Nghiên cứu Trao đổi BÀN VÊ MINH BẠCH TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ Nước LÊ THƯƠNG HUYỀN* NGUYỄN TIẾN Lực** * ThS, Vỉện Nhà nước và Pháp luật Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam ** ThS, Trường Chính t[.]
Nghiên cứu - Trao đổi BÀN VÊ MINH BẠCH TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ Nước LÊ THƯƠNG HUYỀN *NGUYỄN TIẾN Lực ** Trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng tiến trình hồn thiện nhà nước pháp quyền nước ta nay, minh bạch yêu cầu tất yếu hoạt động quản lý hành nhà nước Minh bạch đặt nhữngyêu cầu phương thức thực riêng biệt hoạt động quản lý hành nhà nước Kinh tế, hội nhập quốc tế, cách mạng cồng nghiệp 4.0, môi trường pháp lý yếu tố có tác động mạnh mẽ tới việc thực minh bạch Việt Nam Từ khóa: Minh bạch, quản lý hành nhà nước, phương thức; kinh tế; môi trườngpháp lý Transparency is an indispensable requirement in state administrative management in the current context of deep, wide international integration and perfecting ofa rule oflaw state in our country There are specific requirements on tiansparency and its implementation methods in state administrative management Economy, international integration, industrial revolution 4.0, legal environment are the factors that most strongly influence the transparency implementation in Viet Nam at present Keywords: Transparency, state administrative management, methods; economy; legal environment NGÀYNHẬN: 12/8/2021 NGÀYPHẢN BIỆN, ĐÁNH GIÁ: 06/9/2021 Đặt Vấn đề Quản lý hành nhà nước (QLHCNN) trình xác định từ khâu định, đạo việc tổ chức thực đến hoạt động tra, kiểm tra Nhìn nhận cách khách quan, số noi cịn tình trạng hoạt động hành mang tính quan liêu; số cán bộ, cơng chức quan hành nhà nước (CQHCNN) nhiều biểu hách dịch, cửa quyền Sự quan liêu vói thủ tục hành rườm rà, chồng chéo miếng đất màu mỡ cho “lọi ích nhóm”, kẽ hở để số cán bộ, cơng chức lợi dụng nhầm mưu lọi ích 48 NGÀY DUYỆT: 18/10/2021 riêng Một nguyên nhân nhận thức tính cần thiết phải thực việc công khai, minh bạch chưa quán triệt để việc tổ chức thực minh bạch chưa thống nhất, né tránh thiếu chế tài cụ thể để xử lý vi phạm pháp luật minh bạch cách nghiêm túc Do đó, việc tăng cường minh bạch vói cơng khai trách nhiệm giải trình hoạt động máy nhà nước nói chung * ThS, Vỉện Nhà nước Pháp luật - Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam ** ThS, Trường Chính trị tỉnh Thái Bình Tạp chí Quản lý nhà nước - số 309 (10/2021) Nghiên cứu - Trao đổi máy hành nói riêng phải coi ưu tiên hàng đầu Khái niệm minh bạch minh bạch ttong quản lý hành nhà nước Minh bạch khái niệm tổ chức phi phủ tổ chức quốc tế sử dụng vào đầu năm 90 kỷ XX Sự đòi Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International) hoạt động giúp định hình khái niệm nâng cao nhận thức cơng chúng giới khoa học Ý tưởng ban đầu “minh bạch” gán liền vói vấn đề phịng, chống tham nhũng (PCTN) Dưới góc độ kinh tế, theo Tổ chức Thưong mại giới (WT0), minh bạch dựa u cầu chính: cơng bố tới người dân thơng tin, quy định, sách có liên quan; thông báo đến bên thứ ba quy định, pháp luật sửa đổi có liên quan bảo đảm ràng quy định, pháp luật quản lý thống nhất, công bàng họp lý1 Dưới góc độ pháp lý, “minh bạch” - xem nguyên tác việc tổ chức hoạt động quan nhà nước (CQNN), minh bạch yêu cầu nhà nước pháp quyền thể chế dân chủ Minh bạch bao gồm cấu trúc pháp lý, trị thể chế làm cho thông tin hoạt động nội phủ xã hội cơng khai với chủ thể bên bên hệ thống trị nước2 Hay minh bạch thiết lập nhu cầu thông tin, khả công dân việc có thơng tin cung cấp, cơng bố thơng tin Chính phủ tổ chức phi phủ3 Xuất phát từ giai đoạn Việt Nam ký kết thực Hiệp định Thương mại Việt - Mỹ năm 2000 (BTA), thuật ngữ “minh bạch” nhắc tới chương riêng, quy định liên quan tới minh bạch, công khai quyền khiếu kiện Luật PCTN năm 2018 nêu định nghĩa mở rộng song kết họp Tạp chí Quản lý nhà nước - số 309 (10/2021) công khai minh bạch, theo khoản Điều 3: “Công khai, minh bạch tổ chức hoạt động quan, tổ chức, đơn vị việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình tổ chức máy, việc thực nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm thực nhiệm vụ, quyền hạn quan, tổ chức, đơn vị” Hiện chưa có khái niệm chung minh bạch, để đo lường tính minh bạch cơng việc khó khăn Minh bạch hoạt động QLHCNN hiểu trách nhiệm Nhà nước, bao gồm: việc cung cấp thông tin cho cơng chúng quyền nhà nước cấp, mà cịn nghĩa ngi dân phải quyền tiếp cận nguồn thông tin Nhà nước, tổ chức xã hội Không dừng lại số lượng thơng tin; nội dung, phạm vi, độ xác, kịp thời, khơng rác rối, khơng gây khó khăn cho cơng dân tiếp cận thơng tin, chí tiên đoán yêu cầu minh bạch đối vói CQHCNN bối cảnh Việt Nam Minh bạch luật hóa trở thành thuật ngữ pháp lý hành sử dụng phổ biến nhiều trường họp thực tiễn quản lý nhà nước Việt Nam Sự minh bạch hoạt động CQHCNN có ý nghĩa định trực tiếp đến việc thúc đẩy phát triển quyền tự do, dân chủ công dân Trong trình quản lý, minh bạch đề cập nhiều văn pháp luật, như: Luật PCTN năm 2018; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức Luật Viên chứcnăm2019, Luật Đất đai năm 2013, Luật Đầu tu năm 2020, Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Thanh tra năm 2010 văn hướng dãn thi hành Trong đó, hầu hết quy phạm pháp luật để cập hoạt động QLNN xác định rõ tiêu chí phải bảo đảm tính minh bạch, quan, tổ chức thực việc công bố, cung cấp thông tin nội dung quản lý mà quan, tổ chức có trách nhiệm cơng khai 49 Nghiên cứu - Trao đổi Từ phân tích nêu trên, định nghĩa: Minh bạch QLHCNN việc chủ động cung cấp thơng tin tạo cách thức, cơng khai, đầy đủ, rõ ràng bàng nhiều hình thức khác từ CQHCNN để người dân xã hội tiếp cận được, hiểu nguồn thơng tin nhàm thực quyền lợi ích họp pháp họ cách kịp thịi, xác Một số u cầu, nội dung phưong thức minh bạch ttong hoạt động quản lý hành nhà nước a Yêu cầu minh bạch hoạt động quản lý hành nhà nước Một là, CQHCNN phải chủ động chiu trách nhiệm pháp lý thơng tin cung cấp, cơng bố CQHCNN có nghĩa vụ chủ động cung cấp thông tin cho chủ thể ngược lại, chủ thể có quyền yêu cầu CQNN cung cấp thông tin mà họ quan tâm, trừ trường họp danh mục thuộc bí mật nhà nước Những thông tin mà CQHCNN tạo công bố cơng chúng ln phải bảo đảm tính xác, đầy đủ sở pháp lý Bảo đảm minh bạch địi hỏi việc thực cơng bố, cung cấp thơng tin phải theo trình tự, thủ tục định quy định luật Sự minh bạch giúp chuyển đổi từ văn hóa hành quan tâm đến trách nhiệm việc tuân thủ quy định, quy trình, thủ tục sang trọng tói kết chịu trách nhiệm kết Minh bạch địi hỏi phải có trách nhiệm giải trình Nhà nước phải thể chế hóa thành hệ thống quy tác pháp luật Minh bạch trách nhiệm CQHCNN; hoạt động công bố, cung cấp thông tin không thực thực không theo quy định pháp luật cơng khai phải chịu hậu pháp lý bất lợi (xử lý kỷ luật, vi phạm hành chính, chế tài hình sự, )4 Hay cơng dân thiếu tin tưởng vào CQHCNN xuất phát từ 50 thật khách quan hay khiếm khuyết hoạt động quan này, mà ý kiến chủ quan hoạt động CQNN họ không cung cấp đầy đủ thơng tin để đánh giá xác hoạt động CQNN Như vậy, nguyên nhân làm cho niềm tin cồng dân vào quan hành pháp ngày giảm sút việc cơng dân khơng cung cấp tài liệu, thông tin hoạt động quan Hai là, nội dung thông tin cung cấp phải đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, xác, tin cậy, tránh việc mập mờ, không rõ ràng, gây nhiều cách hiểu khác nhau, dãn đến nhiều khó khăn, bất cập trình thực hoạt động QLHCNN Ba là, thông tin phải cung cấp bàng nhiều hình thức khác nhau, bảo đảm tính kết nối, xuyên suốt, dễ tiếp cận, dễ sử dụng Minh bạch hoạt động QLHCNN không để cán bộ, công chức, viên chức người dân biết để thực mà hiểu nghĩa quyền người dân có hội giám sát, phản biện đối vói chủ trương, đường lối Đảng, sách, pháp luật Nhà nước Thông qua ý kiến phản hồi người dân, tổ chức xã hội mà nhà hoạch định sách có sở hội để xem xét, cân nhắc, định nội dung sách cách đầy đủ đa diện b Nội dung phưong thức thực Thứ nhất, nội dung cụ thể, khối lượng thông tin hoạt động QLHCNN phức tạp, song chia làm nhóm lớn liệt kê Điều 9-10 Luật PCTN năm 2018: Nhóm thứ nhất, bao gồm thông tin liên quan đến: (1) Việc thực sách, pháp luật có liên quan đến quyền, lọi ích họp pháp cán bộ, cơng chức, viên chức; người lao động; cán bộ, chiến sĩ lực lượng vũ trang cơng dân (2) Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài cơng, tài sản cơng kinh phí huy động từ nguồn họp pháp khác (3) Công tác tổ chức cán Tạp chí Quản lý nhà nước - số 309 (10/2021) Nghiên cứu - Trao đổi quan, tổ chức, đơn vị; quy tác ứng xử ngi có chức vụ, quyền hạn (4) Việc thực sách, pháp luật có nội dung không thuộc trường họp mà theo quy định pháp luật phải công khai, minh bạch (5) Công khai, minh bạch dự án phát triển kinh tế - xã hội Nhóm thứ hai, bao gồm tất thông tin tổ chức, hoạt động thủ tục hành quan, tổ chức, đơn vị có quyền có trách nhiệm thực trừ bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh Thứ hai, việc cơng khai thực qua hình thức quy định Điều 13 LuậtPCTNnăm 2018: a) Cong bố họp quan, tổ chức, đơn vị; b) Niêm yết trụ sở quan, tổ chức, đơn vị; c) Thông báo bàng văn đến quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; d) Phát hành ấn phẩm; đ) Thông báo phương tiện thông tin đại chúng; e) Đăng tải cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử; g) Tổ chức họp báo; h) Cung cấp thông tin theo yêu cầu quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân Đối với hình thức họp báo, tổ chức định kỳ đột xuất vụ việc có liên quan đến tổ chức hoạt động quan, tổ chức, đơn vị mà dư luận xã hội quan tâm, trừ trường họp pháp luật báo chí có quy định khác Một SỐ khuyến nghị đối vói yếu tố tác động đến hoạt động minh bạch ttong quản lý hành nhà nước Một là, yếu tố kinh tế Trước yêu cầu đổi mói kinh tế Việt Nam để đạt tốc độ tăng trưởng nhanh, bền vững, Đảng Nhà nước đặt vấn đề để hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa xác định từ Đại hội VI - XIII Đảng Trong đó, cần bảo đảm cơng khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình quản lý nhà nước Cùng vói cơng khai giải trình; minh bạch quản lý nhà nước có vai trò quan trọng kinh tế Thể chế kinh tế thị trường, đặc biệt hệ thống luật pháp máy quản lý ngày xây Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ' 309 (10/2021) dựng, hoàn thiện theo hướng tiến bộ, phù họp, bảo đảm, công khai, minh bạch Việc xây dựng tổ chức thực pháp luật minh bạch chịu tác động lớn nguồn lực tài Từ khâu xây dựng ban hành sách, pháp luật cần có sức mạnh tài tốt đánh giá tác động tốt, dự liệu tốt cho sách cụ thể Nguồn lực tài dồi động lực mang lại hiệu hoạt động Vì thế, bảo đảm nguồn lực tài yếu tố thiếu để thực minh bạch có hiệu Hai là, bối cảnh hội nhập quốc tế Minh bạch hệ thống pháp luật xác định yêu cầu bát buộc đối vói Việt Nam tham gia điều ước, hiệp định mà Việt Nam thành viên Công ước Liên hiệp quốc chống tham nhũng (UNCAC) điều ước quốc tế vấn đề này, với tham gia hầu hết quốc gia giới, có Việt Nam Công ước nhấn mạnh cần thiết phải áp dụng nguyên tác quản trị nhà nước tốt để bảo đảm liêm máy cơng quyền khuyến khích việc xây dựng văn hóa chống tham nhũng xã hội Vấn đề minh bạch phản ánh trực tiếp gián tiếp hầu hết nội dung Công ước, tập trung Chương II (về biện pháp phịng ngừa) Hiện thực hóa cam kết điều ước nói chung Hiệp định tự thương mại nói riêng, Việt Nam luật hóa việc tuân thủ quy định Điều ước rõ ràng việc xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Thể rõ Điều 12 Hiến pháp năm 2013 cụ thể hóa Luật Ban hành văn quy phạm pháp luậtnăm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) Trong Hiệp định Đối tác toàn diện Tiến xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), yêu cầu nước thành viên phải thực nghĩa vụ minh bạch liên quan tói nhóm vấn đề chung lĩnh vực cụ thể: (1) Minh bạch văn pháp luật 51 Nghiên cứu - Trao đổi áp dụng chung; (2) Minh bạch liên quan đến thủ tục tố tụng hành áp dụng pháp luật quy định mang tính áp dụng chung; (3) Tăng cường tham gia khu vực tư nhân xã hội việc cơng khai, minh bạch phịng chống tham nhũng; (4) Minh bạch thủ tục khiếu nại, khiếu kiện Bên cạnh CPTPP, Hiệp định Thương mại tự Việt Nam - EU (bao gồm Hiệp định Thương mại - EVFTA Hiệp định Bảo hộ Đầu tư - EVIPA), công khai, minh bạch vấn đề nhấn mạnh nhiều cam kết chương EVFTA với quy định nghĩa vụ công khai thông tin, thông báo dự thảo vấn đề cụ thể EVFTA yêu cầu Việt Nam EU phải bảo đảm thực nghĩa vụ sau: quy định pháp luật; định xử lý hành chính; thủ tục tố tụng tòa, thủ tục khiếu nại/khiếu kiện định hành phải: bảo đảm ràng quy trình tố tụng cơng bàng, pháp luật; đương phải có hội trình bày lập luận, bảo vệ quyền lọi mình; án ban hành phải dựa chứng xác thực; bảo đảm chất lượng quy định pháp luật hướng tói thực tiễn tốt thi hành thủ tục hành trách nhiệm cơng khai, minh bạch, giải trình AEC Trách nhiệm cơng khai minh bạch quốc gia AEC thể rõ, đặc biệt minh bạch hóa thơng tin, sách pháp luật, hành chính, chứng chỉ, quy chuẩn, tiêu chuẩn Bên cạnh đó, nghĩa vụ cơng khai, minh bạch quốc gia thành viên thể cụ thể đầy đủ lĩnh vực tố tụng, hải quan, đầu tư6 Ba là, yếu tố công nghệ thông tin cách mạng công nghiệp (CMCN) 4.0 Chính sách thực thi sách cơng nghệ thơng tin, CMCN 4.0 có tác động tích cực đến việc thực minh bạch CQHCNN Vói trợ giúp phương tiện quy trình cơng nghệ thơng tin đại, phủ điện tử giúp hoạt động QLHCNN tăng cường lực, hiệu quả, nâng cao 52 hài lòng dân chúng, tăng cường minh bạch hành quốc gia, tinh gọn máy để giảm chi tiêu Chính phủ nâng cao đạo đức cơng vụ đội ngũ cán bộ, cơng chức Chính phủ điện tử với việc cung cấp dịch vụ công cho người dân, cho doanh nghiệp theo hướng công khai, minh bạch hạn chế phiền hà, việc làm tiêu cực, góp phần đẩy lùi tượng tham nhũng, quan liêu, độc quyền, lười biếng đội ngũ cán bộ, công chức Tăng cường cung cấp dịch vụ công trực tuyến, áp dụng cơng nghệ tiên tiến góp phần đơn giản hóa thủ tục hành chính, giúp người dân thuận tiện dễ dàng tiếp cận Bên cạnh đó, CMCN 4.0 tảng cho tự thông tin internet Việc tự thông tin internet giúp cơng chúng tự chia sẻ, bày tỏ thông tin, quan điểm cá nhân thông qua internet, qua trang web, mạng xã hội; nhiều quan, tổ chức hệ thống trị từ trung ương đến địa phương sử dụng inter net, mạng xã hội để làm việc, giải thủ tục hành liên hệ trực tiếp với người dân Tất điều góp phần làm tăng tính minh bạch trách nhiệm giải trình quản trị nhà nước nói chung, QLHCNN nói riêng Cơng nghệ thông tin, CMCN 4.0 đem lại nhiều giá trị tích cực thời tạo hệ xấu, rủi ro thách thức quản trị nhà nước Thông tin Nhà nước công khai, minh bạch xác, tiếp cận với người dân kịp thời có tác động tích cực đến hành động thái độ người dân việc chấp hành quy định Nhà nước hoàn cảnh định, tạo điều kiện cho quan chức thực thi sách Ngược lại, thơng tin “giả” làm cho người dân hoang mang, có hành động vi phạm pháp luật, ngược lại với sách, gây niềm tin Nhân dân Đảng Nhà nước Việc mở rộng, thúc đẩy công khai, minh bạch thông qua ứng dụng Tạp chí Quản lý nhà nước - số 309 (10/2021) Nghiên cứu - Trao đổi công nghệ số đặt thách thức việc cân bàng chúng với giá trị khác cá nhân xã hội Sự phát triển công nghệ thông tin, CMCN 4.0 xu hướng tất yếu Trước mát, Việt Nam cần xây dựng hành lang pháp lý làm sở cho việc quản lý nhà nước dựa công nghệ Sự phát triển vũ bão công nghệ số thực làm cho nước ta, nhà hoạch định sách tổ chức cảm thấy lúng túng chưa theo kịp Đây nói thách thức lớn quản trị nhà nước thời đại CMCN 4.0 Bốn là, yếu tố pháp luật Hoạt động CQHCNN không pháp luật quy định trực tiếp, cụ thể, chi tiết dẫn đến hai hệ lụy đáng lưu ý (1) Cơ quan, cán bộ, công chức không đủ lực để nhận định xác tình tiết sợ trách nhiệm nên khơng dám đưa định Khi đó, u cầu minh bạch trở thành rào cản cho hành chủ động, linh hoạt (2) Vì pháp luật không quy định trực tiếp, mềm dẻo pháp luật lúc lại trở lý ngụy biện cho tùy tiện, thiếu cẩn trọng, thiếu trách nhiệm việc định củaCQLHCNN Để thực chức chung, CQHCNN cần phối họp vói nhau, theo chiều dọc theo chiều ngang giới hạn theo phương thức pháp luật quy định Giữa CQHCNN có phân cấp, phối họp theo chiều dọc chiều ngang, có kiểm sốt cấp cấp kiểm soát quan chuyên trách quan tra nằm máy hành Các hoạt động CQHCNN chịu giám sát toàn diện quan quyền lực nhà nước thông qua việc xét báo cáo công tác CQHCNN; chất vấn thành viên CQHCNN việc thực nhiệm vụ, quyền hạn; xem xét văn quy phạm pháp luật CQHCNN ban hành Mối quan hệ chế độ tập thể với trách nhiệm cá nhân CQQLHCNN định đến Tạp chí Quản lý nhà nước - số 309 (10/2021) thực minh bạch hoạt động CQHCNN thực hoạt động khuôn khổ pháp luật Kếtluạn Từ phần tích nêu trên, khn khổ hoạt động QLHCNN, minh bạch bao gồm hai khía cạnh quan trọng khả tiếp cận thông tin cách phù họp, kịp thời, chất lượng quyền, hội giám sát phản biện đối tượng tiếp cận thông tin Sự phát triển kinh tế - xã hội bối cảnh hội nhập quốc tế, công nghệ thông tin CMCN 4.0 xu hướng đảo ngược, đứng trước yêu cầu minh bạch hóa, Việt Nam cần phải tận dụng khai thác hết tiềm năng, mạnh để phát triển, sở điều kiện cụ thể Một ừong điều kiện để thực hóa điều cần phải xây dựng khuôn khổ pháp lý làm sở cho việc thực minh bạch đối vói hoạt động QLHCNN nói riêng tồn hệ thống CQNN nói chungO Chú thích: l Ana Beller&Danel Kaufmann, “Transparenting TransparencylnitialEmpirícsandPolicyApplications’’, 06-07/7/2005 https://siteresourc-es.worldbank.org , ngày 15/7/2021) Finel,Bernard I, and Kristin M Lord, “The Surprising Logic of Transparency” (1999),43,no.2, International Studies Quarterly, 315 - 339 Mitchell, Ronald B, “Sources of Trans parency: Information Systems in International Regimes” (1998), 42, No.l, International Studies Quarterly, 109 - 130 Phan Trung Lý Công khai, minh bạch trách nhiệm giải trình tổ chức hoạt động cấc quan hành nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Đề tài KX.01.41/16-20, tr 30 Butler, J.K., and Cantrell, R.s (1984), 'A Behavioral Decision Theory Approach to ModelingDyadic Trustin Superiors and Subordinates 'Psychological Reports,Vol 55, pp 19 - 28 Công khai, minh bạch - Cam kết Việt Nam thời hội nhập, https://vietnamhoinhap.vn, ngày 09/7/2020 5] ... nội dung phưong thức minh bạch ttong hoạt động quản lý hành nhà nước a Yêu cầu minh bạch hoạt động quản lý hành nhà nước Một là, CQHCNN phải chủ động chiu trách nhiệm pháp lý thông tin cung cấp,... quản lý thống nhất, công bàng họp lý1 Dưới góc độ pháp lý, ? ?minh bạch? ?? - xem nguyên tác việc tổ chức hoạt động quan nhà nước (CQNN), minh bạch yêu cầu nhà nước pháp quyền thể chế dân chủ Minh bạch. .. định từ Đại hội VI - XIII Đảng Trong đó, cần bảo đảm cơng khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình quản lý nhà nước Cùng vói cơng khai giải trình; minh bạch quản lý nhà nước có vai trị quan trọng