Đây là một công cụ kinh tế, tác động vào lợi ích của những chủ thể được hưởng lợi từ các dịch vụ môi trường, buộc họ phải chi trả một khoản tiền cho những người tham gia duy trì, bảo vệ
TỔNG QUAN VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG
Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên và chi trả dịch vụ môi trường rừng
1.1.1 Khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên
Trước khi tìm hiểu khái niệm chi trả dịch vụ hệ sinh thái tự nhiên (HSTTN), chúng ta cần làm rõ HSTTN và dịch vụ HSTTN là gì? Hệ sinh thái (HST) bao gồm quần xã sinh vật và khu vực sống của quần xã (sinh cảnh) Trong HST, các sinh vật luôn luôn tác động lẫn nhau và tác động qua lại với các nhân tố vô sinh của môi trường tạo thành một hệ thống hoàn chỉnh và tương đối ổn định Ví dụ: Trong một ao nước có nhiều loại rong rêu, cây khác nhau Những động vật ăn thực vật hoặc ăn thịt các loài động vật khác Các sinh vật trong ao phụ thuộc lẫn nhau và tác động với môi trường sống của chúng rất chặt chẽ tạo thành HST Có nhiều cách phân loại HST, tuy nhiên dựa vào thành phần cấu tạo, HST được phân loại thành: HSTTN và HST nhân tạo
Hiện nay, Khoản 10 Điều 3 Luật đa dạng sinh học năm 2008 giải thích HSTTN là HST hình thành, phát triển theo quy luật tự nhiên, vẫn còn giữ được các nét hoang sơ nhưng chưa có quy định thế nào là dịch vụ HSTTN Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả do bản chất HSTTN là một dạng của “vốn tự nhiên”, vẫn còn giữ được những nét hoang sơ, chưa có sự tác động của bàn tay con người nên nó là những lợi ích trực tiếp hoặc gián tiếp từ HSTTN mà con người có thể khai thác, sử dụng Chẳng hạn như rừng thì cung cấp những giá trị phòng hộ đầu nguồn, cảnh quan, là bể chứa các-bon, bảo tồn những giá trị đa dạng sinh học,… Các khu bảo tồn, vườn quốc gia (VQG) sở hữu giá trị về các loài quý hiếm, các nguồn gen quý, cảnh quan du lịch, khu vui chơi giải trí, Đồng thời, Khoản 2 Điều 138 Luật Bảo vệ môi trường (Luật BVMT) năm
2020 liệt kê các loại dịch vụ HSTTN, gồm:
(i) DVMTR của HST rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp; (ii) Dịch vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản;
(iii) Dịch vụ HST thái biển phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản;
(iv) Dịch vụ HST núi đá, hang động và công viên địa chất phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí;
(v) Dịch vụ HSTTN phục vụ mục đích hấp thụ và lưu trữ các-bon (trừ dịch vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản) là khu vực HST ngập nước và HST biển
Với cách quy định trên, dịch vụ HSTTN được hiểu là những lợi ích (trực tiếp hoặc gián tiếp) mà con người có thể khai thác, sử dụng từ các dịch vụ thành phần HST đã được liệt kê tại Khoản 2 Điều 138 Luật BVMT năm 2020
Trên thế giới, một số quốc gia như Trung Quốc, Hoa Kỳ, Costa- Rica không quy định thế nào là dịch vụ HSTTN thay vào đó họ đều ghi nhận khái niệm dịch vụ HST Dịch vụ HST (Ecosystem Services) được hiểu là những lợi ích trực tiếp hoặc gián tiếp mà con người được hưởng từ các chức năng của HST Dựa vào vai trò, chức năng khác nhau của HST, các nhà sinh thái học đã phân thành các nhóm chức năng hay các loại dịch vụ Phổ biến nhất là cách phân loại của tổ chức Forest Trend, dịch vụ HST phân thành 4 nhóm chức năng, bao gồm:
- Dịch vụ cung cấp: thực phẩm, nước sạch, nguyên liệu, nhiên liệu, sợi, nguồn gen;
- Dịch vụ điều tiết: phòng hộ đầu nguồn, hạn chế lũ lụt, điều hoà khí hậu, điều tiết nước, lọc nước, thụ phấn, phòng chống dịch bệnh;
- Dịch vụ hỗ trợ: kiến tạo đất, tái tạo dinh dưỡng, điều hòa dinh dưỡng, sản xuất cơ bản;
- Dịch vụ văn hoá: giá trị thẩm mỹ, quan hệ xã hội, giải trí và du lịch sinh thái, lịch sử, khoa học và giáo dục 1 ,…
Hay theo Luật Lâm Nghiệp số 7576 năm 1996 của Costa-Rica dịch vụ HST lại được chia thành:
- Dịch vụ giảm thiểu sự phát thải khí nhà kính;
- Dịch vụ thủy văn, bao gồm: cung cấp nước sinh hoạt, tưới tiêu và sản xuất năng lượng;
- Dịch vụ bảo tồn đa dạng sinh học;
- Bảo vệ cảnh quan để nghỉ dưỡng và du lịch sinh thái
Theo tác giả đánh giá, DVMTR, dịch vụ HST hay dịch vụ HSTTN đều tổ hợp của các HST thành phần như: HST rừng, HST đất ngập nước, HST biển, với các dịch vụ tương ứng hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính; dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên; dịch vụ giảm
1 Forest Trend, Katoomba, UNEP (2008), Cẩm nang Chi trả dịch vụ hệ sinh thái (bản dịch ra tiếng Việt) thiểu sự phát thải khí nhà kính và bảo vệ cảnh quan để nghỉ dưỡng và du lịch sinh thái,…
Bên cạnh đó, pháp luật một số quốc gia trên thế giới (trong đó có Việt Nam) có điểm tương đồng là đều trao cho chủ thể quyền khai thác, sử dụng dịch vụ HST, đổi lại chủ thể sử dụng có nghĩa vụ trả tiền cho người cung ứng dịch vụ một khoản tiền tương xứng với hành vi khai thác, sử dụng của mình Người cung ứng dịch vụ sử dụng số tiền này để duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của HST Trên thực tế, ngoài khái niệm được dùng phổ biến là chi trả dịch vụ môi trường (DVMT), nhiều tác giả vẫn dùng những tên gọi khác, như: chi trả dịch vụ HST (Payments For Environmental Services- PES); đền đáp DVMT (Reward For Environmental Services-WES); thương mại DVMT (Market For Environmental Services-MES); bồi thường DVMT (Compensation For Environmental Services-CES); hay dịch vụ HSTTN Nhưng dù dùng tên gọi nào thì chúng cũng đều giống nhau về bản chất nên có thể sử dụng thay thế nhau
Chi trả dịch vụ HST không phải là một khái niệm xa lạ Ngay từ những năm
90 của thế kỷ XX, chính sách chi trả DVMT đã được xây dựng và thực hiện trên thế giới So với các chương trình phát triển và bảo tồn tích hợp (ICDPs 2 ) thì chi trả dịch vụ HST mang lại nhiều tác động tích cực cho môi trường Nó được đánh giá là một công cụ kinh tế hiệu quả khi huy động nguồn kinh phí từ xã hội, không chỉ mang lại lợi ích kinh tế cho người cung cấp dịch vụ mà nó còn mang lại lợi ích bền vững cho cả đối tượng sử dụng dịch vụ
Hiện nay có nhiều tổ chức và nhà nghiên cứu đưa ra định nghĩa khác nhau về chi trả DVMT, trong số đó có Tổ chức Liên minh Bảo tồn Thế giới (IUCN) 3 giải thích rằng: “Chi trả DVMT được hiểu là người mua (tự nguyện) đồng ý trả tiền hoặc các
2 CDP (Intergrated Conservation and Projects - Chương trình phát triển và bảo tồn tích hợp): Là dự án bảo tồn đa dạng sinh học kết hợp với phát triển vùng nông thôn Mục tiêu của ICDP là kết hợp giữa phát triển xã hội với mục tiêu bảo tồn ICDP hướng tới việc giải quyết vấn đề bảo tồn đa dạng sinh học dựa trên những công cụ kinh tế - xã hội ICDP lần đầu được giới thiệu bởi WWF vào giữa những năm 1980 với việc sử dụng cách tiếp cận “fines and fences” trong bảo tồn - Theo https://en.wikipedia.org/wiki/Integrated_Conservation_and_Development_Project
3 Liên minh Quốc tế Bảo tồn Thiên nhiên và Tài nguyên Thiên nhiên, viết tắt là IUCN, từ năm 1990 tới tháng
3 năm 2008 còn được gọi bằng tên gọi khác là World Conservation Union – tức là Liên minh Bảo tồn Thế giới, là một tổ chức bảo vệ thiên nhiên, được biết đến qua việc công bố cuốn Sách đỏ hàng năm, nhằm cảnh báo thế giới về tình trạng suy thoái môi trường thiên nhiên trên toàn cầu, và những tác động của con người lên sự sống của Trái Đất khuyến khích khác để chấp nhận và duy trì các biện pháp quản lí tài nguyên thiên nhiên và đất bền vững hơn mà nó cung cấp dịch vụ hệ sinh thái xác định” 4
Còn nghiên cứu của tổ chức Forest Trends, Katoomba Group and UNEP lý giải chi trả DVMT là một cách tiếp cận tương đối mới dưới góc độ kinh tế: “Là việc các chủ thể sử dụng trả tiền cho những người giúp duy trì hoặc cung cấp các DVMT (bên cung cấp dịch vụ)”
Tương tự, tác giả Seven Wunder 5 cũng cho rằng chi trả DVMT mang đặc điểm:
- Một giao dịch tự nguyện, trong đó: DVMT được xác định rõ ràng, hoặc một hình thức sử dụng đất để duy trì dịch vụ đó
- Được mua bởi ít nhất một người mua
- Được cung cấp bởi ít nhất một người cung cấp
- Khi và chỉ khi người cung cấp liên tục dịch vụ đó (tính điều kiện) 6
Từ các định nghĩa trên, có thể hiểu chi trả DVMT là quan hệ mua bán dựa trên cơ sở tự nguyện thỏa thuận giữa bên cung ứng dịch vụ và bên sử dụng dịch vụ Trên cơ sở tiếp thu cơ sở lý thuyết của các quốc gia, tổ chức trên thế giới, khi Luật BVMT năm 2020 ra đời, khái niệm chi trả dịch vụ HSTTN đã được Luật hóa thành: “Chi trả dịch vụ HSTTN là việc tổ chức, cá nhân sử dụng dịch vụ HSTTN trả tiền cho tổ chức, cá nhân cung ứng giá trị môi trường, cảnh quan do HSTTN tạo ra để bảo vệ, duy trì và phát triển HSTTN 7 ”
Cơ sở pháp lý về chi trả dịch vụ môi trường rừng
Do DVMTR là một trong những yếu tố cấu thành dịch vụ HSTTN nên cơ sở lý luận hình thành việc chi trả DVMTR bắt nguồn từ cơ sở lý luận hình thành chi trả dịch vụ HSTTN Nó đã được thể hiện trong các văn bản pháp lý quốc tế, nhiều quốc gia đã thiết lập khung pháp lý cụ thể về các dạng dịch vụ HSTTN Chẳng hạn, theo báo cáo đánh giá toàn cầu về đa dạng sinh học và dịch vụ của Liên hợp quốc phát hành vào ngày 6 tháng 5 năm 2019: “Dịch vụ HST là những chức năng định tính do các đặc tính phi sản xuất của đất, nước và không khí (bao gồm cả các HST liên quan) và các sinh vật của chúng cung cấp” Còn theo tổ chức Bảo tồn Thiên nhiên Thế giới
(IUCN), dịch vụ HST là: “Các điều kiện và các mối quan hệ mà thông qua đó các
HSTTN và các loài phát triển tồn tại và phục vụ cho cuộc sống con người” 13 Thêm vào đó, nhiều quốc gia cũng xây dựng khung pháp lý xoay quanh việc chi trả cho các dạng dịch vụ HSTTN này
Việt Nam được ghi nhận là một trong những nước có đa dạng sinh học cao của thế giới, với nhiều kiểu HST, các loài sinh vật và nguồn gen phong phú và đặc hữu Các HST không chỉ đóng vai trò quan trọng trong điều tiết khí hậu và bảo vệ môi trường 14 , mà dựa còn dựa vào dịch vụ HST mở ra nhiều hoạt động sinh kế và mang lại thu nhập cho người dân 15 Nhận thức được tầm quan trọng đó, trong hai thập niên gần đây, Nhà nước đã ban hành khung pháp lý tương đối đầy đủ về việc bảo tồn đa dạng sinh học, với việc tạo ra nhiều cơ chế mới về đồng quản lý, tăng cường nguồn tài chính và chia sẻ lợi ích Một trong những cơ chế tăng cường nguồn tài chính là việc xã hội hóa nguồn thu, bằng cách xây dựng cơ chế chi trả DVMT Cụ thể, Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định: “ Tổ chức, cá nhân sử dụng DVMT liên quan đến đa dạng sinh học phải có trách nhiệm trả tiền cho tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ” Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng cơ chế chi trả DVMT nói chung và
Hiện nay vấn đề chi trả DVHST ở mỗi loại HSTTN sẽ được Luật chuyên ngành điều chỉnh: (i) đối với rừng thì từ Điều 61 đến Điều 65 Luật Lâm nghiệp năm 2017
13 Forest Trends và Nhóm Katoomba (2008), Chi trả dịch vụ hệ sinh thái
14 Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm
15 Nguyễn Thị Kim Quyên và Amararatne Yakupitiyage (2016), “Vai trò của dịch vụ hệ sinh thái song Hậu đối với đời sống cộng đồng nuôi trồng và khai thác thủy sản tại thành phố Long Xuyên, tỉnh An Giang”, Tạp chí Khoa học Trường Đại học Cần Thơ, trang 80 lần đầu tiên ghi nhận vấn đề “chi trả DVMTR” 16 ; Điều 74 Luật Đa dạng sinh học năm
2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2018) cũng lần đầu tiên ghi nhận vấn chi trả “DVMT liên quan đến đa dạng sinh học”; Luật Tài nguyên nước năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm
2018) có ghi nhận vấn đề “HST thủy sinh” (điểm a khoản 2, Điều 19), nhưng không quy định chi trả dịch vụ HST thủy sinh mà chỉ quy định nghĩa vụ nộp tiền cấp quyền khai thác tài nguyên nước (Điều 65); hay vấn đề “sử dụng mặt nước hồ chứa để nuôi trồng thủy sản, kinh doanh du lịch, giải trí” (điểm d khoản 3, Điều 53) thì cũng chỉ quy định điều kiện để tổ chức cá nhân được khai thác, sử dụng mà cũng không đề cập chi trả dịch vụ HST đó
Như vậy, vấn đề chi trả DVMTR có khởi nguồn từ các báo cáo, chương trình quốc tế, trải qua quá trình lâu dài nghiên cứu, thí điểm, triển khai rộng rãi và được các nhà làm luật của Việt Nam luật hóa
1.2.1 Yêu cầu bảo vệ và phát triển rừng trong nền kinh tế thị trường Đảm bảo hài hòa giữa phát triển kinh tế và vấn đề BVMT luôn là bài toán nan giải mà các quốc gia trên thế giới cần phải giải quyết Khoản 3 Điều 4 Luật BVMT năm 2014 đặt ra yêu cầu: “Phát triển bền vững là phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và BVMT” Từ đây, có thể thấy kinh tế-xã hội-môi trường là ba nhân tố quyết định quá trình phát triển bền vững Các hoạt động kinh tế khi tiến hành cần phải thỏa mãn vừa tăng cường về kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội song song đáp ứng các tiêu chuẩn BVMT Trong đó, vấn đề bảo vệ và phát triển rừng là một trong những nội dung quan trọng nằm trong hệ thống pháp luật về bảo vệ và phát triển các nguồn tài nguyên thiên nhiên Bởi lẽ những giá trị to lớn của rừng là không thể phủ nhận “Rừng góp phần đáp ứng các yêu cầu về giảm nhẹ thiên tai, BVMT sinh thái, ứng phó biến đổi khí hậu và nước biển dâng, tạo việc làm và tăng thu nhập, góp phần xóa đói giảm
16 Ý tưởng cơ bản về “chi trả dịch vụ môi trường”, hay còn gọi là PES, là tạo ra lợi ích cho các cá nhân và cộng đồng để bảo vệ các dịch vụ môi trường bằng cách bồi hoàn cho họ khoản chi phí phát sinh từ việc quản lý và cung cấp những dịch vụ này (Mayrand và Paquin 2004) Theo định nghĩa kinh điển của Wunder (2005), PES bao gồm năm yếu tố chính là: giao dịch tự nguyện, một dịch vụ môi trường được xác định rõ ràng, có ít nhất một người mua dịch vụ, ít nhất một người cung cấp dịch vụ, và phải có tính điều kiện (người mua chỉ chi trả khi mà người cung cấp đảm bảo việc cung cấp dịch vụ được diễn ra liên tục) Xem Phạm TT, Bennett K, Vũ
TP, Brunner J, Lê ND và Nguyễn ĐT (2013), Chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam: Từ chính sách đến thực tiễn, Báo cáo chuyên đề 98, Bogor, Indonesia: CIFOR, tr 01 https://www.cifor.org/publications/pdf_files/OccPapers/OP-98.pdf, truy cập ngày 15/5/2021 nghèo và cải thiện sinh kế cho người làm nghề rừng, gắn với xây dựng nông thôn mới, đảm bảo an ninh quốc phòng và trật tự an toàn xã hội 17 ”
Thực tiễn cho thấy bất cứ hoạt động phát triển kinh tế nào cũng có tác động ít nhiều đến môi trường Minh chứng là trong những năm gần đây, Việt Nam đã gặt hái được nhiều thành tựu trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là kinh tế tuy nhiên tình hình ô nhiễm môi trường cũng ngày càng nghiêm trọng, biến đổi khí hậu, thiên tai diễn ra theo chiều hướng gia tăng Câu hỏi đặt ra trong hoàn cảnh này là làm thế nào để kết hợp chặt chẽ giữa tăng trưởng kinh tế, bảo đảm tiến bộ xã hội và BVMT? Phương án là ngoài việc thực hiện công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật nâng cao ý thức người dân, xử lý nghiêm vi phạm trong lĩnh vực BVMT rừng thì việc thực hiện chi trả DVMTR là giải pháp hữu hiệu tạo ra nguồn tài chính bền vững và lâu dài cho ngân sách quốc gia cũng như ngân sách địa phương So với các công cụ khác như thuế tài nguyên hay các khoản phí nước thải thì chi trả DVMTR dựa trên cơ chế “người hưởng lợi phải trả tiền” và cơ chế “sẵn lòng chi trả” Chính vì vậy, chương trình chi trả
DVMTR đã làm nổi bật ý nghĩa, giá trị của rừng đối với đời sống, xã hội, khi thực hiện đồng thời hai nhiệm vụ vừa hỗ trợ sinh kế bền vững cho người trồng rừng, người cung cấp, vừa có thể huy động mọi nguồn lực ngoài ngân sách Nhờ đó môi trường được bảo vệ, tạo cơ sở cho phát triển kinh tế
1.2.2 Nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền
Nguyên tắc là hệ thống các quan điểm, tư tưởng xuyên suốt toàn bộ hoặc một giai đoạn nhất định đòi hỏi các tổ chức và cá nhân phải tuân theo Nguyên tắc chi trả DVMTR là những tư tưởng chủ đạo và định hướng cơ bản được thể hiện xuyên suốt trong quá trình chi trả DVMTR tại Việt Nam, được ghi nhận tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP, bắt buộc các cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phải tuân theo Luật Lâm nghiệp năm 2017 ghi nhận 5 nguyên tắc cơ bản trong chi trả DVMTR trên cơ sở đảm bảo lợi ích cho người cung cấp DVMTR ở cả cấp độ cá nhân và cộng đồng, thông qua việc nhận được khoản bồi hoàn cho chi phí của việc cung cấp dịch vụ Trong số đó, nguyên tắc cơ bản phân biệt chi trả DVMTR với các hành vi khai thác, sử dụng tài nguyên khác là nguyên tắc
“người hưởng lợi phải trả tiền”
Nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền” đã được cụ thể hóa tại Nghị quyết
17 Quyết định số 86/QĐ-TTG của Thủ tướng Chính Phủ ngày 16 tháng 6 năm 2017 về phê duyệt chương trình mục tiêu phát triển lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016-2020 số 24/TW ngày 6 tháng 6 tháng 2013 của Ban chấp hành Trung Ương Đảng khóa XI về chủ động ứng phó khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên môi trường, Nghị Quyết ghi nhận: “Quán triệt và vận dụng có hiệu quả nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả phí để xử lý, khắc phục hậu quả, cải tạo và phục hồi môi trường; Người được hưởng lợi từ tài nguyên, môi trường phải có nghĩa vụ đóng góp để đầu tư trở lại cho quản lý tài nguyên và BVMT ” Tiếp đó điểm c, khoản 1, mục II, Điều 1, Quyết định số 1570/QĐ-TTg ngày 9 tháng 8 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt chính sách, pháp luật về phát triển DVMT kế thừa quy định: “ Thực hiện chính sách người gây ô nhiễm phải trả chi phí để xử lý, khắc phục hậu quả, cải tạo và phục hồi môi trường; người được hưởng lợi từ tài nguyên, môi trường phải có nghĩa vụ đóng góp để đầu tư trở lại cho BVMT”
Theo nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền (Beneficiary Pay Principle-BPP) khi công nhận DVMTR là một loại hàng hoá thì người được hưởng lợi từ các dịch vụ và chức năng của môi trường rừng hiển nhiên phải trả tiền cho việc thụ hưởng đó Nền tảng của việc chi trả này chính là việc những người cung cấp dịch vụ sẽ nhận được một khoản tiền cho việc họ chấp nhận BVMT rừng (tính điều kiện) và mức chi trả này phụ thuộc vào sự thỏa thuận với bên nhận được lợi ích từ các lợi ích từ môi trường rừng Các nhà làm luật chỉ quan tâm đến việc có hay không có hành vi sử dụng các DVMTR, ai là hưởng lợi, người nào hưởng lợi thì người ấy phải trả tiền So với nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền (Polluter Pay Principle-PPP) trong Luật BVMT Việt Nam, khi buộc cá nhân, tổ chức tác động tiêu cực đến môi trường phải có trách nhiệm chi trả một khoản tiền nhất định để phục hồi và cải tạo môi trường Tuy nhiên một số hạn chế khi áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền là phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, các quy định đủ tính răn đe tránh trường hợp người gây ô nhiễm trốn tránh trách nhiệm không trả tiền hoặc các khoản phí, tiền phạt chưa tương ứng với tính chất nghiêm trọng của hành vi Thay vì tập trung xử phạt vi phạm, có nhà quản lý đã quan tâm đến hiệu quả của việc trả tiền để tổ chức, cá nhân giữ gìn môi trường rừng
Vai trò của chi trả dịch vụ môi trường rừng
Thứ nhất, việc chi trả DVMTR tạo ra nguồn tài chính bền vững và lâu dài
Việc chi trả DVMTR mang bản chất là một công cụ kinh tế, trong điều kiện ngân sách nhà nước có hạn, lại phải chi trả cho nhiều hoạt động khác nhau, thì việc tạo lập một nguồn tài chính cho công tác BVMT thông qua việc huy động các nguồn lực xã hội là cần thiết So với các công cụ kinh tế khác như thuế tài nguyên hay các khoản phí nước thải thì PFES thay vì dựa trên cơ chế “người gây ô nhiễm phải trả tiền” thì PFES dựa trên cơ chế “người hưởng lợi phải trả tiền” và cơ chế “sẵn lòng chi trả” Điều này sẽ tạo nên một cơ chế tự nguyện chi trả từ phía người sử dụng dịch vụ đến người cung cấp dịch vụ Nếu xem xét trong bối cảnh các khoản chi phí dành cho hoạt động hoạt động BVMT ngày càng tăng cao theo thời gian thì chi trả DVMTR là một giải pháp hữu hiệu vừa tạo nguồn thu vừa giải bài toán chi phí cho hoạt động BVMT rừng
18 WTP mức giá cao nhất người mua sẵn lòng trả cho một hàng hóa hoặc một dịch vụ nào đó
19 VTA là mức giá cao nhất mà người bán sẵn lòng chấp nhận cho một hàng hóa hoặc dịch vụ họ cung cấp
Song song đó, chi trả DVMTR có ý nghĩa kinh tế với người cung cấp DVMTR lẫn người mua DVMTR Thông qua việc tổ chức, cá nhân BVMT bền vững, duy trì và bảo tồn đa dạng sinh học đã mang lại lợi ích kinh tế cho mọi cá nhân trong xã hội Đặc biệt, đối với các doanh nghiệp tham gia chi trả DVMTR sẽ xây dựng được hình ảnh doanh nghiệp vừa mạnh về tài chính, năng lực vừa thân thiện với môi trường, tạo nhiều cơ hội kinh doanh cho doanh nghiệp trong và ngoài nước
Minh chứng cụ thể, theo báo cáo chuyên đề tổng hợp kết quả 10 năm chi trả DVMTR giai đoạn 2011-2020 và định hướng pháp triển giai đoạn giai đoạn 2021-
2030 do USIAD 20 , WINROCK 21 và VNFF 22 thực hiện, tổng số tiền thu được từ DVMTR của cả nước từ năm 2011 đến năm 2020 là 16.746 tỷ đồng, bình quân là trên 1.600 tỷ đồng/năm Riêng năm 2011 là năm đầu tiên triển khai thu tiền DVMTR nên mức thu còn thấp, đạt 283 tỷ đồng Từ năm 2012 trở đi, mức thu tăng lên 1.184 tỷ đồng và duy trì cao ở các năm từ năm 2013 đến năm 2016 Từ năm 2017, tiền thu DVMTR tăng nhanh, nhất là trong 3 năm 2018, 2019, 2020 23
Thứ hai, chi trả DVMTR có tác động lớn đến BVMT
Việc huy động nguồn vốn từ các hợp đồng chi trả DVMTR đã tạo ra một nguồn thu mới cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng thay vì chỉ tập trung duy nhất vào ngân sách nhà nước như trước kia Đồng thời, Việt Nam có tham gia ký kết công ước về đa dạng sinh học năm 1992 nên việc thực hiện chi trả trên sẽ hỗ trợ nước ta trong việc tuân thủ các mục tiêu đã quy định tại Công ước Về phía người cung ứng dịch vụ thì việc nhận được khoản chi trả DVMT sẽ tạo ra một khoản thu không nhỏ, tạo động lực các các nhân, tổ chức, cộng đồng dân cư thực hiện nghiêm túc nhiệm vụ gìn giữ và BVMT rừng Về phía người thụ hưởng vì họ phải trả tiền cho hành vi sử dụng của mình nên họ cũng sẽ chừng mực trong quá trình sử dụng dịch vụ
Chính vì tác động trực tiếp đến lợi ích của các chủ thể sử dụng và cung ứng dịch vụ nên ý thức của họ được cải thiện và nâng cao đáng kể Minh chứng là khi
20 Cơ quan Phát triển Quốc tế của Hoa Kỳ, tên khác là Cơ quan Hoa Kỳ về phát triển quốc tế (tiếng Anh: United States Agency for International Development, viết tắt: USAID) là một đơn vị thuộc chính phủ Liên bang Hoa
Kỳ được giao việc điều hành viện trợ dân sự cho nước ngoài
21 Winrock International (WINROCK) là một tổ chức phi chính phủ của Hoa Kỳ hoạt động trong lĩnh vực hỗ trợ và bảo tồn nguồn lực tự nhiên và đa dạng sinh học
22 VNFF là Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng Việt Nam là một tổ chức tài chính Nhà nước trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn được thành lập vào ngày 28/11/2008 tại Quyết định số 114/2008/QĐ-BNN
23 Báo cáo chuyên đề tổng hợp kết quả 10 năm chi trả dịch vụ môi trường rừng năm 2011-2020 và định hướng pháp triển giai đoạn năm 2021-2030 (2020), do USIAD, WINROCK và VFFF thực hiện chưa triển khai chi trả, các chủ thể sử dụng DVMTR miễn phí, hậu quả là môi trường bị ô nhiễm, suy thoái, đa dạng sinh học bị phá vỡ Tuy nhiên, khi chi trả DVMTR được triển khai, song song với việc nhận thức của cộng đồng được nâng cao thì các giá trị môi trường rừng đều thay đổi theo hướng tích cực (thể hiện trong biểu đồ bên dưới)
Biểu đồ 1 diện tích rừng được chi trả tiền DVMTR giai đoạn 2011-2020 24
Căn cứ vào các số liệu của biểu đồ, DVMTR đã góp phần BVMT thông qua diện tích rừng được quản lý, bảo vệ bằng nguồn tiền DVMTR Năm 2019, diện tích rừng cung ứng DVMTR và được chi trả tiền DVMTR là 6.576.508 ha trên tổng diện tích rừng của cả nước là 14.609.222 ha chiếm 45% khẳng định vai trò to lớn của rừng đối với cung ứng DVMTR và được hưởng lợi từ DVMTR 25 Chính sách chi trả DVMTR giúp cho rừng được bảo vệ tốt hơn, góp phần bảo vệ rừng của các nước Số vụ vi phạm giai, trước khi chưa thực hiện chi trả DVMTR là 195.825 vụ, bình quân là 39.165 vụ/năm, giai đoạn 2011-2015, khi thực hiện chính sách PFES trong 5 năm đầu là 136.325 vụ, bình quân là 27.265 vụ/năm, giảm 59.500 vụ, tương ứng giảm 32,9%, đến giai đoạn 2016-2018 giảm xuống còn 46.851 vụ bình quân là 15.617 vụ/ năm giảm so với giai đoạn trước là: 89.474 vụ tương ứng với 65,7% Tương ứng với các giai đoạn này, diện tích rừng bị mất giảm rất nhanh, cụ thể là: giai đoạn 2006-
25 Quyết định số 1423/QĐ-BNN-TCLN của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn ngày 23 tháng 4 năm
2020 về công bố hiện trạng rừng của cả nước
2010 mất 27.732 ha, bình quân 5.546 ha/năm; giai đoạn 2011-2015 mất 11.578 ha, bình quân 2.315ha/năm, tương ứng giảm 58,2%; giai đoạn 2016-2018 giảm xuống còn 6.627 ha, bình quân 2.209 ha/năm tương ứng trên 10%
Thứ ba, chi trả DVMTR tác động tích cực đến sinh kế, các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội
Việc hình thành quan hệ chi trả DVMTR đã mở ra nhiều cơ hội để người cung ứng dịch vụ có thể nâng cao thu nhập của mình, cải thiện sinh kế, giải quyết bài toán nâng cao thu nhập, đặc biệt là cho đồng bào các dân tộc ít người sinh sống gần các khu vực biên giới Chính điều này đã tạo thêm việc làm hàng trăm nghìn lao động của 250.000 hộ gia đình và 10.000 cộng đồng 26 Số hộ gia đình đã nhận được chi trả 3.647 tỷ đồng, tạo thêm nguồn thu bằng tiền mặt vào khoảng 15% đã giúp bớt khó khăn, xóa đói giảm nghèo, phát triển sản xuất của các hộ Trong đó, 10.000 cộng đồng đã nhận được 5.658 tỷ đồng, với việc chi trả ổn định bình quân 50 triệu đồng/1 cộng đồng/năm góp phần cho phát triển cộng đồng
Về mặt an sinh xã hội, việc chi trả DVMTR đóng góp vào những chương trình phát triển hạ tầng và cộng đồng Một nghiên cứu được tiến hành bởi Phạm và các cộng sự (2018) đánh giá tác động của chi trả DVMTR tại tỉnh Sơn La cho thấy, tiền chi trả cho cộng đồng đã giúp xây dựng 2,689 công trình hạ tầng với tổng mức đầu tư hơn 57,970 tỷ đồng Các công trình đầu tư từ kinh phí chi trả DVMTR chủ yếu là nhà cộng đồng 27
Thứ tư, chi trả DVMTR còn góp phần hình thành thị trường giá cả cho các DVMTR
Như đã đề cập ở mục 1.1.2, tại Việt Nam các nhà quản lý không thực hiện chi trả cho tất cả các DVMT mà lựa chọn DVMTR để thí điểm và luật hóa Do vậy, khi DVMTR được công nhận là một loại “hàng hóa” để mua bán trên thị trường DVMTR, việc lượng giá giá trị các DVMTR được cung cấp, quan hệ mua bán, trao đổi giữa người người mua và người người bán cũng diễn ra, từ đó hình thành thị trường chi trả DVMTR Tương tự, đây cũng cách thức hình thành thị trường của các loại DVMT còn lại
Đặc điểm của chi trả dịch vụ môi trường rừng
Đặc điểm của một sự vật, hiện tượng là điểm nổi bật, riêng biệt của của sự vật, hiện tượng nhằm phân biệt với bản chất, tính trạng, đặc điểm của sự vật, đối tượng khác Tương tự, đặc điểm của DVMTR là những điểm khác biệt, dùng để nhận dạng của nó với các dịch vụ hưởng lợi từ giá trị sinh thái môi trường khác Đó là những đặc trưng về nguyên tắc chi trả, loại dịch vụ được chi trả và vai trò của Nhà nước trong quan hệ chi trả DVMTR
Thứ nhất, về loại dịch vụ DVMTR được chi trả
Dịch vụ HST đất ngập nước 28 ; dịch vụ HST biển 29 ; dịch vụ HST núi đá, hang động và công viên địa chất 30 thực chất là các giá trị, lợi ích mà HST đất ngập nước, HST biển hay HST núi đá, hang động, công viên địa chất mang lại Còn DVMTR là các chức năng mà tài nguyên rừng cung cấp cho sản xuất và đời sống con người Đó là các dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội; hấp thụ và lưu giữ các- bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh; bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch; cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản Như vậy, mỗi loại dịch vụ HSTTN được quy định tại Điều 138 Luật BVMT 2020 đều có đối tượng áp dụng riêng biệt, không có sự trùng lắp
Trước khi xây dựng dịch vụ “hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh; để giảm phát thải hiệu ứng nhà kính 31 ” với mục tiêu giảm lượng phát thải các-bon, góp phần tạo ra động lực kinh tế cho các chủ rừng bảo vệ và phát triển rừng bền vững thì vào năm 2008, Việt Nam đã tham gia chương trình “REDD 32 ”
28 Điểm b khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
29 Điểm c khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
30 Điểm d Khoản 2, Điều 138 Luật BVMT 2020
31 Khoản 3 Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017
32 Giảm phát thải do mất rừng và suy thoái rừng và vai trò của bảo tồn, quản lý bền vững rừng và nâng cao trữ lượng các-bon rừng ở các nước đang phát triển (REDD + ) lần đầu tiên được đàm phán theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) vào năm 2005, với mục tiêu của việc giảm thiểu biến đổi khí hậu thông qua giảm lượng khí thải ròng khí nhà kính thông qua tăng cường quản lý rừng ở các nước đang phát triển Hầu hết các quyết định chính về REDD + đã được hoàn thành vào năm 2013, với những phần cuối
(Reducing Emission from Deforestation and Forest Degradation), tạm dịch là “giảm phát thải khí nhà kính từ mất rừng và suy thoái rừng” với mục tiêu phát triển lâm nghiệp, bảo tồn đa dạng sinh học Cả chi trả DVMTR và REDD (sau này là REDD + ) đều hướng đến việc cải thiện và gia tăng diện tích rừng hấp thụ và lưu giữ các-bon, thực hiện nhiệm vụ giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh Tuy nhiên, chi trả DVMTR là cơ chế yêu cầu chủ thể (tổ chức, cá nhân) sử dụng dịch vụ phải chi trả tiền cho sự hưởng lợi của mình, còn REDD được áp dụng đối với các quốc gia đang phát triển để giảm tỷ lệ mất rừng và suy thoái rừng, bù lại các quốc gia này sẽ nhận thù lao từ quỹ toàn cầu do phía các nước phát triển đóng góp
Thứ hai, nguyên tắc người hưởng lợi phải trả tiền trong quan hệ chi trả DVMTR
Nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền” được hiểu là tất cả những ai hưởng lợi do có được môi trường trong lành, không bị ô nhiễm thì đều phải trả một khoản phí cho hành vi sử dụng của mình 33 Điểm cốt lõi của nguyên tắc này là ưu tiên phòng ngừa ô nhiễm, BVMT thông qua khoản thu ngoài ngân sách nhà nước Do đó, người nào có được lợi ích từ các giá trị của môi trường mang lại nói chung và DVMTR nói riêng thì phải trả tiền Người trả tiền chính là người khai thác, sử dụng các DVMTR trong giới hạn pháp luật quy định được liệt kê tại Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm
2017 Hình thức thể hiện của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” chính là phí DVMT, cụ thể là phí DVMTR
Ngoài DVMTR đã được quy định tại Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 thì điểm a khoản 2, Điều 38 Luật BVMT năm 2020 có liệt kê các loại dịch vụ HSTTN khác như: dịch vụ HST đất ngập nước phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản; dịch vụ HST biển phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí, nuôi trồng thủy sản; dịch vụ HST núi đá, hang động và công viên địa chất phục vụ mục đích kinh doanh du lịch, giải trí; dịch vụ HSTTN phục vụ mục đích hấp thụ và lưu trữ các-bon, trừ trường hợp DVMTR của HST rừng theo quy định của pháp luật về lâm nghiệp Tương tự DVMTR, bốn loại dịch vụ HSTTN trên cũng được thiết kế theo nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền”, khi dùng số tiền thu được từ người cùng của sách quy tắc được hoàn thành vào năm 2015
33 Võ Trung Tín (2014), “Thuế bảo vệ môi trường - hình thức thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” trong pháp luật môi trường”, tạp chí Nghiên cứu Lập Pháp hưởng lợi để đền đáp, bảo vệ HSTTN
Bên cạnh nguyên tắc “người hưởng lợi phải trả tiền”, pháp luật BVMT tại Việt Nam còn quy định nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” Tức chủ thể nào gây hậu quả, tác động xấu đến môi trường thì phải trả tiền Người trả tiền theo nguyên tắc này là người gây ô nhiễm, có thể bao gồm: người khai tác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; người có hành vi xả thải vào môi trường; người có hành vi khác gây tác động xấu đến môi trường Hình thức thể hiện của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cũng đa dạng và phong phú hơn Chẳng hạn, đối với chủ thể có hành vi khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên ảnh hưởng đến môi trường, người có hành vi xả thải vào môi trường hoặc người có những hành vi khác gây tác động xấu tới môi trường trong phạm vi khuôn khổ pháp luật cho phép thì phải tiền phải trả cho việc khai thác tài nguyên, thuế môi trường (tiền trả cho hành vi gây tác động xấu đến môi trường theo Luật Thuế bảo vệ môi trường năm 2010); Thuế Tài nguyên (tiền trả cho việc khai thác tài nguyên thiên nhiên theo Luật Thuế tài nguyên năm 2009); phí BVMT (áp dụng đối với hoạt động xả thải ra môi trường, khai thác khoáng sản hoặc làm phát sinh tác động xấu đối với môi trường, dịch vụ công thuộc lĩnh vực BVMT theo Điều 136 Luật BVMT 2020); tiền trả cho việc sử dụng dịch vụ như: dịch vụ gom rác, dịch vụ quản lý chất thải nguy hại, ; chi phí phục hồi môi trường trong khai thác tài nguyên
Hai nguyên tắc này là hoàn toàn khác nhau, tuy nhiên có rất nhiều người vẫn nhầm lẫn và xem chúng là một Chúng có điểm chung là đều xem các giá trị môi trường là một loại hàng hóa đặc biệt được phép lưu thông trên thị trường và là công vụ tài chính hữu hiệu trong công tác BVMT hiện nay
Thứ ba, sự can thiệp sâu của Nhà nước trong quan hệ chi trả DVMTR
Trong quan hệ chi trả DVMTR tồn tại ít nhất hai chủ thể tham gia, bao gồm: chủ thể cung ứng DVMTR và chủ thể sử dụng DVMTR Ngoài ra, trong một số trường hợp còn có thể chủ thể trung gian đóng vai trò đảm bảo, kết nối, kiểm soát giao dịch giữa bên mua và bên bán Bên cung ứng dịch vụ là các chủ thể tạo ra DVMTR hay có quyền sở hữu tài nguyên (đất đai), nhờ đó họ có khả năng cung ứng các DVMTR, họ có thể là một các nhân hoặc nhóm người (cộng đồng dân cư) hoặc các cơ quan nhà nước (các tổ chức do nhà nước thành lập) Bên sử dụng dịch vụ là tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng các DVMTR hoặc được hưởng lợi trực tiếp các giá trị DVMTR Bên trung gian là tổ chức (tổ chức phi chính phủ hoặc tổ chức được nhà nước thành lập) hoặc cá nhân, đóng vai trò hỗ trợ, đảm bảo hoạt động chi trả DVMTR diễn ra trong khuôn khổ quy định pháp luật Ngoài ra, bên trung gian còn đóng vai trò giải quyết mâu thuẫn, tiếp nhận đề nghị của bên bán và bên mua hoặc đại diện bên mua ký hợp đồng với bên bán, thực hiện xác định giá DVMTR, định ra mức chi trả dịch vụ, đánh giá, kiểm soát trong suốt quá trình chi trả
Tại Việt Nam, đã và đang được thực hiện mô hình chi trả DVMTR như một mệnh lệnh hành chính là chủ yếu, giá cả được nhà nước quy định, không phù hợp với sự vận động của cơ chế thị trường Hiện nay, căn cứ quy định tại Khoản 3 Điều 63 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 việc chi trả DVMTR là sự kết hợp cả hai hình thức chi trả trực tiếp (người sử dụng DVMTR trả tiền trực tiếp cho người cung ứng DVMTR), chi trả gián tiếp (bên trung gian thu tiền từ bên sử dụng dịch vụ và chi trả lại cho bên cung ứng), áp dụng hình thức nào phụ thuộc vào quy định pháp luật Giá cả một số DVMTR cũng được Luật Lâm Nghiệp ấn định cụ thể, các bên trong giao dịch không có quyền thỏa thuận Như vậy, trong quan hệ chi trả DVMTR Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng, đảm nhận nhiều nhiệm vụ, vừa thiết lập khung pháp lý cho quá trình giao dịch, vừa có thể xuất hiện với tư cách là bên cung ứng hoặc bên sử dụng dịch vụ trong cơ chế chi trả sử dụng tiền trực tiếp từ những người sử dụng DVMTR 34
Từ những phân tích trên, tác giả cho rằng Nhà nước đã có sự can thiệp sâu vào nhiều khía cạnh như chủ thể chi trả, cơ chế chi trả, giá cả dịch vụ trong quan hệ chi trả DVMTR, thông qua đó phản ánh ý chí của nhà cầm quyền trong việc quản lý, sử dụng tài nguyên rừng.
Quá trình hình thành và phát triển pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng
1.5.1 Giai đoạn trước khi Luật Lâm Nghiệp năm 2017 có hiệu lực
Việt Nam là một trong số những quốc gia đầu tiên trên thế giới thực hiện chi trả DVMTR, chỉ sau Mexico và Costa Rica Ngay từ những năm cuối thập kỷ 1990, Nhà nước ban hành Quyết định số 661/QĐ-TTg ngày 29 tháng 7 năm 1998 về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, hình thành cơ chế chi trả DVMTR, trong đó Chính phủ là đại diện cho bên chi trả, còn người dân là bên cung cấp dịch vụ Với sự ra đời của Quyết định số 661/QĐ-TTg thị trường chi trả DVMTR (thị trường DVMT đầu tiên) thực sự xuất hiện ở Việt Nam bằng nguồn vốn ngân sách là chủ yếu và nhiều nguồn vốn khác
34 Cao Trường Sơn, “Chi trả dịch vụ môi trường công cụ mới trong quản lý tài nguyên”, Tạp chí Tài nguyên và môi trường, kỳ 1 tháng 11/2015
Sau đó, ngày 10 tháng 04 năm 2008 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 380/QĐ-TTg về thực hiện thí điểm chi trả DVMTR tại tỉnh Sơn La và tỉnh Lâm Đồng Do không thể thực hiện tất cả các DVMT cùng một lúc, Chính phủ đã lựa chọn DVMTR để thực hiện thị trường trước tiên tại tỉnh Sơn La và Lâm Đồng (nơi có diện tích rừng lớn nhất nước) Quyết định số 380/2008/QĐ-TTg được đánh giá là một chính sách mới khi huy động những nguồn ngoài ngân sách nhà nước, nguồn vốn xã hội Đồng thời, nó cũng đánh dấu bước ngoặc thay đổi tư duy của các nhà làm luật khi nhìn nhận giá trị gián tiếp của tài nguyên rừng dưới góc độ DVMTR và tác động đến ý thức người từ sử dụng DVMTR từ miễn phí sang phải trả tiền Khi Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Luật BV&PTR) năm 2004, Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2006-2020 được ban hành đặt ra mục tiêu cấp bách là phải đánh giá các giá trị tài chính của các loại DVMTR, khai thác tối đa các DVMT từ rừng như phòng hộ đầu nguồn, ven biển và đô thị, du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, tín dụng các-bon trong cơ chế phát triển sạch,…để tạo nguồn thu tái đầu tư bảo vệ và phát triển rừng
Ngày 14/1/2008, dưới sự hỗ trợ của Quỹ ủy thác lâm nghiệp Chính phủ tiếp tục thông qua Nghị định số 05/2008/NĐ-CP quy định về Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng (Quỹ BV&PTR) Một trong những mục đích thành lập là “Huy động các nguồn lưc xã hội để bảo vệ và phát triển rừng góp phần thực hiện chủ trương xã hội hóa về nghề rừng” Bên cạnh đó, Quỹ BV&PTR là trở thành “cầu nối” giữa người cung ứng và người sử dụng DVMTR
Sau hai năm thực hiện thí điểm, chương trình chi trả DVMTR đã gặt hái nhiều thành công Trước hết chương trình đã làm chuyển biến nhận thức của các cấp, ban ngành và người dân trên địa bàn; góp phần quan trọng trong việc giữ rừng, tạo điều kiện phát triển các ngành, các lĩnh vực khác như: giảm khí thải nhà kính, hạn chế lũ lụt, phát triển thủy lợi, thủy điện, du lịch, nuôi cá nước lạnh, Đồng thời, về mặt kinh tế, việc chi trả DVMTR giảm chi từ ngân sách Nhà nước, nâng cao đời sống bền vững nhân dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc Riêng về rừng ở khu vực chi trả DVMT được quản lý tốt hơn, giảm số vụ vi phạm 50%; tỷ lệ hộ nghèo trong vùng thí điểm giảm 15%, đời sống người tham gia lao động nghề rừng được cải thiện; tạo sự đồng thuận cao của người dân cũng như các cấp, các ngành ở địa phương và đặc biệt là sự đồng tình của người chi trả, họ nhận thức rằng việc đầu tư cho bảo vệ rừng chính là đầu tư cho sản xuất bền vững của các nhà máy thủy điện, du lịch sinh thái và sản xuất nước sạch 35 Tính đến tháng 2/2010, đã có 7/7 đối tượng là các cơ sở sản xuất thủy điện, sản xuất và cung cấp nước sạch trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng đã cam kết thực hiện chi trả tiền dịch vụ môi trường năm 2009 với số tiền là 234,421 tỷ đồng Ngoài ra trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng còn nhận được tiền chi trả từ một số đơn vị kinh doanh du lịch trên địa bàn với số tiền cam kết chi trả là 300 triệu đồng Quỹ BV&PTR Việt Nam, Quỹ BV&PTR tỉnh Sơn La, Lâm Đồng đã nhận ủy thác tiền do bên sử dụng dịch vụ phải chi trả chuyển đến 117,335 tỷ đồng, đạt 50,05% tổng số tiền bên sử dụng dịch vụ đã cam kết chi trả trong năm 2009 36 ”
Từ thành công này, Chính phủ thể chế hóa các quy định chi trả DVMTR vào Nghị định số 99/2010/NĐ-CP và áp dụng rộng rãi trên cả nước Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ra đời, là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện chính sách DVMT (mà đầu tiên là chi trả DVMTR) thể hiện quyết tâm của Chính phủ trong quá trình đổi mới, phát triển kinh tế bền vững gắn với bảo vệ rừng, BVMT và xóa đói giảm nghèo
Năm loại DVMTR được ghi nhận tại Nghị định gồm:
(1) Dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối;
(2) Dịch vụ điều tiết và duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội;
(3) Dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính bằng các biện pháp ngăn chặn suy thoái rừng, giảm diện tích rừng và phát triển rừng bền vững;
(4) Dịch vụ bảo vệ cảnh quan tự nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học của các HST rừng phục vụ cho dịch vụ du lịch;
(5) Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản
Theo thời gian, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Bộ NN&PTNT) và
Bộ Tài chính lần lượt ban hành nhiều Thông tư hướng dẫn áp dụng chi trả DVMTR như: Thông tư số 20/2012/TT-BNNPTNT ngày 07/05/2012 hướng dẫn thủ tục nghiệm thu thanh toán tiền chi trả DVMTR; thông tư số 85/2012/TT-BTC ngày
35 Lưu Thị Hương (2013), Nghiên cứu khả năng áp dụng chi trả dịch vụ môi trường đối với hệ sinh thái đất ngập nước tại đầm phá Tam Giang Cầu Hai, tỉnh Thừa Thiên Huế, luận văn thạc sĩ, Đại học Kinh tế Quốc dân
36 Cần nhân rộng mô hình thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng, https://dangcongsan.vn/thoi-su/can-nhan- rong-mo-hinh-thi-diem-chi-tra-dich-vu-moi-truong-rung-10450.html, truy cập lần cuối ngày 01/01/2022
25/05/2012 hướng dẫn chính hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đối với Quỹ BV&PTR; thông tư số 60/2012/TT-BNNPTNT ngày 09/11/2012 về quy định về nguyên tắc, phương pháp xác định diện tích rừng trong lưu vực phục vụ chi trả DVMTR; thông tư liên tịch số 62/2012/TTLT-BNNPTNT-BTC ngày 16 tháng 11 năm 2012 về hướng dẫn cơ chế quản lý, sử dụng tiền chi trả DVMTR; UBND các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, UBND cấp huyện và xã ban hành 1.290 văn bản áp dụng tại địa phương 37 Như vậy, về cơ bản đã có hành lang pháp lý tổ chức quản lý, vận hành Quỹ BV&PTR và triển khai thực hiện chi trả DVMTR
1.5.2 Giai đoạn Luật Lâm Nghiệp năm 2017 có hiệu lực
Cột mốc là vào năm 2017, Luật Lâm nghiệp năm 2017 ra đời đã luật hóa các quy định trong Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chính sách chi trả DVMTR và thay thế cho Luật BV&PTR năm 2004 Điểm ưu việt của Luật Lâm nghiệp năm 2017 là xây dựng mục tiêu đảm bảo rừng được quản lý bền vững về diện tích và chất lượng, bảo đảm hài hòa các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo tồn đa dạng sinh học, nâng cao tỷ lệ che phủ rừng, giá trị DVMTR và ứng phó với biến đổi khí hậu Đồng thời thực hiện xã hội hóa hoạt động lâm nghiệp; bảo đảm hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước với lợi ích của chủ rừng, tổ chức, cá nhân hoạt động lâm nghiệp thay vì chỉ quan tâm đến quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng gỗ mà chưa chú ý đến những giá trị gián tiếp của tài nguyên rừng Luật gồm 12 chương, 108 điều trong đó tại Chương VI Sử dụng rừng có mục 4 DVMTR (Điều 6-Điều 65) Kể từ đây các quy định DVMTR bổ sung, hoàn thiện và tập hợp thống nhất, tạo căn cứ pháp lý thuận lợi cho việc áp dụng chi trả DVMTR ở Việt Nam
Các quy định về chi trả DVMTR tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017 hướng dẫn thi hành bởi Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2018 Điểm nổi bật của Nghị định số 156/2018/NĐ-CP là xác định rõ một số nội dung như: tiêu chí xác định rừng, phân loại rừng và quy chế quản lý rừng; giao rừng, cho thuê rừng sản xuất, chuyển loại rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác, thu hồi rừng; đối tượng, hình thức chi trả, mức chi trả DVMTR và điều chỉnh, miễn, giảm mức chi trả DVMTR; quản lý sử dụng tiền DVMTR,… Đến năm 2020, Quốc hội đã thông qua khi Luật BVMT năm 2020 mới thay thế Luật BVMT năm 2014 Đây là lần đầu tiên chi trả DVMTR được Luật BVMT liệt kê vào nhóm chi trả dịch vụ HSTTN Điều này là chưa hề có tại Luật BVMT năm
2014 hay Luật BVMT năm 2005 Đồng thời, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP cũng kế thừa quy định áp dụng khu vực chi trả DVMTR và mức chi trả DVMTR thực hiện theo quy định của Luật Lâm Nghiệp 38 Điểm mới này cho thấy các nhà làm luật đã công nhận chi trả DVMTR là một công cụ tài chính hữu hiệu, huy động tài chính từ các nguồn lực xã hội nhằm thực hiện nhiệm vụ: “Đa dạng hóa các nguồn vốn đầu tư cho BVMT; bố trí khoản chi riêng cho BVMT trong ngân sách nhà nước với tỷ lệ tăng dần theo khả năng của ngân sách nhà nước và yêu cầu, nhiệm vụ BVMT; ưu tiên nguồn kinh phí cho các nhiệm vụ trọng điểm về BVMT ” được đặt ra tại Khoản 5 Điều
Tính đến thời điểm hiện tại, các nhà làm luật đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ chi trả DVMTR Đây là cần thiết, đáp ứng yêu cầu đặt ra là các quy định phải có sự thay đổi phù hợp với sự vận động thời gian và phát triển của xã hội Sở dĩ tác giả nghiên cứu quá trình phát triển quy định chi trả
DVMTR qua từng giai đoạn để giúp người đọc có thể hình dung cơ bản chính sách chi trả DVMTR (từ giai đoạn chỉ được quy định rải rác tại các văn bản dưới Luật đến giai đoạn được Luật hóa một cách có hệ thống, rõ ràng, cụ thể trong Luật và được hướng dẫn chi tiết bởi các Nghị định, Thông tư) Từ đó, tác giả nhận thấy rằng các nhà làm luật rất cẩn thận trong quá trình xây dựng các quy định này, họ không nóng vội thiết lập cơ sở pháp lý cho tất cả các DVMT mà lựa chọn DVMTR triển khai thí điểm trước tiên Qua quá trình đúc kết kinh nghiệm thực tiễn, các nhà quản lý mới tiến hành sửa đổi, bổ sung, thay thế, tập hợp chúng thành hệ thống có tính logic.
38 Khoản 1 Điều 121 Nghị định số 08/2020/NĐ-CP
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHI TRẢ DỊCH VỤ MÔI TRƯỜNG RỪNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
Thực trạng pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng
Luật Lâm Nghiệp năm 2017 ra đời thay thế Luật BV&PTR năm 2004 được đánh giá là một bước tiến vượt bậc trong việc xây dựng và ban hành pháp luật điều chỉnh lĩnh vực lâm nghiệp nói chung và lĩnh vực DVMTR nói riêng Nếu như tại giai đoạn BV&PTR năm 2004 đang có hiệu lực thi hành, vấn đề DVMTR còn chưa được quan tâm Nó chỉ được điều chỉnh bởi các văn bản dưới Luật mà chủ yếu Nghị định số 99/2010/NĐ-CP thì khi Luật Lâm Nghiệp năm 2017 ban hành đã đảm nhận “sứ mệnh” tập hợp và luật hóa các văn bản dưới luật giai đoạn 2010-2017 Đồng thời Nghị định số 156/2018/NĐ-CP cũng sửa đổi, tổng hợp quy định DVMTR tại các Nghị định và thông tư cũ thành một hệ thống tương đối hoàn chỉnh
Biểu đồ 2 tổng thu DVMTR giai đoạn 2011-2020 của cả nước 40
Theo số liệu từ biểu đồ trên, tổng thu DVMTR giai đoạn 2011-2020 của cả nước là 16.746 tỷ đồng, bình quân là trên 1.600 tỷ đồng/năm Năm 2011 là năm đầu tiên triển khai thu tiền DVMTR nên mức thu còn thấp, đạt 283 tỷ đồng Từ năm 2012, mức thu tăng lên 1.184 tỷ đồng và duy trì cao ở các năm từ 2013 đến 2016 Từ năm
2017, tiền thu DVMTR tăng nhanh, nhất là trong 3 năm 2018, 2019, 2020 có sự tăng đột biến về tiền thu DVMTR như năm 2018 cao nhất thu được 2.923 tỷ đồng Đây là
40 Tương tự 23 tín hiệu đáng mừng cho ngành lâm nghiệp nói chung và hoạt động chi trả DVMTR nói riêng Tuy nhiên, số tiền thu được từ DVMTR kể trên chưa phản ánh hết được giá trị của các DVMTR, bởi lẽ hệ thống các quy định về chi trả DVMTR vẫn còn nhiều bất cập, cụ thể:
2.1.1 Loại dịch vụ môi trường rừng Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 liệt kê 6 loại DVMTR được chi trả, bao gồm:
- Bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối; Đây là DVMTR phổ biến và được triển khai chi trả đầu tiên Bởi lẽ, công dụng của rừng là điều tiết nước, phòng chống lũ lụt Minh chứng là rừng phòng hộ đầu nguồn, giữ đất, giữ nước, điều hòa dòng chảy, chống xói mòn rửa trôi thoái hóa đất, chống bồi đắp sông ngòi, hồ đập, giảm thiểu lũ lụt, hạn chế hạn hán, giữ gìn được nguồn thủy năng lớn cho các nhà máy thủy điện Vì các giá trị to lớn trên điểm a khoản 1, Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 quy định dịch vụ bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối là một trong những loại DVMTR được chi trả
- Điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội;
Ngoài chức năng bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối, rừng còn là nhân tố giữ vai trò quan trọng trong việc giữ ổn định, đảm bảo nguồn nước cho các hồ chứa thủy lợi, điều tiết dòng chảy Giá trị điều tiết nguồn nước và bảo vệ đất của rừng đối với các nhà máy thủy điện và cơ sở cấp nước được hiểu là lợi ích rừng mang lại cho các cơ sở này nhờ khả năng điều tiết nước và bảo vệ đất của nó Tùy thuộc từng loại rừng, mức độ lưu giữ nước khác nhau, trung bình giữ khoảng từ 20%-30% tổng lượng mưa, trong đó rừng tự nhiên có khả năng chứa nước cao hơn rừng trồng, đất trống và những thảm thực vật nông nghiệp từ 20%-60% Theo một số kết quả nghiên cứu, cứ khoảng 1.000 ha rừng có khả năng chứa nước tương đương với hồ nước có dung tích khoảng 1 triệu m 3 41 Tương tự dịch vụ “bảo vệ đất, hạn chế xói mòn và bồi lắng lòng hồ, lòng sông, lòng suối”, dịch vụ “điều tiết, duy trì nguồn nước cho sản xuất và đời sống xã hội” cũng được quy định tại Khoản 2 Điều 61 Luật
41 Duy trì, bảo vệ, phát triển và nâng cao chất lượng rừng để đảm bảo an ninh nguồn nước, góp phần phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí, Cổng thông tin điện tử sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn
Quảng Ninh, https://www.quangninh.gov.vn/So/sonongnghiepptnt/Trang/ChiTietTinTuc.aspx?nidh46, truy cập lần cuối ngày 01/01/2022
- Hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh;
Một trong những chức năng phải kể đến của tài nguyên rừng là giữ không khí trong lành Khi cây xanh quang hợp, rừng là một nhà máy sinh học tự nhiên thu nạp các-bon và cung cấp oxy cho cuộc sống con người Đặc biệt, ngày nay khi hiện tượng nóng dần lên của trái đất do hiệu ứng nhà kính, vai trò của rừng trong việc giảm lượng khí các-bon là rất quan trọng Sở dĩ dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, giảm phát thải khí nhà kính được luật hóa tại Luật Lâm Nghiệp năm 2017 xuất phát từ nguyên nhân trong vài thập kỷ gần đây, biến đổi khí hậu và định giá khí thải các-bon là những vấn đề đang được các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam rất quan tâm Năm 2015, Việt Nam đã tham gia ký thỏa thuận Paris về Biến đổi khí hậu Việt Nam cam kết đến năm 2030, bằng nguồn lực trong nước sẽ giảm 8% lượng phát thải khí nhà kính so với kịch bản phát triển thông thường Cơ chế kiểm soát lượng phát thải các-bon là yêu cầu các doanh nghiệp trả một khoản tiền tương ứng với lượng các- bon họ thải ra môi trường trong quá trình hoạt động kinh doanh Với mục tiêu chương trình là giảm lượng phát thải các-bon, góp phần tạo ra động lực kinh tế cho các chủ rừng bảo vệ và phát triển rừng bền vững, nâng cao ý thức và nhiệm xã hội, môi trường của các tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí các-bon lớn Điều này là cơ sở để luật hóa dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon
Hiện tại, dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon được Bộ NN&PTNT xây dựng dự thảo lần thứ nhất tại Quyết định thí điểm chi trả DVMTR ngày 9 tháng 7 năm 2019 đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các - bon của rừng Dự thảo thí điểm quy định các nội dung: (i) phạm vi áp dụng tại Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam; (ii) đối tượng tham gia: cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có hoạt động liên quan đến thí điểm trên địa bàn tại Quảng Ninh, Thanh Hóa, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam (9 tổ chức hoạt động, sản xuất kinh doanh nhiệt điện than và 11 tổ chức hoạt động, sản xuất kinh doanh xi măng); (iii) mức chi trả đối với tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh nhiệt điện than là 4 đồng/kWh điện thương phẩm, đối với tổ chức hoạt động sản xuất, kinh doanh xi măng là 2.100 đồng/tấn clanhke; (iv) hình thức chi trả gián tiếp ủy thác qua Quỹ BV&PTR cấp tỉnh trên địa bàn; (v) loại rừng được chi trả dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng là rừng tự nhiên; rừng trồng đặc dụng, phòng hộ; rừng trồng sản xuất được cấp chứng chỉ rừng; rừng ngập mặn; (vi) đối tượng được chi trả gồm chủ rừng được quy định tại Điều 8 của Luật Lâm nghiệp năm 2017, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư có hợp đồng nhận khoán bảo vệ và phát triển rừng với chủ rừng là tổ chức do Nhà nước thành lập, UBND cấp xã và tổ chức khác được Nhà nước giao trách nhiệm quản lý rừng theo quy định của pháp luật Ngoài ra, dự thảo thí điểm còn quy định liên quan đến ký kết, thực hiện hợp đồng; xác định tiền chi trả cho bên cung ứng dịch vụ; tạm ứng, thanh toán, quyết toán; lập kế hoạch thu, chi và dự toán cho quản lý; sử dụng tiền dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon; kiểm tra, giám sát, công khai tài chính; trách nhiệm của các Bộ, ngành liên quan, UBND các tỉnh thí điểm
- Bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch;
Khoản 4 Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 ghi nhận dịch vụ “bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch” là một trong năm loại DVMTR được khai thác là hoàn toàn phù hợp với thực tiễn Bởi lẽ, đây là sự chi trả cho người cung cấp, duy trì vẻ đẹp cảnh quan HST rừng để tạo những giá trị về mặt du lịch, những giá trị về văn hóa, giải trí Chi trả dịch vụ bảo vệ, duy trì vẻ đẹp cảnh quan tự nhiên, bảo tồn đa dạng sinh học HST rừng cho kinh doanh dịch vụ du lịch bao gồm chi trả phí vào cửa các khu vực bảo tồn để tạo nguồn quỹ bảo tồn thông qua du lịch, du lịch dựa vào cộng đồng, các khoản thu thông qua vé, phí du lịch, Các công ty du lịch, khách sạn, khách du lịch phải chi trả khoản phí này cho các chủ rừng, cộng đồng dân cư, các hộ gia đình, cá nhân, VQG, khu bảo tồn đã gìn giữ và cung cấp dịch vụ
- Cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản
Khác với các loại DVMTR đã được đề cập ở trên, dịch vụ “cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản” là các dịch vụ có thể khai thác từ HST rừng ngập mặn Theo thời gian, loại dịch vụ này được các nhà quản lý không ngừng nghiên cứu và hoàn thiện, nếu trước kia điểm đ khoản 2, Điều 4 Nghị định số 99/2010/NĐ chỉ quy định “dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản” thì nay Khoản 5 Điều 61 Luật Lâm
Nghiệp năm 2017 điều chỉnh thành dịch vụ “cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản” Việc mở rộng nội hàm với dịch vụ này đang đăt ra nhiều vấn đề, bởi lẽ đến giai đoạn hiện nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nào đối với dịch vụ tại Khoản 5 Điều 61 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 Theo tác giả, việc mở rộng thêm phạm vi ngoài từ rừng còn có thêm“các yếu tố từ môi trường, HST rừng” là quá rộng, khó có thể xác định được các yếu tố từ rừng là những thành phần nào, để từ đó có cơ sở, tiến hành thu phí đối với DVMTR này
Như vậy, theo thời gian các loại DVMTR có xu hướng tăng dần, rõ ràng và chi tiết hơn Ban đầu khi thí điểm chi trả DVMTR theo Quyết định số 380/2008/QĐ- TTg, ba loại DVMTR được lựa chọn áp dụng phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở Sơn La và tỉnh Lâm Đồng là “điều tiết và cung ứng nguồn nước; dịch vụ về bảo vệ đất, hạn chế xói mòn, chống bồi lắng lòng hồ; dịch vụ về du lịch 42 ”.Sau đó, Nghị định số 99/2010/NĐ-CP bổ sung thêm dịch vụ:
- “Hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính bằng các biện pháp ngăn chặn suy thoái rừng, giảm diện tích rừng và phát triển rừng bền vững;
- Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản 43 ” Đồng thời “dịch vụ du lịch” tại Quyết định số 380/2008/QD-TTg được Nghị định số 99/2010 NĐ-CP quy định cụ thể hơn thành dịch vụ “bảo vệ cảnh quan tự nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học của các HST rừng phục vụ cho dịch vụ du lịch 44 ” Hiện tại, Điều 61 Luật Lâm Nghiệp 2017 kế thừa quy định về các loại DVMTR tại Nghị định số 99/2010/NĐ-CP, chỉ bổ sung nội dung của dịch vụ “hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, giảm phát thải khí nhà kính” thành “hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng; giảm phát thải khí nhà kính từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý rừng bền vững, tăng trưởng xanh”
Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về chi trả dịch vụ môi trường rừng
Chi trả DVMTR là một chính sách đột phá tại Việt Nam Mục tiêu của chính sách là giảm gánh nặng ngân sách nhà nước, đồng thời tạo ra nguồn tài chính ổn định nhằm bảo vệ và phát triển rừng hiệu quả hơn Để nâng cao quy mô và tác động của chi trả DVMTR, đồng thời mở rộng phạm vi các nguồn chi trả DVMTR tiềm năng, tác giả kiến nghị các nhà làm luật cần lưu tâm các kiến nghị sau:
Thứ nhất, mở rộng quy định loại DVMTR
Theo thời gian xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới là mở rộng các loại DVMTR được phép chi trả nhằm huy động hiệu quả nguồn lực tài chính của tư nhân vào hoạt động phục hồi và BVMT rừng Tuy nhiên, việc mở rộng các loại DVMTR cần được thực hiện trên các nghiên cứu thực tế về tiềm năng cho các dịch vụ và đánh giá tác động của việc mở rộng các DVMTR đối với môi trường, đời sống và an sinh xã hội của con người Thời gian qua có một số hoạt động mang bản chất là sử dụng DVMTR nhưng vẫn chưa được Luật quy định Ví dụ như hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí bao gồm: các hoạt động dịch vụ lữ hành, vận tải khách du lịch, lưu trú du lịch, dịch vụ ăn uống, mua sắm, thể thao, vui chơi giải trí, chăm sóc sức khỏe, tham quan, quảng cáo và các dịch vụ liên quan khác phục vụ khách du lịch tuy có sử dụng cảnh quan rừng để phục vụ mục đích du lịch sinh thái, nhưng nếu các chủ thể được đề cập ở trên không thực hiện khai thác trong phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng mà là ngoài phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng thì không thể căn cứ vào Điều 63 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Điều 57 năm Nghị định số 156/2018/NĐ-
CP để buộc họ chi trả tiền DVMTR Điều này là một lỗ hổng của quy định pháp luật, bởi lẽ việc phát triển du lịch không thể thực hiện trong một ngày, một giai đoạn 5 năm hay 10 năm mà cả quá trình lâu dài Để thực hiện phát triển bền vững thì không thể chỉ dựa vào điều kiện tự nhiên của các hòn đảo, thác nước, sông, suối, mà phải dựa vào yếu tố bền vững của thảm thực vật rừng Du lịch trên đảo, hòn đảo, không thể hấp dẫn khách du lịch để tăng trưởng bền vững nếu rừng bị tàn phá nham nhở, chỉ còn trơ đồi núi trọc và nguồn nước ngọt bị hạn chế hoặc không có, phải dẫn nước trong đất liền ra Do đó, các cơ sở kinh doanh du lịch và các du khách đến hưởng thụ các dịch vụ du lịch trên đảo phải chi trả tiền DVMTR để góp phần bảo vệ rừng tự nhiên Vì vậy, tác giả cho rằng yêu cầu mở rộng phạm vi của các DVMTR theo hướng không giới hạn chỉ trong một khu rừng mà còn ở ngoài phạm vi khu rừng nhưng có liên quan đến dịch vụ do rừng tạo ra là hoàn toàn cần thiết Từ những phân tích trên, tác giả đề xuất, sửa đổi Khoản 4 Điều 57 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP theo hướng:
“Đối với tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí phải chi trả dịch vụ môi trường rừng gồm: bao gồm: các hoạt động dịch vụ lữ hành, vận tải khách du lịch, lưu trú du lịch, dịch vụ ăn uống, mua sắm, thể thao, vui chơi giải trí, chăm sóc sức khỏe, tham quan, quảng cáo và các dịch vụ liên quan khác phục vụ khách du lịch trong phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng trong và ngoài phạm vi khu rừng cung ứng DVMTR của chủ rừng”
Thứ hai, quy định trích lập quỹ hỗ trợ các doanh nghiệp đổi mới công nghệ sản xuất đối với các chủ thể chi trả dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon
Như đã trình bày ở trên, chính sách chi trả dịch vụ lưu trữ và hấp thụ các-bon là một DVMTR cung cấp cho toàn cầu, thông qua công cụ pháp luật tác động vào lợi ích kinh tế của các chủ thể có hành vi phát thải Khi thiết kế các quy định tại điểm đ khoản 2, Điều 63 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 các nhà làm luật không hướng đến mục tiêu thu được nhiều tiền DVMTR mà mong muốn hạn chế sự phát thải Để đạt được mục tiêu trên, các nhà làm luật cần nghiên cứu, xây dựng biểu phí dịch vụ theo từng giai đoạn cụ thể, phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội Bởi lẽ, lợi ích kinh doanh mà doanh nghiệp đạt được lớn hơn rất nhiều so với số tiền DVMTR phải trả, do vậy họ lại chấp nhận phát thải nhiều hơn, trả số tiền DVMTR nhiều hơn
Bên cạnh đó, ngoài công tác tuyên truyền, phổ biến ý nghĩa của quy định chi trả DVMTR đối với các chủ thể, đặc biệt là các tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất, kinh doanh gây phát thải khí nhà kính lớn phải chi trả tiền dịch vụ về hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng, thiết nghĩ cần hỗ trợ thêm một khoản tài chính để khuyến khích và đầu tư đổi mới công nghệ sản xuất thân thiện với môi trường Từ những phân tích trên, tác giả kiến nghị bổ sung quy định tại Khoản 2 Điều 9 dự thảo thí điểm như sau:
“Căn cứ số tiền thực thu trong năm, kết quả xác định diện tích rừng được chi trả dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng quy định tại điểm b, điểm c khoản 2 Điều 6 Quyết định này, Quỹ BV&PTR cấp tỉnh thực hiện thanh toán tiền cho bên cung ứng dịch vụ trước ngày 31 tháng 3 năm 2021 sau khi trích lập 10-20% số tiền để hỗ trợ lại các doanh nghiệp đổi mới công nghệ sản xuất.” Như vậy sau khi thực hiện nghĩa vụ, doanh nghiệp (chủ thể sử dụng dịch vụ) cũng được hưởng các lợi ích từ chi trả dịch vụ các-bon
Thứ ba, hình thức chi trả DVMTR
Theo quy định tại Khoản 6 Điều 57 Nghị định số 156/2018/NĐ-CP: “Cơ sở nuôi trồng thủy sản quy định tại điểm e khoản 2, Điều 63 của Luật Lâm nghiệp là doanh nghiệp nuôi trồng thủy sản hoặc doanh nghiệp liên kết với các hộ gia đình, cá nhân nuôi trồng thủy sản thực hiện chi trả trực tiếp quy định tại khoản 1, Điều 58 của Nghị định này” Căn cứ nội dung trên, cơ sở nuôi trồng thủy sản ký kết hợp đồng và chi trả tiền DVMTR trực tiếp cho các chủ rừng mà không thông qua ủy thác Tuy nhiên trên thực tế, nếu áp dụng hình thức chi trả trực tiếp sẽ phát sinh nhiều bất cập, trong đó có việc khó xác định chính xác chủ thể cung ứng Bởi vì hoạt động nuôi trồng thủy sản là hoạt động mang tính đặc thù, chỉ thực hiện trên lưu vực sông, đôi khi trên một con sông lại có hay hoặc ba chủ rừng Câu hỏi đặt ra, ai là chủ thể cung cấp DVMTR cho hoạt động nuôi trồng thủy sản?
Giả sử, áp dụng hình thức chi trả gián tiếp cho dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn, con giống tự nhiên, nguồn nước từ rừng và các yếu tố từ môi trường, HST rừng để nuôi trồng thủy sản thì Quỹ BV&PTR cấp tỉnh đại diện cho bên cung ứng DVMTR ký hợp đồng với bên sử dụng dịch vụ và nhận tiền từ bên mua để trả cho bên bán Như vậy, thay vì bên sử dụng phải tốn kém thời gian, công sức để tìm kiếm đúng chủ thể cung ứng dịch vụ thì giờ đây việc ký kết và thực hiện hợp đồng lại đơn giản hơn rất nhiều Từ đây, tác giả nhận thấy để đạt được mục tiêu khai thác triệt để nguồn thu từ các DVMTR, tạo sự công bằng về lợi ích giữa bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ thì nên sửa đổi, cho phép cơ sở nuôi trồng thủy sản được thực hiện cho trả tiền DVMTR bằng hình thức chi trả gián tiếp
Thứ tư, bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính chủ thể cung ứng dịch vụ không đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR được bảo vệ và phát triển theo quy hoạch, kế hoạch quản lý đối với từng loại rừng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt
Như đã phân tích ở mục 2.2 thì nghĩa vụ cơ bản của chủ thể sử dụng trong quan hệ chi trả DVMTR là chi trả tiền DVMTR đầy đủ và đúng hạn như hợp đồng đã giao kết Ngược lại, chủ thể cung ứng DVMTR với tư cách là bên bán trong quan hệ giao dịch mua bán hàng hóa phải đảm bảo hàng hóa cung cấp đạt chất lượng như thỏa thuận, tức là diện tích cung ứng DVMTR phải được bên cung ứng tuân thủ Tuy nhiên, một số trường hợp sau khi ký kết hợp đồng, bên cung ứng dịch vụ vi phạm khi không đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR Nhằm xây dựng cơ chế bảo vệ quyền lơi của chủ thể sử dụng dịch vụ theo hướng răn đe, các nhà quản lý cần bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính chủ thể cung ứng dịch vụ không đảm bảo diện tích cung ứng dịch vụ môi trường rừng được bảo vệ và phát triển theo quy hoạch, kế hoạch quản lý đối với từng loại rừng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt theo hướng: ngoài hình thức xử phạt chính là xử phạt tiền, còn có thể áp dụng hình thức xử phạt bổ sung như buộc đảm bảo diện tích cung ứng DVMTR theo hợp đồng
Thứ năm, sửa đổi quy định tại điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm
Bản chất của hợp đồng chi trả DVMTR (áp dụng đối với hình thức chi trả trực tiếp) hay hợp đồng ủy thác chi trả DVMTR (áp dụng đối với hình thức chi trả gián tiếp) đều là hợp đồng dân sự, nó hình thành dựa trên sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều bên theo nguyên tắc bình đẳng, tự nguyện, thiện chí Do đó, khi phát sinh bất cứ vấn đề gì liên quan đến hợp đồng, bên cung ứng và bên sử dụng dịch vụ có quyền bàn bạc, thỏa thuận với nhau để cùng giải quyết Tuy nhiên, hiện tại theo điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 quy định về quyền và nghĩa vụ của bên sử dụng DVMTR lại không cho phép bên sử dụng dịch vụ được quyền thỏa thuận với bên cung ứng dịch vụ để điều chỉnh tiền chi trả trong trường hợp bên cung ứng DVMTR không bảo đảm đúng diện tích rừng hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái rừng mà chỉ cho phép bên sử dụng dịch vụ khi đã chi trả số tiền tương ứng thực hiện quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, điều chỉnh tiền chi trả DVMTR của chủ thể sử dụng dịch vụ mà thôi Theo ý kiến tác giả, quy định trên chưa hợp lý, các nhà quản lý xây dựng quy định điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm
2017 chưa đúng tinh thần của Bộ luật dân sự năm 2015 về hợp đồng dân sự Do đó với tư cách là bên mua, chủ thể phải trả tiền khi sử dụng DVMTR thì cần trao cho họ quyền thỏa thuận điều chỉnh số tiền phải chi trả khi DVMTR được cung ứng có sự thay đổi so với hợp đồng đã ký kết Từ đây, tác giả đề xuất nên sửa đổi quy định tại điểm d khoản 1, Điều 64 Luật Lâm Nghiệp năm 2017 theo hướng cho phép bên sử dung DVMTR có quyền “được thỏa thuận với bên cung ứng dịch vụ để điều chỉnh tiền chi trả DVMTR trong trường hợp bên cung ứng DVMTR không bảo đảm đúng diện tích rừng hoặc làm suy giảm chất lượng, trạng thái rừng mà bên sử dụng dịch vụ đã chi trả số tiền tương ứng” thay vì đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc điều chỉnh tiền chi trả DVMTR của chủ thể sử dụng dịch vụ như trước đây Đồng thời trong tương lai các nhà làm luật cần nghiên cứu nên chăng cho phép các bên trong quan hệ chi trả DVMTR được tự do thỏa thuận về quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng cung ứng DVMTR
Thứ năm, thị trường hóa chi trả DVMTR Để tạo lập thị trường chi trả DVMTR , trước phải xây dựng một khung pháp lý hoàn chỉnh, bởi lẽ DVMTR và chi trả DVMTR vẫn còn là một khái niệm xa lạ đối với một bộ phận dân cư Họ vẫn xem các DVMTR là dịch vụ công cộng và được sử dụng miễn phí Do nguyên nhân trên mà từ năm 2008 đến nay, tại Việt Nam vẫn chưa thiết lập được một thị trường cho chi trả DVMTR Mặc dù trong Luật Lâm Nghiệp năm 2017 và Nghị định số 156/2018/NĐ-CP quy định hai hình thức chi trả trực tiếp và chi trả gián tiếp, nếu áp dụng hình thức chi trả trực tiếp thì các bên được thỏa thuận về các nội dung hợp đồng: loại dịch vụ, mức chi trả, phương thức thanh toán ngược lại nếu bên cung ứng dịch vụ và bên sử dụng dịch vụ không thỏa thuận được hợp đồng chi trả DVMTR theo hình thức chi trả trực tiếp thì bên sử dụng dịch vụ trả tiền cho bên cung ứng dịch vụ ủy thác qua Quỹ BV&PTR Mặc dù phân định rõ như vậy nhưng chi trả DVMT ở Việt Nam vẫn đang được thực hiện chủ yếu thông qua tổ chức trung gian đó là Quỹ BV&PTR các tỉnh Với hình thức gián tiếp, mức chi trả do Nhà nước quy định chứ không phải là kết quả của việc thỏa thuận giữa người mua và người bán DVMTR Ngoài ra, để đạt được mục tiêu huy động nguồn tài chính, Chính phủ đã áp dụng đồng thời cơ chế thị trường và cơ chế phi thị trường (quản lý hành chính của cơ quan nhà nước) Sự kết hợp này đã làm cho chi trả DVMTR mất đi một đặc điểm quan trọng đó là một giao dịch tự nguyện giữa bên sử dụng dịch vụ và bên cung ứng dịch vụ 59