10 QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM bao gồm (i) Đầu tư vốn nhà nước để thành lập mới DNNN; (ii) Đầu tư vốn nhà nước để bổ sung vốn điều lệ cho các DNNN đang[.]
QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM VƯỚNG MẮC, BẤT CẬP TRONG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ TẠI DOANH NGHIỆP PHẠM THỊ TƯỜNG VÂN Việc triển khai Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13) năm qua đạt số kết định bên cạnh cịn tồn khơng vướng mắc, bất cập Việc nhận diện khó khăn, vướng mắc thực thi Luật số 69/2014/QH13 yêu cầu cấp thiết, nhằm đề xuất giải pháp phù hợp, định hướng nội dung trọng tâm để tháo gỡ khó khăn thực tế hoạt động doanh nghiệp Từ khóa: Vốn nhà nước, doanh nghiệp, Luật số 69/2014/QH13 PROBLEMS AND SHORTCOMINGS ON MANAGEMENT AND UTILIZATION OF STATE CAPITAL INVESTED IN ENTERPRISE Pham Thi Tuong Van Implementing the Law on management and utilization of State capital invested in enterprise’s manufacturing and business activities (Law No 69/2014/QH13) in recent years has achieved certain results but besides that, many problems and inadequacies existed The identification of difficulties and obstacles in the implementation of Law No 69/2014/QH13 is an urgent requirement, in order to propose appropriate solutions, orienting focus contents to remove difficulties and gradually completing legal framework on management and utilization of State capital invested in enterprise’s manufacturing and business activities in the coming time Key words: State capital, enterprises, Law No 69/2014 / QH13 Ngày nhận bài: 10/6/2020 Ngày hoàn thiện biên tập: 19/6/2020 Ngày duyệt đăng: 02/7/2020 Tình hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh doanh nghiệp Theo quy định Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh doanh nghiệp (DN) (Luật số 69/2014/QH13), Nhà nước thực đầu tư vốn vào DN thông qua hình thức 10 bao gồm: (i) Đầu tư vốn nhà nước để thành lập DNNN; (ii) Đầu tư vốn nhà nước để bổ sung vốn điều lệ cho DNNN hoạt động; (iii) Đầu tư vốn nhà nước để trì tỷ lệ Nhà nước nắm giữ công ty cổ phần, công ty TNHH thành viên trở lên; (iv) Đầu tư vốn nhà nước để mua lại phần toàn DN Trong thời gian qua, việc thực Luật số 69/2014/QH13 đạt số kết sau: Thứ nhất, số lượng DN Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ có xu hướng giảm dần, cơng ty cổ phần có xu hướng tăng Tính đến năm 2018, có 505 DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ, giảm 78 DN (số DN giảm chủ yếu công ty TNHH thành viên thuộc quản lý ngành, UBND cấp tỉnh tổng công ty); Tổng vốn Nhà nước đầu tư giảm 29 nghìn tỷ đồng so với giai đoạn 2011 - 2016 Thứ hai, đầu tư bổ sung vốn điều lệ cho DNNN hoạt động đầu tư để trì tỷ lệ Nhà nước nắm giữ công ty cổ phần, công ty TNHH thành viên trở lên hoạt động chủ đạo Trong đó, đầu tư bổ sung vốn điều lệ chủ yếu Trong năm 2018, tổng số DN đầu tư bổ sung vốn điều lệ 140 DN với số vốn 33.036,06 tỷ đồng Thứ ba, hoạt động đầu tư nước từ chỗ DNNN đầu tư chủ yếu có tham gia DN có vốn nhà nước chi phối (Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ) Đầu tư tiếp tục tập trung vào lĩnh vực viễn thơng, thăm dị khai thác dầu TÀI CHÍNH - Tháng 7/2020 khí, trồng cao su, khai thác khống sản lĩnh vực tài ngân hàng Theo đó, tính đến cuối năm 2018 có 19 DN có dự án đầu tư nước ngoài, thực đầu tư 114 dự án, với tổng vốn đầu tư đăng ký 11.964 triệu USD, vốn thực đạt 48,62%/tổng số vốn đăng ký Thứ tư, hiệu kinh tế hoạt động đầu tư nước chưa cải thiện Năm 2016, 25,5% dự án báo lỗ, 29% dự án lỗ lũy kế tính đến 31/12/2016, 46,4% dự án khơng có báo cáo doanh thu – lợi nhuận Năm 2018, tổng số lỗ phát sinh năm dự án báo lỗ tăng 265% so với năm 2017, tổng lợi nhuận dự án có lãi giảm 24% biến động giá dầu giới Tính đến năm 2018, có 505 doanh nghiệp nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, giảm 78 doanh nghiệp (số doanh nghiệp giảm chủ yếu công ty TNHH thành viên thuộc quản lý ngành, UBND cấp tỉnh tổng công ty); Tổng vốn nhà nước đầu tư giảm 29 nghìn tỷ đồng so với giai đoạn 2011 - 2016 Thứ năm, DN sau cổ phần hóa có xu hướng tăng trưởng ổn định, tỷ lệ vốn nhà nước đầu tư cơng ty cổ phần có xu hướng dịch chuyển gắn liền với trình tái cấu, cổ phần hóa DNNN Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ 180 DN cổ phần, chủ yếu tập trung tập đồn, tổng cơng ty lớn DN cung ứng sản phẩm, dịch vụ cơng ích sau thực cổ phần hóa Thứ sáu, kết hoạt động DNNN DN có vốn nhà nước đầu tư có cải thiện, DN có vốn nhà nước đạt kết hoạt động tốt so với DNNN Kết hoạt động sản xuất kinh doanh DN sau CPH có phần khả quan so với DNNN với xu hướng tăng trưởng ổn định phát triển Tổng tài sản công ty cổ phần, công ty TNHH thành viên trở lên có cổ phần, vốn góp Nhà nước năm 2016 tăng 3,8 lần so với năm 2011; tổng vốn chủ sở hữu tăng gần lần; tổng doanh thu tăng 1,7 lần so với năm 2011 Năm 2017, theo báo cáo 294 DN có vốn nhà nước tổng tài sản theo báo cáo hợp DN cổ phần tăng 6% so với thực năm 2016; Vốn chủ sở hữu tăng 14%; Tổng doanh thu tăng 21%; Tổng lợi nhuận trước thuế tăng 11% so với số thực năm 2016 Tổng số phát sinh phải nộp ngân sách nhà nước tăng 18% so với năm 2016 Một số vướng mắc, bất cập Việc triển khai Luật số 69/2014/QH13 đạt kết tích cực, số vướng mắc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh DN, nguyên nhân phần từ chưa đồng Luật số 69/2014/ QH13 với luật chuyên ngành như: Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công thay đổi khái niệm DNNN Luật DN sửa đổi Cụ thể: Thứ nhất, quy định DNNN chưa đồng Luật DN 2014 quy định DNNN DN 100% vốn điều lệ Quy định tương đồng với quy định Luật số 69/2014/QH13 xác định phạm vi vốn Nhà nước đầu tư vào DN (Khoản 2, Điều 2) Tuy nhiên, với Luật DN sửa đổi có hiệu lực từ 01/01/2021 quy định DNNN mở rộng Theo đó, DNNN bao gồm DN Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu Luật DN sửa đổi quy định cụ thể loại DN có vốn sở hữu Nhà nước theo mức 50% vốn điều lệ 100% vốn điều lệ (Điều 88, Luật DN sửa đổi) Cụ thể: - DN Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ gồm: Công ty TNHH MTV Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ công ty mẹ tập đồn kinh tế nhà nước, cơng ty mẹ tổng công ty nhà nước, công ty mẹ nhóm cơng ty mẹ - cơng ty con; Cơng ty TNHH MTV công ty độc lập Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ - DN Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ tổng số cổ phần có quyền biểu trở lên gồm: Công ty TNHH HTV trở lên, công ty cổ phần Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu cơng ty mẹ tập đồn kinh tế, tổng cơng ty nhóm cơng ty mẹ - cơng ty con; Cơng ty TNHH MTV trở lên, Công ty cổ phần công ty độc lập Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu Việc sửa đổi quy định DNNN sở xu hướng thể giới Tại nhiều quốc gia giới, sau sóng tư nhân hoá từ năm 1980, DNNN nước chủ yếu DN Nhà nước sở hữu cổ phần chi phối, chí gồm DN có cổ phần mức chi phối Nhà nước nắm quyền kiểm sốt Thuật ngữ “DN có vốn nhà nước” giới hiểu DNNN với khía cạnh tỷ lệ vốn nhà nước đầu tư nắm quyền chi phối Thơng thường DN có 100% vốn nhà nước, 50% vốn nhà nước, 50% vốn nhà nước nhà nước nắm quyền chi phối coi 11 QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM DNNN Đồng quan điểm này, Hướng dẫn quản trị DNNN OECD (2015) thống khái niệm “Bất thể luật pháp cơng nhận DN, nhà nước thực thi quyền sở hữu, coi DNNN Những DN bao gồm CTCP, công ty TNHH, cơng ty hợp danh hữu hạn” Như thấy, phạm vi quy định đối tượng DNNN Luật số 69/2014/QH13 khơng cịn phù hợp quy định phân chia loại DNNN Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ mà chưa mở rộng đến đối tượng DN Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ tổng số cổ phần có quyền biểu Tuy nhiên, việc quy định tỷ lệ vốn Nhà nước đầu tư DN 50% quy định khung, quản lý vốn Nhà nước đầu tư, mức tỷ lệ khác tác động trực tiếp đến vai trò, quyền hạn, trách nhiệm chủ sở hữu việc tham gia định đến hoạt động đầu tư, kinh doanh DN để đảm bảo bảo toàn phát triển vốn Nhà nước Năm 2017, theo báo cáo 294 doanh nghiệp có vốn nhà nước tổng tài sản theo báo cáo hợp doanh nghiệp cổ phần tăng 6% so với thực năm 2016; Vốn chủ sở hữu tăng 14%; Tổng doanh thu tăng 21%; Tổng lợi nhuận trước thuế tăng 11% so với số thực năm 2016 Tổng số phát sinh phải nộp ngân sách nhà nước tăng 18% so với năm 2016 Thứ hai, xác định phạm vi vốn đầu tư xác nhận đại diện chủ sở hữu theo khái niệm DNNN có phân tán Theo quy định Luật số 69/2014/ QH13 theo quy định khái niệm DNNN Luật DN sửa đổi quy định phân loại sở hữu vốn nhà nước theo tỷ lệ đầu tư vốn Nhà nước vào DN F1 – cơng ty mẹ tập đồn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước, công ty mẹ công ty Trong trường hợp công ty F1 mà Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ tiếp tục đầu tư vào DN F2, F3 – công ty con, công ty cháu 100% vốn điều lệ 50% vốn điều lệ tổng số cổ phần có quyền biểu – DNNN xảy trường hợp: DN F1 mà Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ tiếp tục đầu tư vào F2 100% vốn điều lệ; DN F1 mà Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ đầu tư vào F2 50% vốn điều lệ tổng số cổ phần có quyền biểu Như vậy, DN F2 coi DNNN phải đồng thời tuân thủ quy định Luật số 69/2014/QH13, Luật Đấu thầu 12 dự án đầu tư phát triển DNNN, Luật Xây dựng Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công dự án sử dụng vốn Nhà nước (Nguyễn Minh Khoa, EVN) Thứ ba, thẩm quyền giám sát vốn quan đại diện chủ sở hữu nhà nước chồng chéo Luật số 69/2014/QH13 quy định “Cơ quan đại diện chủ sở hữu quan, tổ chức Chính phủ giao thực quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu (CSH) nhà nước DN định thành lập giao quản lý thực quyền, trách nhiệm phần vốn nhà nước đầu tư công ty cổ phần, công ty TNHH thành viên trở lên” Thẩm quyền giám sát quan đại diện CSH quy định Điều 57 Luật số 69/2014/QH13 Theo đó, quan đại diện CSH có đầy đủ thẩm quyền thực giám sát, kiểm tra, tra hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước DN Tuy nhiên, quan đại diện CSH tổ chức theo mơ hình kết hợp tập trung phân tán, gồm: Ủy ban Quản lý vốn nhà nước DN (Chủ yếu DN quy mơ lớn tập đồn kinh tế nhà nước, tổng công ty nhà nước); bộ, quan ngang UBND cấp tỉnh (đại diện CSH DN Nhà nước nắm 100% vốn điều lệ phần vốn nhà nước đầu tư DN, tập trung vào DN thuộc đối tượng bộ, ngành, UBND cấp tỉnh giao thành lập, quản lý; Tổng công ty Đầu tư Kinh doanh vốn nhà nước thực quyền đại diện CSH nhà nước DN chuyển giao từ bộ, ngành, UBND cấp tỉnh Mỗi quan đại diện CSH khác địa vị pháp lý dẫn đến cách thức đối tượng giám sát có đặc thù định Từ thực trạng thực thẩm quyền người đại diện chưa thật hiệu cho thấy: - Mô hình giám sát vốn nhà nước chưa đảm bảo yêu cầu tách bạch quyền sở hữu vốn quyền quản lý, giám sát vốn nhà nước DN Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh vừa có quyền quan đại diện CSH, vừa có quyền quản lý nhà nước DN, đó, chưa đảm bảo tính khách quan, minh bạch hoạt động giám sát CSH với giám sát vai trị quản lý nhà nước Điều dễ dẫn đến việc đánh giá hiệu DN thuộc quản lý quan đại diện CSH khác khác - Có chồng chéo thẩm quyền giám sát quan đại diện CSH khơng có quan giám sát việc đại diện CSH quan Hay nói cách khác, chưa có quy định cụ thể giám sát quan đại diện CSH hành chưa có quy định làm rõ thẩm quyền giám sát Ủy ban TÀI CHÍNH - Tháng 7/2020 Quản lý vốn nhà nước DN DN SCIC làm đại diện CSH Thứ tư, chưa đồng quy định thầm quyền định chủ trương đầu tư quan đại diện CSH dẫn đến khó xác định quan chủ quản chậm tiến độ thực dự án đầu tư Đối với dự án đầu tư công, dự án lớn, dự án quan trọng quốc gia, Luật Đầu tư 2014 (Luật số 67/2014/QH13) Luật số 69/2014/QH13 không quy định thẩm quyền định chủ trương đầu tư quan đại diện CSH với dự án Cụ thể, Luật Đầu tư quy định thẩm quyền định chủ trương đầu tư Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ UBND cấp tỉnh, nhằm thực chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước hoạt động đầu tư Trong đó, Luật số 69/2014/QH13 Nghị định số 10/2019/NĐ-CP thực quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu Nhà nước quy định thẩm quyền quan đại diện chủ sở hữu việc phê duyệt số dự án có quy mô định DN Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ đầu tư, xây dựng mua bán tài sản cố định; đầu tư DN; đầu tư nước ngồi Như vậy, mục đích, tính chất, trình tự, thủ tục định chủ trương đầu tư theo quy định Luật Đầu tư thẩm quyền phê duyệt dự án theo quy định Luật số 69/2014/QH13 khác Một số đề xuất, kiến nghị Để tạo đồng văn luật có liên quan đến hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh DN khắc phục tồn quy định, cần tập trung hoàn thiện khung pháp lý quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào DN Cụ thể: Thứ nhất, thống khái niệm DNNN Luật sửa đổi, bổ sung Luật số 69/2014/QH13 để phù hợp với Luật DN sửa đổi vừa ban hành Bổ sung thêm khái niệm DNNN trường hợp DN Nhà nước nắm giữ 50% vốn điều lệ Theo đó, DNNN bao gồm DN F2, F3 công ty mẹ Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ đầu tư vào công ty 100% vốn điều lệ 50% vốn điều lệ; Đồng thời, sửa đổi, bổ sung quy định liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư DN chi tiết cho đối tượng Thứ hai, rút ngắn giai đoạn q độ việc chuyển đổi từ mơ hình phân tán sang mơ hình tập trung sở hữu quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN, đảm bảo giai đoạn tới tổ chức quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN Tách hoàn toàn chức chủ sở hữu với chức quản lý Nhà nước bộ, ngành, sửa đổi quy định hành chuyển giao DN từ bộ, ngành, UBND cấp tỉnh SCIC, gắn liền với đẩy mạnh tiến trình CPH DNNN Quy định rõ chức đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước SCIC; chức quản lý, giám sát vốn nhà nước Ủy ban Quản lý vốn nhà nước DN sở coi tổ chức kinh doanh vốn thực sự, kiểm soát mục tiêu tỉ lệ sinh lời, hệ số tài chính, cải thiện lực công nghệ, lực cạnh tranh…, khơng phải giao kiểm sốt dự án đầu tư DN (TS Nguyễn Minh Phong) Đồng thời, tăng cường giám sát quan đại diện CSH theo hướng tập trung sở hữu gắn liền với trách nhiệm tránh chồng chéo chức quản lý Theo đó, quy định thẩm quyền giám sát cần sửa đổi, hoàn thiện theo hướng quy định rõ quan đại diện CSH chịu trách nhiệm cuối giám sát phối hợp giám sát với quan quản lý nhà nước Thứ ba, hồn thiện nội dung, trình tự phê duyệt dự án đầu tư, thẩm quyền định đầu tư quan đại diện CSH trường hợp Thủ tướng Chính phủ ủy quyền định vào Luật số 69/2014/QH13 dự án trọng điểm quốc gia, dự án lớn dự án đầu tư công để đảm bảo phù hợp với quy định Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công… nhằm giải khó khăn cho DN việc xác định quan chủ quản thẩm quyền định dự án này. Tài liệu tham khảo: Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh doanh nghiệp 2014 văn quy phạm pháp luật có liên quan; Hồ Thị Hải (2020), Thẩm quyền giám sát vốn nhà nước đầu tư DN quan đại diện chủ sở hữu theo pháp luật Việt Nam, Tạp chí cơng thương, http://tapchicongthuong.vn/bai-viet/tham-quyen-giam-sat-von-nhanuoc-dau-tu-tai-doanh-nghiep-cua-co-quan-dai-dien-chu-so-huu-theophap-luat-viet-nam-67973.htm; Bích Loan, Hồng Quỳnh (2020), Kỳ họp thứ Quốc hội khóa XIV, http:// quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=46375; Tin nhanh Chứng khoán (2020), Loay hoay nhận diện đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước, https://tinnhanhchungkhoan.vn/thoi-su/loay-hoay-nhan-diendai-dien-chu-so-huu-von-nha-nuoc-306209.html; Tô Hà Hồng Anh (2020), Quản lý vốn nhà nước quay lại chế Bộ chủ quản, Báo Nhân dân, https://nhandan.com.vn/kinhte/tin-tuc/ item/43673902-quan-ly-von-nha-nuoc-khong-the-quay-lai-co-che-bochu-quan.html; Thông tin tác giả: TS Phạm Thị Tường Vân Viện Chiến lược Chính sách tài Email: phamthituongvan@mof.gov.vn 13 ... chi phối Thông thường DN có 100% vốn nhà nước, 50% vốn nhà nước, 50% vốn nhà nước nhà nước nắm quyền chi phối coi 11 QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN QUAN TÂM... công ty mẹ Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ đầu tư vào công ty 100% vốn điều lệ 50% vốn điều lệ; Đồng thời, sửa đổi, bổ sung quy định liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư DN chi... trình CPH DNNN Quy định rõ chức đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước SCIC; chức quản lý, giám sát vốn nhà nước Ủy ban Quản lý vốn nhà nước DN sở coi tổ chức kinh doanh vốn thực sự, kiểm soát mục tiêu