luận văn thạc sĩ hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ công chức ở việt nam hiện nay luận án ts luật 62 38 01 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƯƠNG THANH CƯỜNG HỒN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠNG VỤ, CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận lịch sử Nhà nước pháp luật Mã số: 62.38.01.01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC hµ néi - 2008 Cơng trình hồn thành tại: Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái z Phản biện : PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Trường Đại học Luật Hà Nội Phản biện : PGS.TS Vũ Thư, Viện Nhà nước pháp luật Phản biện : TS Chu Văn Thành, Bộ Nội vụ Luận án bảo vệ trước Hội đồng cấp nhà nước chấm luận án tiến sĩ họp tại: vào hồi……… …… ngày………… tháng …… năm 2008 Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Quốc gia Việt Nam; - Trung tâm Thông tin - Thư viện, Đại học Quốc gia Hà Nội z MỤC LỤC TRANG Mở đầu Chng 1 sở lý luận hoàn thiện chế định pháp luật công vụ, công chức 16 16 16 31 39 1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 1.1.1 Quan niệm, đặc điểm phân loại công vụ 1.2.2 Quan niệm cán bộ, công chức, viên chức 1.2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 1.2.1 Quan niệm chế định pháp luật công vụ, công chức 1.2.2 Đơí tượng, phương pháp điều chỉnh chế định pháp luật công vụ, công chức 1.2.3 Mối quan hệ chế định pháp luật công vụ, công chức với số chế định pháp luật khác vai trị q trình cải cách hành nhà nước 1.2.4 Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện chế định pháp luật công vụ, công chức 1.2.5 Chế định pháp luật công vụ, công chức số nước vấn đề vận dụng Việt Nam Kết luận chương Chương 40 45 54 57 63 73 thực trạng nội dung hình thức Chế định pháp luật công vụ, công chức n-ớc ta tõ 1998 ®Õn 75 2.1 THỰC TRẠNG NỘI DUNG CỦA CHẾ ĐỊNH CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT CÔNG VỤ, CễNG CHC 2.1.1 Những quy định nguyên tắc công vụ 2.1.2 Nhng quy nh v phm vi cán bộ, công chức 2.1.3 Những quy định tuyển dụng cán bộ, công chức tập công vụ 2.1.4 Những quy định quản lý, sử dụng, đánh giá, bổ nhiệm cán bộ, công chức 2.1.5 Những quy định đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 2.1.6 Những quy định quyền nghĩa vụ cán bộ, công chức 2.1.7 NHỮNG QUY ĐỊNH VỀ KHEN THNG CN B, CễNG CHC 2.1.8 Những quy định kỷ luật cán bộ, công chức 2.1.9 Những quy định xác lập, chấm dứt công vụ 2.1.10 Những quy định đạo đức công vụ 2.2 THC TRNG HÌNH THỨC CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT CƠNG VỤ, CƠNG CHỨC HIỆN NAY 2.2.1 Hình thức thể chế định pháp luật công vụ, công chức 2.2.2 Nhận xét hình thức chế định pháp luật cơng vụ, công chức Kết luận chương Chương 75 75 80 89 101 111 114 120 122 133 137 142 142 144 146 PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 149 3.1 NHU CẦU HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ, CÔNG 149 z CHỨC 3.1.1 Đáp ứng phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế Việt Nam 3.1.2 Quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, xã hội công dân Việt Nam 3.1.3 Cải cách hành chính, xây dựng hành dân chủ, phục vụ nhân dân, dân tộc 3.1.4 Xây dựng đội ngũ cơng chức quy, chun nghiệp 3.1.5 Những hạn chế chế định pháp luật công vụ, cơng chức địi hỏi phải tiếp tục hồn thiện chế định 3.2 PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 3.2.1 Xây dựng chế định pháp luật cơng vụ, cơng chức tồn diện, thống nhất, đồng 3.2.2 Xây dựng chế định pháp luật phù hợp với công vụ phục vụ nhân dân cách quy, chuyên nghiệp 3.2.3 Đảm bảo dân chủ, minh bạch, cạnh tranh hoạt động công vụ nhà nước 3.3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM GÓP PHẦN HỒN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠNG VỤ, CƠNG CHỨC 3.3.1 Nhận thức, thể chế hố ngun tắc hoạt động công vụ 3.3.2 Ban hành quy phạm pháp luật điều chỉnh chuyên biệt phù hợp với tính chất hoạt động nhóm đối tượng "cán bộ", "công chức", "viên chức", kết hợp mô hình "chức nghiệp" mơ hình "việc làm" 3.3.3 Ban hành quy phạm pháp luật quy định rõ, cụ thể trách nhiệm công vụ, trách nhiệm giải trình 3.3.4 Tổ chức tiến hành pháp điển hố chế định pháp luật công vụ, công chức, tiến hành xây dựng, ban hành Luật Công vụ, Quy chế đạo đức công vụ Kết luận chương Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo 149 154 156 158 160 162 162 164 168 169 169 176 179 182 203 205 209 z MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Quá trình vận động, phát triển kinh tế, trị, xã hội Việt Nam đặt trước Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam địi hỏi tất yếu- Nhà nước phải khơng ngừng tự hồn thiện tổ chức hoạt động mình, hoàn thiện hệ thống pháp luật Nhận thức quy luật đó, từ 1986, với tinh thần đổi Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bước đổi mới, hoàn thiện, nhằm đáp ứng với yêu cầu đòi hỏi thực tiễn Cơng đổi tồn diện lĩnh vực đời sống xã hội Việt Nam đem lại nhiều kết quả, thành tựu Chẳng hạn lĩnh vực kinh tế, kinh tế tiếp tục tăng trưởng, ba năm liền, "tốc độ tăng trưởng kinh tế năm sau cao năm trước (năm 2001 tăng 6,9%, năm 2002 tăng 7,04%, năm 2003 tăng 7, 24%); bình quân ba năm tăng 7,1%/năm" {19-tr 20} “Tổng sản phẩm nước (GDP) năm sau cao năm trước, bình quân năm 20012005 7,51%, đạt mức kế hoạch đề ra…Tổng vốn đầu tư vào kinh tế tăng nhanh làm tăng đáng kể lực sản xuất kinh doanh, tạo nhiều sản phẩm có sức cạnh tranh…” {22- tr 25} Công xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thực tương đối đồng bộ, "Cải cách hành có chuyển biến bước đầu" {19- tr 45}, thể qua việc “đã tăng cường bước tổ chức hoạt động máy nhà nước; phân định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm Chính phủ, bộ, ngành quyền địa phương, đồng thời thực phân cấp nhiều Các hoạt động tư pháp công tác cải cách tư pháp có chuyển biến tích cực.” {22- tr 45} Bên cạnh thành tựu đạt được, tổ chức hoạt động Nhà nước Việt Nam cịn nhiều hạn chế, có lĩnh vực công vụ, công chức Việc tổ chức thực công vụ đạt hiệu lực, hiệu thấp, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, mà có ngun nhân "cịn phận cán bộ, cơng chức thối hố, biến chất, kỷ luật hành lỏng lẻo, thiếu trách nhiệm công z việc giao" {19- tr47} “chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức chưa đáp ứng kịp u cầu; tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí cịn nghiêm trọng…kỷ luật, kỷ cương cán bộ, công chức chưa nghiêm; hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước nhiều yếu kém…”.{22- tr 52} Một nguyên nhân quan trọng tình hình chế định pháp luật công vụ, công chức nước ta từ 1945 đến điều chỉnh công vụ không theo xu hướng điều chỉnh chuyên biệt, nhiều nội dung quan trọng công vụ chưa pháp luật điều chỉnh điều kiện kinh tế thị trường như: nguyên tắc công vụ kinh tế thị trường, trách nhiệm công vụ, trách nhiệm bồi thường nhà nước, mối quan hệ phối hợp trình thực công vụ chưa quy định rõ ràng… Pháp luật công vụ, công chức chủ yếu quy định cán bộ, cơng chức, chưa có nhiều quy định công vụ; quy định pháp luật chưa đồng bộ, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp với thực tiễn Quy định Pháp lệnh Cán bộ, cơng chức với Nghị định Chính phủ hành có nhiều điểm chưa thống nhất; nhiều vấn đề pháp lý công chức chưa quy định quy định chưa đầy đủ, như: tiêu chuẩn ngạch, bậc công chức chủ yếu quy định phẩm chất trị, trình độ chun mơn, chưa có tiêu chuẩn kỹ quản lý hành nhà nước, kỹ vận dụng pháp luật; yêu cầu kinh tế thị trường công vụ như: công khai, minh bạch, bổn phận, nghĩa vụ thực thi công vụ chưa xác định cụ thể… Vì vậy, chưa có hệ thống sở pháp lý thực đầy đủ, hoàn thiện để xây dựng đội ngũ cán bộ, cơng chức có lực đạo đức, thực thi công vụ cách chun nghiệp, quy, có hiệu Mặt khác, bước sang kỷ XXI, phát triển kinh tế- xã hội nước quốc tế buộc nhà nước phải có chuyển đổi nhiệm vụ, chức năng, tổ chức thực quyền lực nhà nước, đổi mối quan hệ nhà nước với xã hội, công dân Xã hội địi hỏi cơng vụ phải thực thi linh hoạt, có hiệu lực, hiệu quả, có trách nhiệm; cần phải có đội ngũ cơng chức với phẩm chất tương thích với kinh tế thị trường, xã hội dân Điều tất yếu đòi hỏi z chế định pháp luật công vụ, công chức cần phải có đổi nội dung, nhằm tạo sở pháp lý cho việc xây dựng cơng vụ đáp ứng u cầu địi hỏi xã hội, thời đại Từ thực tiễn trên, Đại hội IX Đảng cộng sản Việt Nam xác định: "Hồn thiện chế độ cơng vụ, quy chế công chức, coi trọng lực đạo đức"{20- tr135}, làm sở cho việc "xác lập chế quản lý cán bộ, công chức phù hợp với hệ thống phân loại cán bộ, công chức phân cấp quản lý cán bộ, công chức lãnh đạo "{19- tr99} Một mục tiêu mà Chính phủ xác định chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn 2001- 2010, phải hoàn thiện hệ thống thể chế hành tổ chức hoạt động hệ thống hành Do vậy, hồn thiện chế độ công vụ, quy chế công chức giải pháp có tính định để đổi mới, nâng cao chất lượng công vụ, nâng cao lực đội ngũ cán bộ, công chức Đại hội X Đảng rõ: " Đổi sách cán công tác quản lý cán bộ, xây dựng chế độ công vụ rõ ràng, minh bạch, đội ngũ cán bộ, cơng chức có đủ phẩm chất lực gắn với chế độ hưởng thụ thoả đáng công Thực đầy đủ nguyên tắc công khai, minh bạch, dân chủ phục vụ dân quan công chức nhà nước" {22- tr254} Những yêu cầu, đòi hỏi thực tiễn đặt trước khoa học luật học có nhiệm vụ phải tiếp tục nghiên cứu sở lý luận thực tiễn cho việc hồn thiện pháp luật cơng vụ, cơng chức, cung cấp sở khoa học cho trình hồn thiện đó, góp phần tạo sở pháp lý đồng bộ, đầy đủ, phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi thực tiễn, tạo sở cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ, cơng chức có phẩm chất, lực đáp ứng yêu cầu công xây dựng, phát triển đất nước Vì vậy, việc chọn đề tài "Hồn thiện chế định pháp luật cơng vụ, công chức Việt Nam nay" làm đề tài nghiên cứu luận án nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt Tình hình nghiên cứu đề tài z Việc nghiên cứu pháp luật công vụ, công chức nước ta nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu, nhiều công trình khoa học cơng bố Các cơng trình nghiên cứu chia thành nhóm sau: Thứ nhất, nhóm cơng trình nghiên cứu chung cơng vụ, cơng chức Các cơng trình thuộc nhóm chủ yếu đề cập đến vấn đề công vụ, công chức như: quan niệm công vụ, đặc điểm công vụ; công chức, đặc điểm công chức, phân loại công chức, giới thiệu, so sánh hệ thống công vụ số nước giới, đưa giải pháp, kiến nghị khoa học cho việc đổi công vụ, công chức Việt Nam nay, cơng trình nghiên cứu có tính lý luận chung nhà nước, pháp luật, có nội dung định đề cập đến cơng vụ, cơng chức Thuộc nhóm cơng trình này, có số cơng trình như: - "Cơng chức vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nay", NXB CTQG, Hà Nội, 1998 Tô Tử Hạ, giới thiệu khái quát hệ thống công chức số nước giới (Đức, Nhật, Anh, Mỹ, Pháp), có so sánh với Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 Việt Nam Tác giả tập trung phân tích nghĩa vụ, quyền lợi công chức, tiêu chuẩn công chức, tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đánh giá công chức Tuy nhiên, tác giả không đưa quan niệm khoa học công chức, xác định phạm vi điều chỉnh chế định pháp luật cơng chức, chưa có bình luận chế định pháp luật cơng vụ, cơng chức (tính đến thời điểm 5/1998) - "So sánh hành nước ASEAN" NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999 GS Đoàn Trọng Truyến làm chủ biên Ở cơng trình này, tác giả giới thiệu hệ thống hành nước ASEAN từ góc độ hành so sánh, so sánh hệ thống cơng chức số nước ASEAN (trừ Myanmar, Campuchia, Lào, Đông Timo) - "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành Việt Nam" , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, TS Nguyễn Ngọc Hiến làm chủ biên Trong giải pháp thúc đẩy cải cách hành đưa ra, có giải pháp cải cách cơng vụ, cơng chức bao gồm: hồn thiện pháp luật công vụ, công chức; đổi chế z tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đại hoá công sở Các giải pháp này, chủ yếu tiếp cận từ góc độ hành học, chưa sâu vào việc hồn thiện chế định pháp luật cơng vụ, công chức - "Công vụ, công chức", NXB Tư pháp, 2004, Hà Nội, PGS.TS Phạm Hồng Thái Công trình giới thiệu quan niệm khác công vụ, đưa quan niệm công vụ, xác định công vụ phải gắn với quyền lực nhà nước; bình luận quy định pháp luật cơng chức, đưa quan niệm cơng chức; có nhận xét, đánh giá khái quát pháp luật công vụ, công chức nước ta từ 1945 đến 2004 Tuy nhiên, cơng trình chưa đề cập đến sở khoa học để xác định phạm vi công chức, mà dựa vào quy định pháp luật thực định, chưa phân tích sâu xu hướng điều chỉnh chuyên biệt pháp luật công vụ, công chức, chưa xem xét chi tiết quy định pháp luật công vụ, công chức từ 1998 đến - "Công chức cải cách máy hành nhà nước", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, 2006 PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, nêu đặc điểm cần có cơng chức như: có chuyên môn, nghiệp vụ, thực thi công vụ liên tục, không phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, xã hội… - "Hệ thống công vụ xu hướng cải cách số nước giới", NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội, 2004 TS Thang Văn Phúc, TS Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Thu Huyền Ở đây, tác giả tập trung giới thiệu hệ thống, cấu công chức; máy quản lý công chức; kinh nghiệm cải cách công vụ số nước giới: Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Liên Bang Nga, Pháp, Đức, Anh, Mỹ Cơng trình chưa tập trung sâu vào việc so sánh, phân tích hệ thống cơng vụ nhìn từ góc độ pháp lý, chưa giới thiệu cụ thể điều chỉnh pháp luật công vụ, công chức nước Ngồi ra, cịn có cơng trình nghiên cứu khác đề cập đến vấn đề công vụ, công chức: "Hệ thống công vụ số nước ASEAN Việt Nam", NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997 Ban Tổ chức Cán bộ- Chính phủ; “Luận khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán thời kỳ đẩy mạnh z cơng nghiệp hố, đại hố đất nước”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001 PGS.TS Nguyễn Phú Trọng PGS.TS.Trần Xuân Sầm; "Chế độ công chức Luật Cơng chức nước", NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1994 Ban Tổ chức Cán bộ- Chính phủ; "Bảo đảm tổ chức- pháp lý công vụ phục vụ nhà nước xã hội", Tạp chí Nhà nước pháp luật, số 5, 2005, Hà Nội PGS.TS Đinh Văn Mậu; "Giải pháp nâng cao hiệu công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, cơng chức, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 8, 2003 TS Ngô Thành Can; "Cải cách dịch vụ cơng Việt Nam", NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003 PGS.TS Lê Chi Mai; "Về hoàn thiện thể chế công vụ công chức nước ta nay" Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6, 2005 Ths.Trần Quốc Hải; "Từ thầu công vụ nghĩ đến thầu chức vụ nhà nước", Tạp chí Dân chủ pháp luật, số 5, 2007 PGS.TS Phạm Hồng Thái… Phân tích nội dung cơng trình nhận thấy: Một mặt, cơng trình nghiên cứu chủ yếu đề cập, giải vấn đề công chức, chưa sâu vào việc làm sáng tỏ chất công vụ, nguyên tắc công vụ, đặc biệt chưa nghiên cứu sâu điều chỉnh pháp luật công vụ, chưa đề cập đến u cầu, địi hỏi cần phải có chế định pháp luật công vụ, công chức Việt Nam trong điều kiện Việt Nam thức gia nhập Tổ chức Thương mại giới (WTO), chưa đề cập nhiều đến thực trạng chế định pháp luật công vụ, công chức, phương hướng đổi nội dung điều chỉnh chế định pháp luật công vụ, công chức Mặt khác, cơng trình tập trung vào việc nghiên cứu giải pháp để góp phần hồn thiện chế độ cơng vụ, công chức nước ta như: nâng cao chất lượng công tác đào tạo bồi dưỡng công chức, đổi tổ chức hệ thống quản lý công chức, cải cách chế độ tiền lương công chức, xây dựng quy chế đạo đức cơng vụ, đảm bảo tính hiệu hoạt động quản lý công chức Việc nghiên cứu đổi mới, hồn thiện chế độ cơng vụ, cơng chức từ góc độ pháp lý, đặc biệt từ góc độ nghiên cứu sâu chế định pháp luật công cụ, cơng chức cách tồn diện chưa tác giả quan tâm nghiên cứu Đồng thời giải pháp chủ yếu hướng đến việc cải cách đội ngũ cơng chức nhìn từ góc độ z