(Luận văn) nghiên cứu chính sách thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân cấp huyện và khả năng áp dụng tại huyện núi thành , tỉnh quảng nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO t to TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH ng hi - ep CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT w n NGUYỄN TRI ẤN lo ad ju y th yi pl NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM KHƠNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ KHẢ NĂNG ÁP DỤNG TẠI HUYỆN NÚI THÀNH, TỈNH QUẢNG NAM n ua al n va ll fu oi m Mã số: 603114 at nh Chuyên ngành: Chính Sách Cơng z z ht vb k jm LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ om l.c gm NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: n a Lu PGS- TS PHẠM DUY NGHĨA n va y te re Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2011 i t to ng hi LỜI CÁM ƠN ep Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành tới PGS- TS Phạm Duy Nghĩa, ngƣời cổ vũ, động viên dành nhiều công sức hƣớng dẫn tơi q trình thực luận văn Tơi w xin tỏ lịng biết ơn sâu sắc đến toàn thể giảng viên trợ giảng Chƣơng trình giảng n lo dạy kinh tế Fulbright truyền dạy kiến thức, kinh nghiệm gƣơng phong ad y th cách làm việc mẫu mực, chuyên nghiệp, tận tụy cho học sinh có tơi ju Tơi xin trân trọng cám ơn PGS-TS Trƣơng Đắc Linh, Trƣờng Đại học Luật thành yi phố Hồ Chí Minh; ơng Ngơ Văn Minh, Phó Đồn đại biểu Quốc hội khóa XII tỉnh Quảng pl al Nam cho nhiều ý kiến sâu sắc lý luận nhƣ thực tiễn nội dung đề tài nghiên n ua cứu va Tôi xin chân thành cám ơn TTHĐND, UBND, UBMTTQVN huyện Núi Thành tạo n điều kiện cho tiếp cận số liệu, thông tin cần thiết nhƣ ý kiến phản ánh quan fu ll điểm kinh nghiệm thực tiễn vấn đề sách mà tơi nghiên cứu luận văn m oi Xin chân thành cám ơn đồng nghiệp, bạn bè, thành viên lớp học tập at nh MPP2 học tập, nghiên cứu, chia sẻ kinh nghiệm giúp tơi hồn thành chƣơng trình z z Thành phố Hồ Chí Minh, tháng năm 2011 k jm ht vb om l.c gm Nguyễn Tri Ấn an Lu n va ey t re th ii t to ng hi ep w n lo ad ju y th yi pl al LỜI CAM ĐOAN n ua Tôi xin cam đoan luận văn hồn tồn tơi thực Các phần trích, dẫn số va liệu sử dụng đƣợc dẫn nguồn có độ xác cao phạm vi hiểu biết Tôi n viết luận văn sở hiểu biết trình bày quan điểm cá nhân; khơng fu ll thiết phản ánh quan điểm Trƣờng Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng m oi trình giảng dạy kinh tế Fulbright nhƣ cá nhân đƣợc vấn ý kiến at nh Thành phố Hồ Chí Minh, tháng năm 2011 z z Ngƣời viết k jm ht vb om l.c gm Nguyễn Tri Ấn an Lu n va ey t re th iii t to ng hi TÓM TẮT ep Giới thiệu: Chính sách thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phƣờng w triển khai thực 10 tỉnh, thành phố nƣớc nhận đƣợc quan tâm n lo nhiều tầng lớp xã hội Sơ kết năm thí điểm, Bộ Nội vụ đánh giá lạc quan với ad y th sách đề xuất thực nƣớc Tuy nhiên, quan điểm vấp phải phản đối ju từ nhiều đối tƣợng yi Cải cách máy nhà nƣớc cải cách hệ thống quyền địa phƣơng vấn pl al đề cấp thiết nƣớc ta Tuy nhiên, vấn đề lớn phức tạp, đòi hỏi phải n ua thực cách cẩn trọng, bƣớc, phân tích đầy đủ tác động để có sở pháp va luật chắn, mang lại lợi ích nhiều chi phí, nhận đƣợc đồng thuận xã hội n Luận văn phân tích sở lý luận, thực tiễn việc tổ chức quyền địa fu ll phƣơng; q trình phát triển hệ thống quyền địa phƣơng Việt Nam; tổng quan m oi nghiên cứu đề xuất xu hƣớng cải cách quyền địa phƣơng giới; phân tích at nh tình hoạt động HĐND huyện Núi Thành; xem xét việc áp dụng sách khơng tổ chức HĐND huyện Núi Thành dẫn đến tác động tích cực z z nhƣ tiêu cực nào, từ rút kết luận khuyến nghị sách vb jm ht Cơ sở lý luận việc tổ chức quyền địa phƣơng: Mọi quyền lực nhà nƣớc cộng hòa, dân chủ thuộc nhân dân Chính quyền địa k gm phƣơng hệ thống tổ chức quyền lực nhà nƣớc, thực thi pháp luật từ trung ƣơng đến địa l.c phƣơng; mặt khác, quyền địa phƣơng cịn thực nhiệm vụ tự quản địa phƣơng om Quyền lực nhân dân đƣợc tổ chức nhƣ gắn liền với ủy quyền họ cho nhà nƣớc hình thức trực tiếp hay đại diện Các hoạt động máy phủ phải an Lu đảm bảo đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền lực nhân dân Mơ hình tổ chức va quyền địa phƣơng nƣớc có hai dạng: phân quyền tự quản Tuy nhiên, khơng n có mơ hình quyền địa phƣơng cho quốc gia Tùy theo trình độ phát ey th Mỗi nƣớc cần giải vấn đề quản trị theo cách riêng mình, dựa vào lịch sử, văn hóa t re triển, thể, văn hóa, lịch sử mà có cách tổ chức quyền địa phƣơng khác iv t to ng hi thể chế Ngay quốc gia, hệ thống quyền địa phƣơng có ep thay đổi theo thời gian Quá trình phát triển hệ thống quyền địa phƣơng Việt Nam: w n Quá trình hình thành phát triển hệ thống quyền địa phƣơng nƣớc ta lo chia làm giai đoạn: (1) Trƣớc 1945, bao gồm trƣớc thời Pháp thuộc thời Pháp thuộc; (2) ad 1975 đến ju y th Từ 1945 đến 1975, gồm: Miền Bắc từ 1945 đến 1975 Miền Nam từ 1954 đến1975; (3) Từ yi Hệ thống quyền địa phƣơng nƣớc ta thời kỳ trƣớc 1945 Miền Nam pl al (từ 1954- 1975) bị chi phối cai trị nƣớc xâm lƣợc, đô hộ Hiến pháp năm 1946 n ua bƣớc ngoặt thay đổi tƣ tƣởng pháp lý, quyền lực nhà nƣớc, quyền dân va chủ, quyền độc lập, tự dân tộc, đồng thời kế thừa lịch sử hệ thống đơn vị hành n lãnh thổ trƣớc Lần đầu tiên, thiết chế HĐND xuất với ủy ban hành fu ll Từ năm 1962 đến nay, hệ thống quyền địa phƣơng nƣớc ta theo mơ hình Xơ viết m oi Phƣơng thức tổ chức quyền lực nhà nƣớc không thực phân quyền, tản quyền mà thực at nh phân cấp Nét bật hệ thống quyền địa phƣơng nƣớc ta lịch sử chế độ làng, xã tự trị Đây điểm có nhiều nét tƣơng đồng với mơ hình cơng xã Châu Âu Chế z z độ làng, xã tự trị liền với đơn vị hành tự nhiên đƣợc hình thành địa lý, lịch sử, văn vb jm ht hóa Các nghiên cứu đề xuất cải cách Việt Nam xu hƣớng giới k gm Các nhà nghiên cứu cải cách Việt Nam có xu hƣớng đề xuất theo mơ hình l.c quyền địa phƣơng kết hợp phân quyền tự quản nhiều nƣớc áp dụng nhƣ om Nhật Bản, Hàn Quốc, số quốc gia thuộc Cộng đồng Châu Âu Các nhà nghiên cứu nhƣ Vũ Thƣ, Nguyễn Cửu Việt, Bùi Xuân Đức… đề xuất xây dựng mô hình quyền địa phƣơng an Lu nƣớc ta nên theo xu hƣớng Mơ hình quyền địa phƣơng dựa đơn vị va hành tự nhiên nhân tạo Đối với đơn vị hành nhân tạo hình thành n quan hành chính; đơn vị hành tự nhiên vừa có quan hành vừa có th quyền sở trả lại cho họ quyền theo nguyên lý xã hội công dân ey Xu hƣớng phát triển hành đại nhằm vào việc khẳng định vai trò t re quan tự quản v t to ng hi nhà nƣớc pháp quyền Trong bối cảnh toàn cầu hóa nay, nƣớc quan tâm đến việc ep xây dựng hệ thống quyền mà theo đó, quyền nhà nƣớc trung ƣơng buộc phải khƣớc từ phần quyền lực để: (i) thiết lập hệ thống quyền lực siêu quốc gia mục tiêu w hợp tác hội nhập, phát triển bền vững quốc gia; (ii) phát triển đề cao vai n lo trò vị trí quyền địa phƣơng sở hệ thống quyền lực nhà nƣớc mục ad y th tiêu dân chủ, nhà nƣớc pháp quyền xã hội công dân ju Quan điểm tổ chức quyền địa phƣơng dựa ngun tắc: “Cơng việc yi mà cấp quyền làm tốt, có hiệu giao cho cấp quyền, quan đó” Tuy pl al nhiên, vấn đề khơng có lý thuyết đƣa hƣớng dẫn chung mức độ n ua phù hợp việc phân quyền hoạt động quản lý nhà nƣớc va Phân tích hoạt động HĐND huyện Núi Thành nhiệm kỳ 2004 - 2009: n Những hạn chế, yếu thể hoạt động hình thức, hiệu lực, hiệu fu ll HĐND huyện Núi Thành phù hợp với nhận định chung nghiên cứu Tuy nhiên, khơng m oi thể nói hoạt động HĐND huyện hồn tồn hình thức, khơng hiệu lực, hiệu at nh Chức giám sát, vai trị đại diện số góc độ thực có nhiều tác động tích cực thực tế Nó góp phần đảm bảo quyền dân chủ nhân dân HĐND tảng để thực z z chế giải trình; điểm tựa cho Đảng, tổ chức trị, xã hội đạo, cụ thể hóa nghị vb jm ht lãnh đạo; diễn đàn trị, dân chủ, đại diện cho tiếng nói nhân dân Nguyên nhân việc yếu kém, hạn chế HĐND huyện mặt thân k gm thiết chế này; mặt khác, quan trọng việc thiết kế, tổ chức HĐND chƣa tốt Về mặt l.c khách quan quản trị Việt Nam khơng có truyền thống tự quản cấp huyện Nguyên om nhân quan trọng cho yếu kém, bất cập HĐND huyện vấn đề chủ quan Chính quyền địa phƣơng nƣớc ta thực theo mơ hình Xơ viết, kinh tế kế hoạch hóa tập an Lu trung, khơng phù hợp với kinh tế thị trƣờng Hệ thống pháp luật không tƣơng ứng với vai va trị, vị trí HĐND nhƣ Hiến pháp pháp luật quy định Việc thiết kế, xây dựng thể chế, tổ n chức, máy đại biểu HĐND chƣa đảm bảo cho HĐND thực quan quyền lực nhà th Thành làm cho hệ thống quyền cấp huyện gọn nhẹ hơn; tiết kiệm chi phí xã hội ey Tác động tích cực sách khơng tổ chức HĐND trƣờng hợp huyện Núi t re nƣớc địa phƣơng Điều kiện hoạt động HĐND nhiều bất cập vi t to ng hi khoảng 500 triệu đồng/ năm; giảm thiểu hoạt động mang tính hình thức, hiệu quả, ep hiệu lực mang nặng dấu ấn quản lý kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp; giảm tầng nấc trung gian việc tổ chức thực chủ trƣơng phát triển kinh tế xã hội địa phƣơng; w n nâng cao vị thế, vai trị quyền cấp tỉnh việc thực thi sách phát triển lo kinh tế, xã hội cách đồng bộ, xác định phạm vi phát triển rộng lớn hơn, lâu dài ad y th Tuy nhiên, việc không tổ chức HĐND huyện phát sinh nhiều tác động tiêu cực ju Thứ nhất, chi phí xã hội Để thay cơng việc mà HĐND huyện làm yi có hiệu phải tăng thêm đại biểu chuyên trách HĐND tỉnh, UBMTTQVN huyện; tăng pl al cƣờng hoạt động tiếp xúc cử tri, giám sát, thời gian làm việc HĐND tỉnh Chi phí cho n ua hoạt động tăng thêm lớn lợi ích “bỏ” HĐND huyện va Thứ hai, hệ thống trị mắt xích quan trọng, điểm tựa cho n sách, chủ trƣơng Đảng đến với ngƣời dân diễn đàn để tổ chức trị, xã fu ll hội tham gia xây dựng quyền Tiếng nói ngƣời dân đƣờng vòng, xa hơn, m oi nhiều thời gian chắn hiệu thấp at nh Thứ ba, làm kênh truyền dẫn sách hiệu thực chƣơng trình phát triển kinh tế, xã hội quốc gia, tỉnh z z Thứ tƣ, chế thực trách nhiệm giải trình quan hành chính, vb jm ht Tịa án Viện Kiểm sát kể quan Đảng, Mặt trận đồn thể huyện Thứ năm, mục tiêu thơng suốt máy chƣa rõ ràng Việc đánh giá HĐND huyện k gm làm cản trở, thông suốt máy nhà nƣớc không xác đáng om quyền dân chủ nhân dân l.c Thứ sáu, việc thành lập UBND theo hƣớng chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm làm giảm Thứ bảy, thiết chế thay nhƣ đại biểu Quốc hội, HĐND tỉnh, UBMTTQVN va Kết luận an Lu cấp… đảm đƣơng tốt phần việc mà HĐND huyện thực n HĐND huyện có nhiều mặt hạn chế, khiếm khuyết thể hiệu ey th Hiến pháp pháp luật Tuy nhiên, giải pháp sách khơng tổ chức HĐND huyện t re lực, hiệu việc thực vai trò chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc quy định vii t to ng hi huyện nông thôn nhƣ Núi Thành khơng phù hợp với thói quen quản trị xã hội, lợi ích ep mang lại khơng rõ ràng, có nhiều khả phát sinh hệ tiêu cực Hệ thống quyền địa phƣơng, khu vực nông thôn, nƣớc ta từ xƣa đến w ln tồn cấp hành cấp huyện Điều cho thấy truyền thống quản trị chấp n lo nhận ngƣời dân cấp quyền Hiện nay, hệ thống tổ chức Đảng, Mặt trận, ad y th đoàn thể, quan hệ thống quốc gia, hệ thống luật pháp xây dựng dựa hệ ju thống hành cấp Nếu khơng có HĐND mắt xích quan trọng hệ thống yi trị, giám sát quản trị xã hội pl al Xét lợi ích chi phí việc khơng tổ chức HĐND huyện không đem n ua lại lợi ích mà cịn trở nên hiệu Những tổ chức khơng thức đại diện cho n đƣợc HĐND thực va quyền lực nhân dân tăng biên chế, chi phí nhằm bổ khuyết cho chức fu ll Nếu không tổ chức HĐND huyện nhiệm vụ, quyền hạn HĐND giao m oi cho tổ chức khác nhƣ HĐND tỉnh, UBMTTQVN huyện… khơng thực có hiệu at nh khơng danh, khơng đủ nguồn lực Việc thực trách nhiệm giải trình UBND, Tịa án, Viện Kiểm sát nhƣ z z quan khác địa bàn thực đƣợc hiệu lực vb jm ht kênh quan trọng thông qua quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng Từ phân tích trên, tác giả đề xuất số khuyến nghị sách sau: k l.c Cách hợp lý nhận đƣợc đồng thuận dƣ luận là: gm Nên trì HĐND huyện khu vực nông thôn điều kiện om Thứ nhất, rà soát thể chế; có giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu HĐND huyện Các giải pháp là: (1) Phân quyền trao quyền cho HĐND huyện tƣơng xứng với địa vị an Lu pháp lý mà HĐND đƣợc Hiến pháp cơng nhận, thể sách, luật pháp Những va nhiệm vụ, quyền hạn thực hình thức, khơng hiệu lực bỏ (2) Mở rộng thành n phần xã hội tham gia vào HĐND; giảm bớt đại biểu cán bộ, công chức (3) Tạo điều kiện th cách quy củ (5) Nâng cao lực đại biểu HĐND, đội ngũ cán cấp xã ey (4) Thực hành việc bỏ phiếu tín nhiệm chức danh HĐND bầu t re cho HĐND, TTHĐND đại biểu HĐND thực chức năng, nhiệm vụ quyền hạn viii t to ng hi Thứ hai, nghiên cứu, xây dựng lộ trình cải cách hệ thống quyền địa phƣơng ep chiến lƣợc tổng thể cải cách máy nhà nƣớc Nguyên tắc tổ chức máy nhà nƣớc : “Cái địa phƣơng làm tốt địa phƣơng làm, trung ƣơng làm mà địa phƣơng w làm khơng tốt hơn” Đánh giá tồn diện thực trạng hoạt động quyền địa phƣơng n lo kể tổ chức hệ thống trị Xây dựng mơ hình quyền địa phƣơng phù ad y th hợp với đặc trƣng Việt Nam có tiếp thu mơ hình tiên tiến nƣớc giới Thiết chế ju HĐND đƣợc tổ chức tƣơng thích với mơ hình, đặc điểm kinh tế, địa lý, văn hóa, dân tộc… yi theo khu vực: đô thị, nông thôn, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc pl al Thứ ba, thiết kế sách hồn thiện máy quyền địa phƣơng theo n ua phƣơng pháp mà nƣớc phát triển áp dụng để đảm bảo tính khả thi, hiệu n va ll fu oi m at nh z z k jm ht vb om l.c gm an Lu n va ey t re th ix t to ng hi MỤC LỤC ep w LỜI CÁM ƠN i n lo LỜI CAM ĐOAN ii ad TÓM TẮT iii y th ju MỤC LỤC ix yi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT xii pl DANH MỤC CÁC BẢNG xiii al n ua DANH MỤC CÁC ĐỒ THỊ, HÌNH VẼ xiv va DANH MỤC CÁC HỘP xv n Chƣơng : GIỚI THIỆU fu ll 1.Bối cảnh sách: m oi Mục đích nghiên cứu: at nh Phạm vi nghiên cứu: Khung phân tích: z z Phƣơng pháp nghiên cứu: vb ht Kết cấu luận văn: k jm Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU gm Một số khái niệm: l.c Nhà nƣớc thể cộng hòa: om Cơ sở lý thuyết nguyên lý tổ chức hệ thống quyền địa phƣơng: 3.1 Khái niệm mơ hình máy hành nhà nƣớc địa phƣơng: an Lu 3.2 Sự xuất thiết chế đại diện, tự quản: va Quyền lực nhà nƣớc Việt Nam: n Kết luận Chƣơng 2: th 1.1.Trƣớc thời Pháp thuộc: .11 ey 1.Trƣớc 1945: 11 t re Chƣơng 3: Q TRÌNH PHÁT TRIỂN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM11