động tỷ giá) Điều tích hợp sẵn khn khổ DSA hình thức kịch tổng hợp cú sốc giả định diễn đồng thời, với mức tác động cao lên biến chủ đạo giữ nguyên cú sốc đơn lẻ song tương tác chúng lên biến vĩ mơ ngồi biến chủ đạo điều chỉnh để tránh trùng lặp Bảng liệt kê số tiêu lượng hóa cú sốc dùng để áp dụng kiểm tra ngưỡng chịu đựng an tồn nợ cơng Khn khổ DSA : Biến số Lượng thời gian kéo dài cú sốc Các tương tác mặc định Thặng dư Thặng dư giảm 50% so với dự kiến Suy giảm thặng dư thường kéo theo lãi suất vay nợ gia tăng Tăng trưởng GDP thực Tăng trưởng GDP thực giảm sâu hai GDP giảm thường kéo theo thặng năm liên tiếp dư giảm, làm gia tăng lãi suất (xem phần trên) Ngoài suy giảm GDP thường kéo theo giảm lạm phát Lãi suất Lãi suất vay nợ danh nghĩa đột ngột tăng Không áp dụng thêm 2% Tỷ giá Tỷ giá đột ngột biến động (tăng giá Biến động tỷ giá thường kéo theo giảm giá) mức cao 10 năm biến động tương ứng lạm phát qua Về rủi ro phát sinh từ nghĩa vụ nợ tiềm ẩn Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn phát sinh khoản bảo lãnh công khai ngầm định doanh nghiệp nhà nước quyền địa phương từ can thiệp bất khả kháng phủ vào hệ thống ngân hàng để đảm bảo ổn định thị trường tài Tại nhiều nơi nghĩa vụ nợ tiềm ẩn coi chiếm phần lớn gọi « thâm hụt ẩn », tức việc gia tăng nợ cơng mà khơng có đối ứng mục cân đối tài Theo sau khủng hoảng tài tiền tệ năm 2007-2010, khủng hoảng ngân hàng trở thành nhân tố đáng quan ngại tác động lên nợ tiềm ẩn Khuôn khổ DSA đề số tiêu giúp xác định ngưỡng nguy hiểm rủi ro khủng hoảng ngân hàng theo khủng hoảng an tồn nợ cơng Bảng : Các tiêu đánh giá nguy khủng hoảng ngân hàng Chỉ tiêu đánh giá Tỷ lệ tín dụng tư nhân GDP, mức thay Ngưỡng nguy hiểm Ngưỡng nguy hiểm kinh tế kinh tế phát triển Trên 15% Trên 30% Trên 1,5 lần Trên 1,5 lần đổi lũy kế năm gần Tỷ lệ tổng cho vay tổng tiền gửi Trong trường hợp tiêu kích hoạt, nguy khủng hoảng ngân hàng hữu Khuôn khổ DSA tự động áp mức gia tăng định lên tổng nợ công để phản ánh gia tăng nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, từ tính tốn lại tiêu an tồn nợ cơng đưa vào báo cáo đánh giá Mức gia tăng nghĩa vụ nợ tiềm ẩn tính tỷ lệ định tổng quy mơ khu vực ngân hàng điều chỉnh thêm để phản ánh đặc điểm đặc thù nước Phương án đối phó với rủi ro gia tăng nợ công bắt nguồn từ khủng hoảng ngân hàng cần thảo luận kỹ nguy thực hữu Về tính dễ tổn thương cấu trúc nợ: Cấu trúc nợ công (cấu trúc kỳ hạn, cấu trúc tiền tệ thành phần chủ nợ) có tác động đáng kể đến an tồn nợ cơng Nếu nợ ngắn hạn lần đầu (chưa quay vòng) chiếm tỷ trọng cao tổng nợ cơng, điều phản ánh khó khăn định việc huy động nợ dài hạn, dẫn tới gia tăng rủi ro tái tài trợ Tương tự, phần lớn nợ công nằm tay người không cư trú, rủi ro tái quay vòng nợ tăng lên Các đặc điểm khác thành phần chủ nợ độ phân tán, mức độ cam kết, khả chịu đựng cú sốc ngắn hạn ảnh hưởng đáng kể đến rủi ro tái tài trợ rủi ro khoản Trong trường hợp nợ ngoại tệ chiếm tỷ trọng cao, sớm muộn gây áp lực định lên tỷ giá dự trữ ngoại tệ Trên thực tế, hầu hết khủng hoảng nợ công bắt đầu với dấu hiệu gia tăng đột biến tỷ trọng nợ ngắn hạn nợ đồng ngoại tệ Do việc trì khả tiếp cận thị trường vốn yếu tố cốt lõi bảo đảm an tồn nợ cơng, Khn khổ DSA thiết lập hệ thống tiêu giúp cảnh báo sớm rủi ro tiềm cấu nợ Các tiêu tính tốn từ nghiên cứu thực nghiệm lịch sử đổ vỡ nợ công nước phát triển kinh tế Bảng : Các tiêu đánh giá rủi ro cấu trúc nợ công Chỉ tiêu đánh giá Ngưỡng nguy hiểm Ngưỡng nguy hiểm kinh tế kinh tế phát triển 8% 8% Nhu cầu vay trả nợ vay (% GDP) 25% 35% Tỷ trọng nợ tay người không cư trú (% 60% 60% Tỷ trọng nợ ngoại tệ (% tổng số nợ) 80% Không áp dụng Mức thay đổi hàng năm tỷ trọng nợ ngắn 1.5% 2% Chênh lệch lãi suất so với lãi suất tham chiếu tổng số nợ) hạn lần đầu tổng nợ công Khi cấu nợ rơi vào ngưỡng dễ tổn thương, cần lưu ý phân tích kỹ tính thực tế giả định kinh tế vĩ mô kịch sở lẽ tổn thương nhanh chóng biến giả định trở thành thiếu thực tế Khuôn khổ DSA khuyến cáo cấu trúc nợ cơng tiềm ẩn nhiều rủi ro việc phân tích cần đưa thêm kịch tùy chỉnh lãi suất vay cần tăng lên, thời gian đáo hạn cần giảm xuống đồng nội tệ cần phá giá nhiều hơn, muốn đưa đánh giá mức độ an toàn nợ công 2.4.3 Báo cáo rủi ro Đối với nước thuộc nhóm Giám sát sâu, việc báo cáo rủi ro bao gồm báo cáo chi tiết thảo luận rủi ro tác động đến an tồn nợ cơng hệ thống đồ nhiệt để tóm tắt trực quan rủi ro Trong phần trước tập trung mô tả công cụ dùng để xác định đánh giá rủi ro, phần tập trung vào thảo luận chi tiết rủi ro Các nội dung đề cập báo cáo rủi ro thường bao gồm giải trình, đánh giá tính thực tế kịch sở, rủi ro cấu trúc nợ công, rủi ro biến động mơi trường tài vĩ mơ nghĩa vụ nợ tiềm ẩn Trong trường hợp nợ đánh giá khơng bền vững có khả trở nên không bền vững, báo cáo cần đưa đánh giá mức thặng dư ngân sách tối thiểu cần có để ổn định nợ quy mô nợ tối đa mà thặng dư ngân sách hành có khả đáp ứng nhằm trì bền vững Bên cạnh thành tố chính, Khn khổ DSA cung cấp nhiều phụ lục kèm theo hướng dẫn chi tiết cách thực đánh giá Cùng với thảo luận, đánh giá rủi ro, Khuôn khổ DSA kết lại hệ thống biểu đồ quạt đồ nhiệt giúp mơ tả trực quan trạng thái an tồn nợ công Trong biểu đồ quạt phản ánh biên độ biến động tiêu tổng nợ công GDP nhiều kịch khác nhau, đồ nhiệt chia tiêu đánh giá rủi ro nợ công thành ba gam màu: màu Đỏ tương đương với mức rủi ro cao, màu Xanh tương đương với mức rủi ro thấp màu Vàng tương đương với mức rủi ro trung bình Việc phân loại tiêu vào nhóm màu vào tương quan so sánh quốc gia đánh giá với quốc gia khác nhóm Với tiêu, quốc gia đánh giá nằm nhóm 25% cao tiêu xếp vào mức rủi ro cao (màu Đỏ), nằm nhóm 25% thấp xếp vào nhóm rủi ro thấp (màu Xanh), lại xếp vào nhóm rủi ro trung bình (màu Vàng) Đối với tiêu nằm kiểm tra ngưỡng chịu đựng, tiêu vượt ngưỡng kịch sở kịch tùy chỉnh có cú sốc đánh dấu « báo động » (màu Đỏ) ; tiêu không vượt ngưỡng kịch sở vượt ngưỡng kịch có sốc đánh dấu « cần theo dõi » (màu Vàng) ; tiêu không vượt ngưỡng kịch sở kịch tùy chỉnh có sốc đánh dấu « an tồn » (màu Xanh) Bản đồ nhiệt tồn màu Xanh cho thấy nợ cơng nhìn chung trạng thái bền vững; có trộn lẫn màu Xanh Vàng cho thấy nợ công bền vững song có số điểm yếu cần theo dõi ; có trộn lẫn màu Đỏ cho thấy nợ cơng nhìn chung trạng thái khơng bền vững Đây cơng cụ quản lý hiệu cho phép nhìn nhận nhanh trạng thái tổng thể nợ công hạng mục cần giải pháp xử lý có ... ÁN Hoàng Ngọc Âu MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU Chương 1: TỔNG QUAN CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan cơng trình liên quan đến đề tài 1.2 Những... đề vô quan trọng cấp bách phát triển kinh tế quốc gia Quản lý nợ công thời gian qua đạt số kết quan trọng, huy động lượng vốn lớn góp phần thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) Khuôn... quản lý nợ công với kinh tế - xã hội 1.1.2.1 Nợ công quản lý nợ công với tăng trưởng kinh tế Theo Panizza Presbitero, vấn đề nhà kinh tế quan tâm sớm nghiên cứu nợ công, với tranh luận chưa ngã