Fiscal decentralization and intergovernmental fiscal relations a cross country analysis

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Bộ Mơn Tài Chính Cơng PHÂN CẤP TÀI KHĨA VÀ NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHĨA LIÊN CHÍNH QUYỀN: MỘT NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH XUYÊN QUỐC GIA GVHD: PGS.TS Sử Đình Thành DANH SÁCH NHĨM – LỚP TCDN NGÀY - K22 Trần Văn Hùng Võ Trung Nhân Huỳnh Thiên Thảo Hồ Thị Đoan Trang Trương Ngọc Quỳnh Trang TPHCM - Tháng 08 Năm 2013 MỤC LỤC PHÂN CẤP TÀI KHÓA VÀ NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHĨA LIÊN CHÍNH QUYỀN: MỘT NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH XUYÊN QUỐC GIA LUIZ R DE MELLO JR Đại học Kent, Anh Quốc TỔNG QUAN Phân cấp tài khóa đề cập chủ yếu đến việc phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi cấp quyền (quan hệ liên quyền) Phân cấp tài khố đưa phủ đến gần dân hơn, nên kỳ vọng làm gia tăng hiệu khu vực công, trách nhiệm giải trình tính minh bạch cung cấp dịch vụ công xây dựng sách Thêm vào đó, việc phân cấp địi hỏi mối quan hệ tài khóa liên quyền phải sâu sắc hơn, thất bại phối hợp mối quan hệ tài khóa có khả tạo gánh nặng lên tình trạng tài khóa tồn thể quốc gia chí địa phương quốc gia Bằng chứng cung cấp nghiên cứu với mẫu nghiên cứu gồm 30 quốc gia cho có thất bại phối hợp mối quan hệ tài khóa liên quyền, điều có khả tạo thiên vị thâm hụt (deficit bias) việc phân cấp hoạch định sách phủ; đặt biệt trường hợp quốc gia phát triển, thiên vị thâm hụt dẫn đến khả khơng đạt yêu cầu quan trọng để phân cấp thành công PHẦN GIỚI THIỆU (tổng kết nghiên cứu) Trong năm gần (những năm cuối thập niên 90), ngày nhiều quốc gia giới bắt đầu thực chương trình phân cấp tài khóa cách mạnh mẽ, hiểu theo nghĩa rộng việc phân chia lại nguồn thu nhiệm vụ chi xuống cấp quyền địa phương (các tỉnh, thành, thị xã,…) Việc phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi gọi phân cấp q trình hoạch định sách tài khóa Sau bao gồm thêm việc quyền tự chủ quản lý nợ công, quản lý thuế việc thi hành ngân sách, để nhiệm vụ cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng chức khu vực cơng phân bổ cho cấp quyền địa phương Đối với nhiều quốc gia, việc phân cấp không chuyện ảo tưởng cử tri, họ kỳ vọng phủ cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng ngày nhiều nữa, kỳ vọng họ hồn tồn đạt thơng qua việc phân cấp tài khóa phủ (Tanzi, 1999) Những lợi ích tiềm việc phân chia trách nhiệm tài khóa đến cấp quyền địa phương phủ làm gia tăng hiệu việc cung cấp dịch vụ, cắt giảm chi phí thơng tin giao dịch có liên quan đến việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công (World Bank, 1997) Dựa nguyên lý tài cơng, hiệu thực nhiệm vụ, chức khu vực cơng tăng cường , hỗ trợ việc xem xét cách thấu đáo khác biệt khu vực địa phương vấn đề văn hóa, mơi trường, tài nguyên thiên nhiên tổ chức kinh tế xã hội Tức q trình phủ cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng, … đến cư dân địa phương cần phải xem xét vấn đề văn hóa, mơi trường, tài ngun thiên nhiên tổ chức kinh tế xã hội đặc trưng vùng miền nhằm gia tăng chất lượng Xem Olson (1969), Oates (1972, 1977), Wildasin (1988) cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng phủ; phủ khơng thể nhìn nhận cách phiến diện, “cào bằng” việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng cho tất vùng miền Do đó, sở thích nhu cầu người dân xem tốt cung cấp địa phương cung cấp quyền trung ương Những thông tin nhu cầu sở thích cư dân địa phương thu thập xác rẻ quyền địa phương gần gũi với người dân Trách nhiệm giải trình, tính minh bạch tơn trọng hoạt động phủ gia tăng quyền trung ương phân chia nhiệm vụ chi tương xứng với nguồn thu cho quyền địa phương Việc xếp, tổ chức hoạt động khu vực cơng việc khuyến khích phát triển tính dân chủ địa phương xem xét mục tiêu quan trọng việc phân cấp tài khóa Điều cuối nói rằng, phạm vi mà phân cấp tài khóa làm thúc đẩy hiệu phân bổ nguồn lực, kỳ vọng có ảnh hưởng có ý nghĩa đến hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô Những vấn đề khoản nợ tiềm ẩn rủi ro (debt-overhang) cân tài khóa mà nghiêm trọng cải thiện hoạt động kinh tế vĩ mơ, khan nguồn lực cơng hỗ trợ từ khoản thâm hụt tài (tài trợ nợ) khoản nợ đưa vào phục vụ cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, việc phân cấp khơng vậy, khơng có nhiều nguy hại Vấn đề mấu chốt việc phân cấp phối hợp mối quan hệ tài khóa liên quyền, tốn khó cho nhà hoạch định sách lý thuyết gia năm gần (Poterba, 1996) Do phức tạp gia tăng việc phối hợp hành động phủ mà quyền cấp thấp tự chủ nhiều việc hoạch định sách, thách thức lớn việc hoạch định sách chương trình phân cấp làm thiết kế phát triển hệ thống hoạt động tài cơng đa cấp thích hợp nhằm cung cấp cách tốt dịch vụ cơng cho quốc gia, đồng thời trì ổn định kinh tế vĩ mô Nhiệm vụ việc quản lý mối quan hệ tài khóa liên quyền việc nhìn nhận, Wildasin (1996) Fukasaku de Mello (1998), vấn đề tổng quan phân cấp tài khóa quản lý kinh tế vĩ mô xem xét, đánh giá chúng cách thận trọng Một mặt cần phát triển nhu cầu ngày tăng hàng hóa dịch vụ công, mặt khác phải đảm bảo kỷ luật tài khóa cấp quốc gia địa phương Khi mà quyền trách nhiệm ngân sách giao xuống quyền địa phương, rõ ràng minh bạch thể chế nên tăng cường, thúc đẩy tiến trình thiết lập ngân sách, chẳng hạn cấp địa phương việc chi tiêu phải tương thích với nguồn thu (tức phải cụ thể rõ ràng khoản chi tiêu nguồn thu nào) Khi mà khơng có ý đặt biệt tính minh bạch rõ ràng thể chế dẫn đến thất bại phối hợp quyền, điều làm mối quan hệ tài khóa cấp quyền trở nên xấu Trong xu hướng mà sách tài khóa thiết kế triển khai cách phi tập trung (tức sách tài khóa phân cấp), thất bại phối hợp dẫn đến việc quyền địa tiêu khơng hiệu vượt giới hạn ngân sách sách cho phép, (Poterba & Rueben, 1997; de Mello, 1998) Do mà phân cấp tài khóa làm trầm trọng khơng phải giảm cân tài khóa từ gây nguy hại cho việc ổn định kinh tế vĩ mô tổng thể (Prud’homme, 1995; Huther & Shah, 1996; Ter-Minassian, 1999), trừ quyền địa phương cam kết phải thực kỷ luật tài khóa quản lý chi tiêu khoản phân cấp, việc quản lý nợ công xem xét cách thận trọng Việc áp dụng cách nghiêm ngặt quy định nợ cấp địa phương tình trạng tài khóa cấp địa phương cần giám sát cách hiệu hơn, chúng điều kiện tiên cho thành cơng phân cấp tài khóa, thêm vào đó, kiến thức kỹ chuyên môn cần trang bị sẵn sàng cho lãnh đạo cấp địa phương nhằm quản lý hiệu nguồn lực công ngày lớn (Fukasaku & de Mello, 1998) Tóm lại, khó khăn, bất lợi tiềm tàng việc phân cấp tài khóa có liên hệ mật thiết đến ổn định kinh tế vĩ mô tái phân phối thu nhập, lợi ích lại có liên quan đến hiệu phân bổ (Inman & Rubinfeld, 1997) Đặt bối cảnh này, mục tiêu viết làm sáng tỏ mối quan hệ Xem Boadway, Roberts Shah (1994) Tanzi (1995) phân cấp tài khóa cân ngân sách nhìn từ góc độ nhiều quốc gia Lưu ý rằng, mẫu quan sát 30 quốc gia với số tài cơng lấy từ nguồn liệu Thống Kê Tài Khóa Chính Phủ Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF) giai đoạn 1970-1995, mẫu có hai cấp độ quyền đưa vào xem xét Phần lại nghiên cứu cấu trúc sau: Phần 2: Sẽ cung cấp nhìn tổng quan mối quan hệ tài khóa liên quyền trình bày số tài công mẫu nước nghiên cứu Những số cho phép thực phân tích sâu mức độ phân cấp tài khóa kinh tế, để vài thật làm sáng rõ Phần 3: Sẽ mô tả nguồn liệu quan trọng thất bại phối hợp mà đề cập phần tổng kết nghiên cứu Phần 4: Cung cấp chứng nghiên cứu thực nghiệm Phần 5: Kết luận PHẦN NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHỐ LIÊN CHÍNH QUYỀN: CÁI NHÌN TỔNG QUAN (a) Tài khố cơng liên quyền khác nào? Tài khố cơng khác đáng kể cấp vài lý do: Đầu tiên, huy động nguồn thu, sở tính thuế hiệu đơn giản quản lý cấp địa phương có xu hướng lại thu hẹp (Bird, 1992) Nguồn thu phi thuế (phí sử dụng, tiền thuê, tiền quyền, lệ phí) có xu hướng giới hạn phạm vi khả tạo nguồn thu Cơ sở tính thuế địa phương bị thu hẹp khả xuất thuế (tax exportation), ảnh hưởng ngoại tác việc cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng, biến đổi nhân tố, quy mô kinh tế Cơ sở tính thuế mở rộng (Broad tax bases) quản lý tốt cấp quyền cao Kết là, cấp địa phương trở thành nhà cung cấp quan trọng hàng hóa dịch vụ cơng việc khu vực pháp lý cao chia sẻ phần nguồn thu họ cho cấp địa phương cần thiết nhằm thu hẹp khoảng cách chi tiêu khoản thu huy động địa phương Thứ hai, liên quan đến quản lý chi tiêu, ngân sách cân bằng, chi tiêu địa phương bị hạn chế (i) khả tăng thu quyền địa phương, đề xuất trên, có khuynh hướng hạn chế, (ii) chia sẻ nguồn thu theo chiều dọc / chiều ngang Do quy mơ tối ưu quyền địa phương xác định sở hiệu thuế, với chiều rộng sở tính thuế quản lý tốt khu vực pháp lý sẵn lịng quyền cấp cao việc phân cấp trách nhiệm chi tiêu đến cấp địa phương, điều gợi ý tài trợ khoản chi tiêu địi hỏi phải mở rộng chia sẻ nguồn thu Một hệ quan trọng thành phần nguồn thu địa phương đóng vai trò quan trọng việc xác định mức độ tự chủ quản lý chi tiêu quyền địa phương Ví dụ như, việc huy động nguồn thu địa phương tăng lên quyền địa phương kiểm sốt sở tính thuế quan trọng Điều tạo cho họ tính hợp pháp việc sử dụng nguồn thu nhiều thời gian để quản lý nguồn thu theo nhu cầu mong muốn quyền địa phương Trong trường hợp phụ thuộc vào việc chia sẻ nguồn thu để tài trợ cho chi tiêu địa phương, theo chiều ngang / theo chiều dọc, điều kiện chi tiêu quỹ Những nguồn thu phân chia ủng hộ cho mục tiêu cân bằng, khu vực pháp lý địa phương khác có khả huy động cho nguồn thu khác chia quyền địa phương làm giảm quyền tự chủ quản lý chi tiêu họ Phân cấp tài khố trường hợp xem uỷ quyền – việc quyền địa phương trở thành đại lý chi tiêu cấp quyền cao với hạn chế quyền tự chủ định công quỹ chi tiêu Đóng góp uỷ quyền quản lý chi tiêu làm gia tăng tính minh bạch trách nhiệm giải trình cung cấp dịch vụ, cách mang khoản chi tiêu khu vực công lại gần với người nộp thuế Tuy nhiên, nhu cầu mong muốn quyền địa phương khơng hồn xem xét đến, điều kiện nhiệm vụ chi tiêu phản ánh mong muốn quyền trung ương, khơng phải quyền địa phương nhiệm vụ chi đặc biệt (Xem de Mello, 1999b ; Fukasaku de Mello,1998).5 Tự chủ hoạch định sách nguồn thu cho phép mong muốn địa phương tính đến, nguồn thu nhiệm vụ định phân cấp Thiếu điều kiện chia sẻ nguồn thu đặt thêm thách thức: Đầu tiên, làm giảm động lực để quyền địa phương quản lý quỹ chia cách hiệu làm suy yếu phạm vi phối hợp cấp quyền Thứ hai, nhu cầu, mong muốn vượt khả chi tiêu, người nhận tài trợ sử dụng nguồn thu phân chia (shared funds) để tài trợ cho chi tiêu làm giảm lợi ích người tài trợ Điều đặc biệt quan trọng cấp ngang nhau, có nhiều người sử dụng nguồn thu phân chia để tài trợ cho chi tiêu tạo ngoại tác có mong muốn khác vượt khả chi tiêu Các điều kiện ràng buộc chia sẻ thuế chuyển giao quyền lực cho phép cung cấp dịch vụ với chi phí hoạt động thấp hơn, đồng thời làm giảm nguy người hưởng thụ tự không trả tiền (free-riding) trường hợp ngoại tác tích cực, chi tiêu tài khố theo chiều ngang Thứ ba, quyền tự chủ lớn việc tạo ngân sách phân cấp Xem chi tiết: de Mello (1999b) Fukasaku and de Mello (1998) Điều đặc biệt trường hợp công thức xác định nguồn thu phân chia có liên quan đến sở thuể mở rộng để lắp khoảng cách thu chi địa phương Mặc khác, trợ cấp gói khơng điều kiện có xu hướng khuyến khích sử dụng hiệu khoảng chuyển giao tài khố, quyền địa phương bị hạn chế việc phát hành quản lý nợ Những hạn chế tổ chức, quy định luật ngân sách và/hoặc dựa thị trường Nguyên tắc ngân sách có nhiều loại Ví dụ, nhiều trường hợp, quyền địa phương bị cấm sử dụng nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách thời gian dài, quan lập pháp địa phương bị hạn chế việc phê duyệt ngân sách cân Sự cân ngân sách sau xảy quy định chống thâm hụt trước đó; cân ngân sách xem kết cú sốc bất lợi hay dự báo sai nguồn thu chi tiêu, thất bại tính tốn nợ tiềm tàng Nên cân ngân sách sau xảy ra, quyền địa phương bị hạn chế điều chỉnh cân khoảng thời gian hai năm tài khoá (bắt buộc “không chuyển giao”) Nếu cần thiết phải tài trợ dài hạn, nhiều quốc gia, quyền địa phương phép đưa “quy tắc vàng”, điều giống làm trái ngược nghĩa vụ chung nợ nần cấp quyền Trợ cấp chuyển giao công cụ khác sử dụng để tài trợ cho chi tiêu đầu tư chúng lấn át khả tài quyền địa phương Nói chung, giá trị quy tắc tài khố phải ước tính đánh đổi tính linh hoạt ngân sách ngắn hạn ổn định tài khố dài hạn Trong đó, quy tắc có xu hướng áp đặt kỷ luật tài khố cấp quyền thấp, chúng hạn chế khả quyền tài trợ cung cấp hàng hóa cơng địa phương, làm phẳng thuế, thực quản lý phản chu kỳ (Bohn & Inman, 1996; Inman, 1996) Nợ quyền địa phương bị hạn chế nguồn lực thị trường Trong thị trường vốn phát triển, thiếu hụt khách hàng tiềm tài trợ khoảng nợ cho quyền địa phương, khơng có thị trường thức trái phiếu địa phương Trong trường hợp này, quyền trung ương nhà cung cấp tín dụng chủ yếu quyền địa phương Đây trường hợp số quốc gia, trái phiếu tổ chức phát hành quyền trung ương, cam kết trả nợ quyền địa phương Tuy nhiên, trái phiếu giao dịch thực Xem chi tiết: Bohn Inman (1996), Lowry and Alt (1997) 10 sự, kỷ luật thị trường có khả đảm bảo kiểm soát tài khoá cấp địa phương, thị trường nợ quyền địa phương có quy mơ nhỏ nữa, điều có liên quan tới khu vực doanh nghiệp quyền trung ương Khi nợ địa phương giao dịch mua bán, kỷ luật thị trường theo dõi hoạt động từ khu vực giống tiêu chuẩn kế toán, từ việc minh bạch ngân sách, từ kiểm toán độc lập từ hoạt động cơng bố liệu tài khố cơng địa phương cách kịp thời Những yếu tố bổ sung giới hạn phạm vi sửa chữa số liệu kế toán để phá vỡ quy tắc cân ngân sách cứng nhắc Các quan xếp hạng tín dụng có khả giám sát quyền địa phương góp phần vào việc phổ biến thơng lệ chuẩn mực kế toán cách tốt nhất, làm cải thiện khả quản trị khu vực công (Capeci, 1994) (b) Một số chứng sơ bộ: số tài cơng Trong phần tiếp theo, ý tập trung vào mẫu 30 nước có số liệu tài khố cơng bố, chẳng hạn chi tiêu phủ cân đối tài khố, phân cấp quyền trung ương quyền địa phương Thống kê tài khố phủ IMF giai đoạn 1970 - 1995 Các quốc gia có khác biệt lớn (hơn năm điểm phần trăm) tỷ lệ chi tiêu địa phương tổng chi tiêu khu vực công thể hai mẫu Các quốc gia mẫu Argentina (1970 - 85 1986-95), Brazil (1970-89 1990-95), Chile (1970-80 1981-95), Thái Lan (1970-80 1981-95), Nam Phi (1970-83 1984-95), Na Uy (1970-78 1979-95), Tây Ban Nha (1970-89 1990-95) Với hạn chế liệu, số tiêu tài khố cơng xây dựng vài nhân tố cách điệu làm bật từ cách Đối với số quốc gia, liệu phân tách có sẵn cho quyền cấp trung địa phương Mặc dù có khác biệt ngân sách ban thành phố quyền tự chủ hoạch định sách tài khóa, quyền địa phương thực chung với để đảm bảo tính so sánh quốc gia mẫu, mức độ phân tách thống kê tài cơng thấp Trong thực tế, Thống Kê Tài Khóa Chính Phủ Quỹ Tiền Tệ Thới Giới (IMF) nơi cung cấp nguồn liệu tài khóa địa phương mà sử dụng phổ biến Trong mẫu nước xem xét đây, khơng có phân biệt tạo liên đoàn quyền phân cấp mà quyền địa phương chịu trách nhiệm đáng kể khoảng chi tiêu huy động nguồn thu 18 HÌNH 5: Tình Trạng Tài Khóa Của Chính Quyền Trung Ương Địa Phương 19 Tóm lại, vấn đề đại diện bất cân xứng thơng tin chi phí lợi ích chi tiêu phủ trung ương quyền địa phương nơi quyền hạn tài khoá giao Theo nghĩa rộng, mối liên hệ uỷ quyền thông tin bất cân xứng mối quan hệ hai mặt Một mặt, uỷ quyền cho phép quyền trung ương cung cấp hàng hóa dịch vụ công theo thông tin thị trường địa phương phân tách trách nhiệm đưa khuyến khích mạnh mẽ thúc đẩy hiệu việc cung cấp hàng hố cơng Vì quyền địa phương xác định sở thích cộng đồng dễ dàng tốn chi phí hơn, phân cấp hoạch định sách có xu hướng giảm chi phí thơng tin tăng cường hiệu phân bổ (Radner 1993; Bolton & Dewatripont 1994; Martimort 1996) Nhờ uỷ quyền mang phủ gần gũi với người dân, làm tăng trách nhiệm giải trình, giám sát xã hội với hoạt động khu vực cơng Do đó, bất cân xứng thơng tin xã hội phủ giảm thiểu nhờ phân cấp trách nhiệm tài khoá thông qua việc chuyển giao nhiệm vụ chi tiêu cho quyền địa phương Mặt khác, bên cạnh việc giảm khoảng cách thơng tin phủ xã hội hay người hưởng lợi từ việc cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng, phân cấp tài khố lại có xu hướng gia tăng khoảng cách trung ương quan quyền địa phương nơi trách nhiệm tài khoá phân cấp ủy quyền Việc kiểm soát trung ương quan phân cấp / quyền địa phương làm giảm hiệu việc uỷ quyền, giảm hiệu tăng với khoảng cách hai cấp quyền, làm cho việc tiếp nhận xử lý thơng tin phủ tốn (Tirole 1994 ; Gilbert & Picard 1996) Về chi ngân sách, quyền trung ương khơng thể hoàn toàn giám sát hiệu quản lý chi tiêu cung cấp dịch vụ Về mặt nguồn thu, sở tính thuế quan trọng phân cấp cho quyền địa phương, vấn đề đại diện gia tăng quyền trung ương khơng thể giám sát hiệu quyền địa phương việc sử dụng nguồn thu họ Nếu việc chuyển giao sở tính thuế quan trọng cho quyền địa phương làm giảm hiệu huy động nguồn thu cấp quyền, gây việc sử dụng khơng mức sở tính thuế địa phương, 20 tình trạng ngân sách trung ương địa phương xấu Hơn nữa, việc chuyển giao nguồn thu cho quyền địa phương, sau chuyển giao trách nhiệm chi tiêu, tước nguồn thu quan trọng trung ương quốc gia này, tạo cân trung ương (Tanzi, 1995) Bản chất vấn đề “tài sản chung” đề cập làm nguồn thu địa phương huy động bị giới hạn cấp địa phương, chia sẻ nguồn thu chế quan trọng để điều chỉnh cân theo chiều dọc mối quan hệ tài khố liên quyền Tuy nhiên chia sẻ nguồn thu làm gia tăng khoảng cách chi thu khu vực pháp lý địa phương, gia tăng khoảng cách chi phí lợi ích việc cung cấp hàng hố dịch vụ khu vực công Kết là, tỷ trọng lớn chi tiêu địa phương tài trợ thơng qua chia sẻ nguồn thu, quyền địa phương có động sử dụng khơng mức sở tính thuế với chi tiêu nguồn thu chia sẻ (Inman & Rubinfeld, 1996) Giảm thiểu chi phí phân cấp phải chịu người nộp thuế địa phương, tài trợ “tài sản chung” nguồn huy động khác kinh tế Trong trường hợp này, gánh nặng việc cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng chia sẻ qua khu vực pháp lý phủ, lợi ích chi tiêu khu vực công trả nợ công đến hết cho quyền địa phương Ngồi ra, bội chi tài trợ “tài sản chung” việc người hưởng thụ tự không trả tiền gây cạnh tranh quyền địa phương, nhằm giành phần lớn quỹ tài trợ chuyển giao từ quyền trung ương Một bổ sung vấn đề “tài sản chung” có tác động bất lợi vào tình trạng ngân sách quyền trung ương sau Trong trường hợp chia sẻ nguồn thu cách cứng nhắc, nghĩa việc chuyển giao thực tự động, quyền trung ương tăng thuế để cải thiện tình trạng tài khố quyền địa phương nhận lợi ích nguồn thu tương ứng mà họ tự chi tiêu Những khoản lợi bất ngờ hạn chế khả giảm thâm hụt tài khố hợp thơng qua tăng gánh nặng thuế Đây trường hợp mắc phải chương trình chi tiêu quốc gia tài trợ hoàn toàn quyền trung ương, khơng có điều kiện / đồng tài trợ cho địa phương Thích trì hỗn điều chỉnh hệ khác vấn đề “tài sản 21 chung”, khu vực pháp lý riêng có động hạn chế hành động có động mạnh mẽ để hưởng thụ tự không trả tiền, gánh nặng việc cắt giảm tài khố chia sẻ theo chiều ngang ranh giới pháp lý, chiều dọc theo cấp quyền Việc thụ hưởng tự khơng trả tiền gây bội chi quyền địa phương có động thổi phồng ngân sách sợ nguồn thu chia sẻ cho khu vực pháp lý cạnh tranh Ở hai vấn đề “tài sản chung” vấn đề đại diện gắn bó với nhau, phân cấp tài khoá uỷ quyền trách nhiệm chi tiêu cho khu vực pháp lý địa phương tạo cân theo chiều dọc, cân điều chỉnh thơng qua chia sẻ nguồn thu Khuyến nghị sách để giải vấn đề làm tăng thêm vấn đề khác Từ lý thuyết này, việc cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng, có đánh đổi phối hợp – đòi hỏi mức độ tập trung hoạch định sách, thơng tin nhu cầu sở thích địa phương cung cấp khu vực công cung cấp dịch vụ - việc xử lý tốt cấp địa phương (Caillaud, Jullien & Picard, 1996) Một trường hợp ủng hộ mạnh mẽ việc cung cấp tập trung hoạch định sách phân phối bình ổn kinh tế vĩ mơ có liên quan Trong trường hợp này, ưu điểm phân cấp tăng hiệu quả, bị lấn át thách thức việc đảm bảo quản lý kinh tế vĩ mô tốt kỷ luật tài khoá cấu quyền phân cấp Ngồi ra, hai loại sách có xu hướng phạm vi tồn quốc khu vực, đặc biệt nước phát triển, khiến lợi ích tiềm việc phân cấp hiệu phân bổ có triển vọng chống lại rủi ro liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô PHẦN THẤT BẠI TRONG SỰ PHỐI HỢP LIÊN CHÍNH QUYỀN VÀ TÌNH TRẠNG NGÂN SÁCH: BẰNG CHỨNG MẠNH MẼ Phần trình bày chứng thực nghiệm mạnh mẽ mối quan hệ 22 phân cấp tài khoá, thất bại phối hợp mối quan hệ tài khố liên quyền, cân ngân sách Vì thất bại phối hợp đo trực tiếp, nên tác động chúng lên tình trạng tài khóa ước tính cách gián tiếp qua biến số có sẵn đại diện cho thất bại phối hợp Cân đối ngân sách, tính tỷ lệ thâm hụt ngân sách/GDP, hồi quy tập hợp hai loại biến12: (a) biến đại diện cho lý thất bại phối hợp mối quan hệ tài khố liên quyền, (b) số biến kiểm soát tiêu chuẩn tài liệu tài khoá cơng (ví dụ, Roubini & Sachs 1989; Alesina, Cohen & Roubini, 1993; Eichengreen & Bayoumi, 1994) Các biến đại diện cho thất bại phối hợp sử dụng viết sau: (a) quy mơ quyền địa phương – đo lường mức độ phân cấp tài khoá đo phạm vi cho thất bại phối hợp mối quan hệ tài khố liên quyền, (b) số quyền tự chủ thuế địa phương - đo lường huy động nguồn thu địa phương, biến tốt đại diện cho rủi ro đạo đức phân cấp hoạch định sách, (c) phụ thuộc địa phương vào việc chuyển giao ngân sách liên quyền, biến đại diện cho thất bại phối hợp vấn đề “tài sản chung” Các biến kiểm soát sau 13: tạo tiền14, tăng trưởng GDP, tỷ lệ thương mại 15, tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc Biến tạo tiền đại diện cho việc sử dụng tiền tệ, cơng cụ tài tài trợ thâm hụt tài khoá; biến kiểm soát tốc độ tăng trưởng GDP chu kỳ sách tài khóa đưa vào, thâm hụt tài khố có xu hướng giảm giai đoạn mở rộng gia tăng 12 Bảng tóm tắt nguồn liệu mơ tả biến trình bày bảng 3, phụ lục Thống kê mơ tả trình bày bảng phụ lục 13 Biến bổ sung dự kiến ảnh hưởng đến tình trạng tài biến có liên quan đến hệ thống bầu cử thể chế ngân sách Các biến kinh tế trị thường biến hồi quy mạnh hơn, chẳng hạn số phân cấp tài xem xét đây, đưa vào phương trình tính tốn Để biết thêm chi tiết, xem Roubini Sachs (1989), Roubini (1991), Grilli Masciandaro Tabellini (1991), Alesina, Cohen Roubini (1993), Borrelli Royed (1995) von Hagen Harden (1995) Đối với trường hợp cụ thể châu Mỹ La tinh, xem Alesina cộng (1996) 14 Trong kinh tế, tạo tiền trình mà cung tiền quốc gia khu vực tiền tệ tăng lên Một ngân hàng trung ương đưa tiền vào kinh tế (gọi “nới lỏng sách tiền tệ”) cách mua tài sản tài cho vay tiền tổ chức tài Ngồi ra, rộng hơn, nói ngân hàng thương mại tạo tiền cách nhân sở tiền tạo ngân hàng trung ương, điều mở rộng số lượng tiền (tức tiền mặt tiền gửi) kinh tế 15 Trong kinh tế quốc tế thương mại quốc tế, tỷ lệ thương mại (TOT) tỷ lệ giá hàng hóa xuất giá hàng hóa nhập Đây số lượng hàng hóa nhập mà kinh tế mua từ đơn vị hàng hoá xuất Cải thiện tỷ lệ thương mại quốc gia tốt cho đất nước, mua hàng nhập nhiều cho mức độ định xuất Tỷ lệ thương mại bị ảnh hưởng tỷ giá hối đoái gia tăng giá trị đồng tiền quốc gia làm giảm giá nước hàng nhập không trực tiếp ảnh hưởng đến hàng hóa mà nước tạo 23 thời kỳ suy thoái kinh tế; biến tỷ lệ thương mại đại diện cho nguồn thu phi thuế, biến tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc đại diện cho khoản nợ liên quan đến an ninh xã hội dài hạn khu vực cơng, có khả làm trầm trọng thêm cân đối cấu Phương trình ước lượng cho nhóm 30 quốc gia với số tài khố thể hình - có sẵn Thống kê Tài Khố Chính Phủ Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế - IMF 16 Các biến bảng xây dựng trung bình năm giai đoạn 1970 - 95 để loại biến động tạm thời liệu Mối quan hệ số phân cấp tình trạng tài khố khác nhóm lớn nước, phương trình ước lượng cho mẫu 17 nước OECD 13 nước không thuộc OECD 17 Sự khác biệt nước OECD nước không thuộc OECD phản ánh khác biệt phát triển thể chế quốc gia, nước OECD có xu hướng chế tài khoá trưởng thành so với thể chế tài khố mẫu nước khơng thuộc OECD Các phương trình ước tính đồng thời cho cấp quyền khác nhau, để tính tốn thơng tin hiệp phương sai sai số phương trình 16 Các quốc gia bảng là: bảy quốc gia châu Mỹ La tinh (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru), 17 nước OECD (Úc, Áo, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Iceland, Ý , Hà Lan, Na Uy, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ), năm quốc gia châu Á (Ấn Độ, Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan), quốc gia châu Phi (Nam Phi) 17 Cho Mexico nước thành viên OECD hầu hết thời kỳ mẫu kiểm tra đây, xem xét số kinh tế xã hội đất nước, đưa vào mẫu khơng OECD 24 Tóm tắt biến mơ sau: Biến Đo lường I Biến phụ thuộc Cân đối ngân sách Thâm hụt ngân sách/GDP II Biến độc lập Biến đại diện cho lý thất bại phối hợp Quy mơ quyền địa phương Quyền tự chủ thuế địa phương Sự phụ thuộc địa phương vào chuyển giao ngân sách Biến kiểm soát Tạo tiền Tăng trưởng GDP Tỷ lệ thương mại Tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc Giải thích Đo mức độ phân cấp tài khoá Tổng chi tiêu/ GDP phạm vi cho thất bại phối Tỉ lệ thu thuế/ tổng thu hợp Đại diện cho rủi ro đạo đức địa phương phân cấp hoạch định sách Tỉ lệ chuyển giao liên CP/ Đại diện cho thất bại phối hợp tổng thu địa phương vấn đề “tài sản chung” Tỉ lệ tăng trưởng M2 Đại diện cho cơng cụ tài tài trợ thâm hụt tài khố Thâm hụt tài khố có xu hướng Tỉ lệ tăng trưởng GDP giảm giai đoạn mở rộng thực tăng thời kỳ suy thoái kinh Tỉ lệ giá xuất khẩu/ giá tế Đại diện cho nguồn thu phi nhập Tỉ lệ dân số 15 tuổi 65 tuổi/ dân số lao động thuế Đại diện cho khoản nợ an ninh xã hội dài hạn 25 Kết ước lượng trình bày bảng Kết sơ cung cấp chứng hiển nhiên tình trạng tài khố bị ảnh hưởng thất bại phối hợp vấn đề “tài sản chung” vấn đề đại diện phân cấp hoạch định sách, giả thuyết 18 Một biến tương tác đưa vào hồi quy để đo lường tác động kết hợp phụ thuộc tài địa phương tỷ phần chi tiêu Điều cân theo chiều dọc có xu hướng tăng quyền địa phương tương quan lớn với quyền trung ương nhiệm vụ chi tiêu họ Những phát quan trọng sau Đầu tiên, tác giả tìm thấy quyền tự chủ thuế địa phương làm giảm tình trạng tài khố cấp địa phương mẫu đầy đủ mẫu khơng thuộc OECD, hai cấp quyền mẫu OECD Kết gợi lên việc thất bại phối hợp rủi ro đạo đức phân cấp hoạch định sách Thứ hai, chứng thất bại phối hợp phụ thuộc tài khoá địa 18 Chỉ số quyền tự chủ phi thuế thử nghiệm khơng có ý nghĩa thống kê khoảng tin cậy thường sử dụng Nguồn thu thuế có xu hướng ổn định, gồm tiền thuế tài nguyên thiên nhiên, làm trầm trọng thêm tình trạng tài 26 phương tìm thấy mẫu không thuộc OECD, nước phụ thuộc vào chuyển giao ngân sách Chính phủ làm giảm tình trạng tài khoá cấp trung ương Tuy nhiên, điều ngược lại tìm thấy mẫu đầy đủ mẫu OECD Trong mẫu OECD, phụ thuộc quyền địa phương vào chuyển giao ngân sách Chính phủ có xu hướng cải thiện tình trạng tài khố, miễn chi tiêu địa phương khơng q lớn so với quyền trung ương Trong trường hợp này, mẫu OECD, cân theo chiều dọc, việc đo lường phạm vi cho vấn đề “tài sản chung”, cung cấp chứng khả quyền trung ương hạn chế lãng phí địa phương cách hạn chế quyền chi tiêu họ dựa khả tài có sẵn thơng qua chuyển giao địa phương Tình trạng tài khố địa phương nhờ mà cải thiện 19 Kiểm soát chặt chẽ trung ương tài địa phương nghiêm ngặt yêu cầu cân đối ngân sách địa phương giới hạn phạm vi vấn đề “tài sản chung” nước OECD Cuối cùng, biến kiểm sốt, mẫu khơng thuộc OECD, biến tạo tiền tỷ lệ thương mại phát làm giảm tình trạng tài khố Trong hai mẫu OECD mẫu đầy đủ, tình trạng tài khoá xấu khoản nợ an sinh xã hội liên quan đến tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc cao Xử lý khoản nợ công dài hạn thách thức quan trọng nhà hoạch định sách độ tuổi xã hội già nhanh chóng Cuối cùng, mong đợi, cải thiện tỷ lệ thương mại có xu hướng cải thiện tình trạng tài khố mẫu khơng thuộc OECD20 Tóm tắt kết sau: Biến Quyền tự Tác động Làm giảm tình trạng tài khố cấp Giải thích Thất bại phối hợp rủi ro đạo đức chủ thuế địa địa phương mẫu đầy đủ phân cấp hoạch định sách 19 Úc có xếp tài khoá thú vị: liên bang, quyền địa phương bị hạn chế quyền đánh thuế Thuế thu thập trung tâm sau chuyển giao cho khu vực pháp lý địa phương với mục đích cân Tuy nhiên, tỷ lệ phụ thuộc cao dẫn đến cân tài địa phương lớn, việc gợi ý vấn đề “tài sản chung” có giới hạn mối quan hệ tài quyền 20 Trái phiếu nợ cơng thử nghiệm biến kiểm soát bổ sung cộng tuyến với biến kiểm soát khác, đặc biệt tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc 27 (0.2) mẫu không thuộc OECD (0.15), hai cấp phương quyền mẫu OECD (0.16 0.96) (tăng thâm hụt ngân sách) Trong mẫu khơng thuộc OECD: làm giảm tình trạng tài khố cấp Thất bại phối hợp phụ thuộc tài trung ương (0.05) (tăng thâm hụt ngân sách) khoá địa phương (vấn đề tài sản chung) Khả quyền trung ương Sự phụ thuộc vào chuyển giao ngân sách Chính phủ hạn chế lãng phí địa phương cách Trong mẫu OECD, cải thiện tình trạng tài khố (-0.4), miễn chi tiêu địa phương khơng q lớn so với quyền trung ương (giảm thâm hụt ngân sách) hạn chế quyền chi tiêu họ -> cải thiện tình trạng tài khố địa phương Sự kiểm sốt chặt chẽ trung ương tài địa phương nghiêm ngặt yêu cầu cân đối ngân sách địa phương giới hạn phạm vi vấn đề “tài sản chung” nước OECD Làm giảm tình trạng tài khố Tạo tiền (0.08) (tăng thâm hụt ngân sách) Do khoản nợ an sinh xã hội Xử lý Tỷ lệ độ tuổi Làm tình trạng tài khố xấu (tăng thâm hụt ngân sách) phụ thuộc khoản nợ công dài hạn thách thức quan trọng nhà hoạch định sách độ tuổi xã hội già nhanh chóng cải thiện tình trạng tài khố Tỷ lệ mẫu không thuộc OECD thương mại (-0.41) (giảm thâm hụt ngân sách) Do nguồn thu phi thuế tăng PHẦN KẾT LUẬN – NHỮNG KHUYẾN NGHỊ Phân cấp tài khóa trở thành phần khơng thể thiếu tiến trình cải cách tổng thể khu vực công số quốc gia, bao gồm quốc gia phát triển phát triển; đề cập chủ yếu đến nguồn thu nhiệm vụ chi đến quyền cấp (địa phương) Trong số giá trị việc phân cấp tài 28 khóa, nhà hoạch định sách nhấn mạnh đến việc gia tăng hiệu quả, giảm chi phí hoạt động cải thiện trình hoạt động khu vực công việc cung cấp dịch vụ cho xã hội Một cách tổng quan, mối nguy hại việc phân cấp hoạch định sách tài khóa đánh khả kiểm soát hoạt động tài khóa cấp địa phương thất bại phối hợp việc hoạch định sách tài khóa; thơng thường điều gây áp lực lên tài khóa cấp địa phương cuối ảnh hưởng đến việc ổn định kinh tế vĩ mơ Nói chung, giá trị việc phân cấp tài khóa cần phải cân nhắc, xem xét cách thận trọng nhằm ngăn chặn rủi ro liên quan đến việc gia tăng quyền lực chi tiêu cấp địa phương Những rủi ro việc thúc đẩy việc chi tiêu cấp địa phương mức đặc biệt cao, mà quyền địa phương tài trợ khoảng chuyển giao trợ cấp từ quyền cao hơn, huy động nguồn thu từ địa phương họ Trong trường hợp này, chênh lệch thu chi ngân sách địa phương giảm dần hỗ trợ từ quyền cấp cao hơn; thông qua mối quan hệ tài khoa liên quyền, điều thực cách huy động nguồn lực từ nơi khác kinh tế để tài trợ cho cân ngân sách Nhưng việc phụ thuộc vào khoảng chuyển giao đến từ quyền khác để tài trợ cho chi tiêu địa phương có xu hướng làm căng thẳng thêm mối quan hệ tài khóa liên quyền, làm tồi tệ cân ngân sách cấp quyền trung ương Để ngăn chặn tình trạng này, tối thiểu hóa nguy tiềm ẩn dẫn đến thất bại phối hợp liên chính quyền, cách áp đặt kỹ luật tài khóa cấp quyền địa phương, hệ thống thị trường tốt thiết lập tổ chức để giám sát, xem điều kiện tiên cho việc phân cấp thành công Sự phối hợp liên quyền khuyến khích thông qua nhiều cách giải quyết, là: việc cam kết thực thi thỏa thuận tài khóa cấp quyền, việc hoạch định ngân sách thực thống đồng bộ, khuyến khích bên kiểm sốt tài khóa chặt chẽ, kèm theo hình phạt thích đáng cho quyền mà hào phóng việc chi tiêu Đối với số quốc gia, quan tài khóa thiết kết tốt để ngăn chặn 29 cân tài khóa mối quan hệ tài khóa liên quyền mà xuất phát từ tình trạng tài khóa yếu Kinh nghiệm khối nước OECD trường hợp điển hình Những quốc gia có khoảng chi tiêu địa phương cao khoảng thời gian dài so với hầu hết quốc gia phát triển, mà khơng có cân tài khóa lớn quyền trung ương Việc kiểm sốt nghiêm ngặt tài khóa cấp địa phương cho ngăn chặn suy giảm tình trạng tài khóa cấp địa phương quốc gia, giữ mối quan hệ tài khóa liên quyền Trong trường hợp khác, việc huy động nguồn thu địa phương khơng khuyến khích cân cách nghiêm trọng làm gia tăng thêm vấn đề “tài sản chung”, điều có xu hướng làm tồi tệ tình trạng tài khóa quyền trung ương Thực tế, số quốc gia phát triển gần đây, họ chặn đường dài việc phân cấp tài khóa, cách họ gia tăng tỷ lệ chi tiêu, phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi, trao quyền tự chủ việc hoạch định chinh sách cho cấp địa phương Tuy nhiên, việc chuyển giao sở tính thuế đến quyền địa phương làm giảm tính hiệu cơng cụ thuế gây vấn đề đạo đức việc phân cấp hoạch định sách Các khoảng chuyển giao cho nhiệm vụ chi xuống quyền địa phương thiếu, suy giảm nguồn thu phân chia trung ương địa phương quốc gia phát triển Điều cuối cùng, việc phân cấp tài khóa triển khai cách vội vã giống trường hợp nước phát triển, cân tài khóa địa phương quy cho việc thiếu hụt việc cung cấp kiến thức chuyên môn cần thiết lãnh đạo quyền trung ương địa phương, để quản lý hiệu việc chi tiêu nguồn lực ngày lớn ... Đức, Iceland, Ý , Hà Lan, Na Uy, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ), năm quốc gia châu Á (Ấn Độ, Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan), quốc gia châu Phi (Nam Phi)... sai sai số phương trình 16 Các quốc gia bảng là: bảy quốc gia châu Mỹ La tinh (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru), 17 nước OECD (Úc, Áo, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Phần Lan,... Sachs (1989), Roubini (1991), Grilli Masciandaro Tabellini (1991), Alesina, Cohen Roubini (1993), Borrelli Royed (1995) von Hagen Harden (1995) Đối với trường hợp cụ thể châu Mỹ La tinh, xem Alesina