(LUẬN văn THẠC sĩ) vai trò của chính phủ trong quy trình lập pháp ở việt nam những vấn đề lý luận và thực tiễn luận án TS luật 62 38 01 01

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN QUỐC BÌNH VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số: 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS TS Bùi Xuân Đức HÀ NỘI – 2011 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết đề tài Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3 Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu Phƣơng pháp nghiên cứu Những đóng góp khoa học luận án 6 Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án 7 Bố cục luận án CHƢƠNG TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI 1.1 Những cơng trình nghiên cứu Quy trình lập pháp vai trị Chính phủ quy trình lập pháp 1.2 Những cơng trình nghiên cứu vai trị tham gia Chính phủ giai đoạn quy trình lập pháp 15 Kết luận chƣơng 23 CHƢƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 24 2.1 Quy trình lập pháp vai trị Chính phủ quy trình lập pháp 24 2.1.1 Quan niệm quy trình lập pháp 24 2.1.2 Sự tham gia Chính phủ quy trình lập pháp tất yếu khách quan 33 2.1.3 Sự tham gia Chính phủ quy trình lập pháp – Đảm bảo hạn chế rủi ro 41 2.2 Sự tham gia Chính phủ quy trình lập pháp 47 2.2.1 Sáng kiến pháp luật 47 2.2.2 Soạn thảo dự án luật 59 2.2.3 Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án luật Chính phủ đệ trình Chính phủ tham gia ý kiến dự án luật chủ thể khác 66 2.2.4 Trình dự án luật trước Quốc hội .67 Kết luận chƣơng 74 CHƢƠNG QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 75 3.1 Vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam từ năm 1946 đến 75 3.1.1 Giai đoạn từ 1946 đến 1960 75 3.1.2 Giai đoạn từ 1960 đến 1980 79 3.1.3 Giai đoạn từ 1980 đến 1992 82 3.1.4 Giai đoạn từ 1992 đến 87 3.2 Sự điều chỉnh pháp luật vai trị Chính phủ quy trình lập pháp 92 3.2.1 Sự điều chỉnh Hiến pháp hành 92 3.2.2 Sự điều chỉnh Luật ban hành văn quy phạm pháp luật 95 3.2.3 Sự điều chỉnh hệ thống văn quy phạm khác liên quan 102 3.3 Thực trạng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam 108 3.3.1 Sự tham gia Chính phủ giai đoạn sáng kiến pháp luật 108 3.3.2 Công tác soạn thảo dự án luật Chính phủ 112 3.3.3 Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án luật Chính phủ 117 3.3.4 Trình dự án luật Quốc hội 121 3.4 Nguyên nhân tồn hạn chế 124 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 3.4.1 Sự thiếu rõ ràng mối quan hệ quan lập pháp hành pháp góc độ tổ chức quyền lực nhà nước 124 3.4.2 Sự cứng nhắc Chương trình xây dựng luật Quốc hội làm tính linh hoạt sáng kiến pháp luật Chính phủ 129 3.4.3 Thiếu công đoạn phân tích phê chuẩn sách trước tiến hành soạn thảo dự án luật 133 3.4.4 Thiếu kỹ soạn thảo chuyên nghiệp hạn chế từ cách thức tổ chức mơ hình quan soạn thảo 135 Kết luận chƣơng 139 CHƢƠNG TĂNG CƢỜNG VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 141 4.1 Nhu cầu tăng cƣờng vai trò Chính phủ quy trình lập pháp bối cảnh xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hội nhập quốc tế 141 4.1.1 Chính phủ việc xây dựng sách để quản lý điều hành lĩnh vực đời sống xã hội 141 4.1.2 Chính phủ Nhà nước pháp quyền 144 4.1.3 Chính phủ kinh tế thị trường 149 4.2 Phƣơng hƣớng tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp 156 4.2.1 Cần phân định rõ ràng trách nhiệm giải mối quan hệ quan lập pháp hành pháp tham gia vào quy trình lập pháp 156 4.2.2 Nâng cao trách nhiệm tăng quyền chủ động Chính phủ quy trình lập pháp 157 4.2.3 Sáng kiến pháp luật Chính phủ khơng bị giới hạn chương trình lập pháp Quốc hội 158 4.2.4 Chính phủ chịu trách nhiệm trực tiếp tham gia vào quy trình sách quan ngành hoạch định xây dựng nên 159 4.2.5 Phân tích sách tiến hành đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA) công đoạn bắt buộc phải tiến hành trước soạn thảo dự luật 160 4.2.6 Chính phủ cần phải bảo vệ tới dự án luật trước Quốc hội 161 4.3 Một số giải pháp cụ thể tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam 163 4.3.1 Nên bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm theo nhiệm kỳ Quốc hội 163 4.3.2 Phân tích sách cơng đoạn độc lập, phủ phải tiến hành phê chuẩn trước soạn thảo dự án luật 165 4.3.3 Bỏ quy định phân tích sách q trình soạn thảo dự luật 166 4.3.4 Bỏ quy định thành lập Ban soạn thảo dự án luật đổi mơ hình quan soạn thảo theo hướng Thành lập quan soạn thảo độc lập 166 4.3.5 Tăng cường kỹ năng, tính chuyên nghiệp nhà soạn thảo cần coi soạn thảo văn luật nghề 168 Kết luận chƣơng 171 KẾT LUẬN 173 DANH MỤC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 175 TÀI LIỆU THAM KHẢO 176 PHỤ LỤC 190 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong thể quốc gia nào, Chính phủ ln có vị trí, vai trị đặc biệt quan trọng máy nhà nƣớc Là quan thực thi pháp luật, quản lý điều hành lĩnh vực đời sống xã hội, Chính phủ nơi đề xuất giải pháp sách để quản lý nhà nƣớc tốt Vì vậy, phát triển Chính phủ ảnh hƣởng đến hƣng thịnh quốc gia Một Chính phủ mạnh, đất nƣớc phát triển ngƣợc lại, Chính phủ yếu tất dẫn đất nƣớc vào khủng hoảng Các đạo luật ban hành sản phẩm hoạt động đƣợc thực theo quy trình gồm nhiều giai đoạn gắn kết chặt chẽ đƣợc bổ sung giá trị gia tăng qua công đoạn thực từ sáng kiến lập pháp, soạn thảo, đệ trình thơng qua, với tham gia nhiều chủ thể khác vào giai đoạn Trong số chủ thể tham gia vào quy trình lập pháp, Chính phủ chủ thể quan trọng nhất, có số lƣợng dự án luật chiếm 90% tổng số dự án luật đƣợc đệ trình Quốc hội Điều phản ánh thực chất lực nhu cầu quan hành pháp hoạt động lập pháp Với tƣ cách quan quản lý nhà nƣớc điều hành lĩnh vực khác đời sống xã hội, Chính phủ nơi thƣờng xuyên phát giải kịp thời vấn đề nảy sinh sống Từ đây, giải pháp sách nhằm hồn thiện hành lang pháp lý đƣợc hình thành trở lại phục vụ công tác quản lý điều hành Chính phủ ngày tốt Thực tiễn hoạt động lập pháp thời gian qua nƣớc ta, đặc biệt kể từ gia nhập tổ chức Thƣơng mại giới WTO, bên cạnh kết đạt đƣợc bộc lộ nhiều hạn chế dẫn đến chất lƣợng văn luật đƣợc ban hành chƣa thực mang lại hiệu mong muốn Chất lƣợng hệ thống pháp luật hạn chế, thể tính thống hệ thống pháp luật chƣa cao, số lƣợng văn quy phạm dƣới luật đƣợc ban hành lớn, với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau, nên hệ thống pháp luật phức tạp, cồng kềnh Chỉ tính từ ngày 01/05/2005 đến nay, Quốc hội Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành 124 văn luật pháp lệnh, với đó, Chính phủ ban hành 769 nghị định, ngành TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com ban hành 1769 thông tƣ 461 thông tƣ liên tịch; hệ thống pháp luật vừa khó tiếp cận, khó hiểu, khó sử dụng vừa chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo làm cho việc áp dụng, thực khơng dễ dàng, khó thống cán pháp luật có trình độ, chƣa nói đến doanh nghiệp tầng lớp nhân dân Tính ổn định hệ thống pháp luật cịn thấp; tính cơng khai, minh bạch hệ thống pháp luật cịn hạn chế; tính khả thi hệ thống pháp luật nhiều bất cập [8] Đặc biệt, Chính phủ chƣa phát huy đƣợc đầy đủ vai trị cơng tác xây dựng ban hành luật Trƣớc tình hình đó, Báo cáo trị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Đảng Nhà nƣớc ta khẳng định “tiếp tục đổi nâng cao chất lƣợng công tác xây dựng pháp luật, trƣớc hết quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ thể, tăng tính khả thi để đƣa nhanh vào sống” Dƣới góc độ khoa học, có nhiều cơng trình, viết đƣợc cơng bố có liên quan đến quy trình lập pháp nâng cao chất lƣợng quy trình lập pháp nhằm tạo sản phẩm luật có chất lƣợng ổn định Tuy nhiên, chƣa có cơng trình đề cập cách toàn diện, khách quan, hệ thống khoa học vai trị Chính phủ quy trình lập pháp với tƣ cách chủ thể quan trọng có số dự án luật đƣợc đệ trình Quốc hội lớn năm để từ có kiến nghị nhằm tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Vì vậy, việc nghiên cứu để hồn thiện quy trình lập pháp, nâng cao chất lƣợng khâu chuẩn bị dự án luật, đặc biệt làm rõ vai trị trách nhiệm Chính phủ, chủ thể quan trọng tham gia vào quy trình lập pháp vấn đề cấp thiết mặt lý luận thực tiễn Việc lựa chọn đề tài “Vai trò Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam – Những vấn đề lý luận thực tiễn” nhằm làm sáng tỏ vấn đề mặt lý luận nhƣ thực tiễn, tìm nguyên nhân, hạn chế, từ đƣa khuyến nghị đề xuất giải pháp tăng cƣờng vai trò Chính phủ quy trình lập pháp, góp phần nâng cao chất lƣợng dự án luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền trình hội nhập quốc tế TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu a) Mục đích Mục đích luận án làm sáng rõ sở lý luận vai trị Chính phủ quy trình lập pháp, làm rõ thực trạng ngun nhân hạn chế vai trị Chính phủ, từ đề xuất giải pháp để tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp b) Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ sở lý luận thể vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam, có nội dung quy trình lập pháp, vai trị Chính phủ quy trình lập pháp, lý giải tính tất yếu khách quan vai trị Chính phủ quy trình lập pháp để trả lời cho câu hỏi: Vì lại phải có vai trị quy trình lập pháp? - Phân tích làm rõ q trình hình thành, phát triển, điều chỉnh pháp luật thực trạng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp để từ đánh giá vai trị thực tế Chính phủ cách hệ thống, tồn diện khách quan, tìm ngun nhân làm hạn chế vai trị Chính phủ quy trình lập pháp - Trên sở hạn chế tồn tại, đề tài luận giải làm rõ nhu cầu tăng cƣờng vai trị Chính phủ bối cảnh xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hội nhập quốc tế Từ đƣa phƣơng hƣớng tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Sau đề xuất giải pháp cụ thể nhằm tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu a) Đối tượng nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn về: - Những quan điểm khoa học quy trình lập pháp, vai trị Chính phủ quy trình lập pháp - Vai trị Chính phủ quy trình lập pháp nội dung thể vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam, có so sánh với số nƣớc giới - Các quy định Hiến pháp, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật văn luật có liên quan vai trò tham gia Chính phủ quy trình lập pháp từ 1945 tới Đặc biệt vai trị Chính phủ quy trình lập pháp từ có đời Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996, Luật ban TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com hành văn quy phạm pháp luật 1996 sửa đổi bổ sung năm 2002 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 b) Phạm vi, giới hạn nghiên cứu - Đề tài nghiên cứu sở lý luận thực tiễn vai trò Chính phủ quy trình lập pháp sở văn pháp luật đƣợc đăng công báo, văn bản, tài liệu không đƣợc đăng công báo, tài liệu, cơng trình tác giả nƣớc từ năm 1945 tháng 12/2010, đƣợc xuất thành sách, cơng bố tạp chí, website điện tử tổ chức, cá nhân số tác giả, tổ chức nƣớc ngồi - Đề tài tập trung phân tích thành tựu, hạn chế nguyên nhân hệ thống văn pháp luật hành phản ánh vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Vai trị tham gia Chính phủ vào quy trình lập pháp đƣợc giới hạn dự án luật xuất phát từ Chính phủ Chính phủ đệ trình mà khơng bao gồm dự án pháp lệnh hay văn dƣới luật Phƣơng pháp nghiên cứu a) Phương pháp luận Trong trình nghiên cứu, đề tài sử dụng phƣơng pháp luận vật biện chứng vật lịch sử Phƣơng pháp vật biện chứng đƣợc áp dụng việc nghiên cứu mối quan hệ biện chứng quyền lập pháp, cụ thể quyền ban hành luật Quốc hội vai trị tất yếu Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp Đặc biệt, Nhà nƣớc pháp quyền, Quốc hội quan có quyền lập pháp ban hành luật Mặc dù vậy, dự án luật thƣờng đƣợc bắt nguồn chủ yếu từ quan hành pháp, nơi thực chức quản lý nhà nƣớc trực tiếp điều hành lĩnh vực đời sống xã hội Chính phủ ln có nhu cầu ban hành luật để thiết lập hành lang pháp lý nhằm thực chức quản lý nhà nƣớc tốt Chính điều tạo nên động lực vai trị tất yếu Chính phủ quy trình lập pháp Mặc dù vậy, vai trị Chính phủ khơng thể thay chức lập pháp Quốc hội lại xóa bỏ quyền ban hành luật Quốc hội mà trái lại, quyền định cuối cao việc ban hành luật thuộc Quốc hội, quan quyền lực nhà nƣớc cao TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com đại diện cho ý chí quyền lợi nhân dân Việc tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp nhằm mục đích nâng cao chất lƣợng dự án luật quan đề xuất Quốc hội với chức đại diện cho nhân dân phản biện lại sách mà quan hành pháp nhằm bảo vệ quyền lợi ích ngƣời dân trƣớc xâm hại quan hành pháp thực thi quyền lập pháp việc thơng qua bãi bỏ dự án luật Chính phủ đệ trình Một dự án luật đƣợc thơng qua chừng đảm bảo hài hòa lợi ích quốc gia lợi ích toàn xã hội Mối quan hệ biện chứng bên Chính phủ - quan chịu trách nhiệm thiết kế đề xuất giải pháp sách bên Quốc hội – quan thẩm định phản biện sách mà hành pháp đƣa nhằm bảo vệ quyền lợi cho dân chúng tạo nên động quy trình lập pháp Phƣơng pháp vật lịch sử đƣợc áp dụng việc nghiên cứu vai trị Chính phủ quy trình lập pháp giai đoạn cụ thể nƣớc ta, gắn liền với hiến pháp qua thời kỳ khác kể từ Hiến pháp năm 1946 đời Việc nghiên cứu nội dung cụ thể vai trò tham gia Chính phủ quy trình lập pháp đƣợc đặt bối cảnh giai đoạn lịch sử định Do đó, việc đánh giá, xem xét vai trị Chính phủ ln phải vào hồn cảnh lịch sử cụ thể đất nƣớc qua thời kỳ khác nhau, đƣợc thể hiến pháp hệ thống văn pháp luật có liên quan b) Phương pháp nghiên cứu cụ thể Trên sở phƣơng pháp luận chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử, đề tài sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể là: phƣơng pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu phân tích; phƣơng pháp lịch sử Phƣơng pháp tổng hợp đƣợc luận án sử dụng việc trình bày tổng quan tình hình nghiên cứu chƣơng 1, quy định pháp luật vai trị Chính phủ quy trình lập pháp đƣợc thể qua giai đoạn sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn thủ tục đệ trình dự án luật Chính phủ chƣơng chƣơng Phƣơng pháp so sánh, đối chiếu đƣợc sử dụng việc làm rõ nội dung quan niệm quy trình lập pháp, vai trị tham gia Chính phủ quy trình lập TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com pháp nói chung Việt Nam nói riêng giai đoạn sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn thủ tục đệ trình dự án luật chƣơng 2, Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng việc đánh giá mặt tích cực, hợp lý hạn chế, tồn nguyên nhân hạn chế pháp luật thực định, thực trạng tham gia Chính phủ quy trình lập pháp, từ đƣa phƣơng hƣớng giải pháp cụ thể tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp đƣợc thể chủ yếu qua chƣơng 1, 2, Phƣơng pháp lịch sử đƣợc sử dụng việc phân tích theo vấn đề giai đoạn khác theo hoàn cảnh cụ thể, để từ lý giải vấn đề cách sâu sắc toàn diện Phƣơng pháp đƣợc sử dụng chƣơng 1, 2, Những đóng góp khoa học luận án - Khẳng định vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam tất yếu khách quan, đƣợc bắt nguồn từ thực tiễn quản lý, điều hành Chính phủ lĩnh vực đời sống xã hội - Đƣa quan niệm tác giả Quy trình lập pháp Việt Nam, sở tảng cho việc giải vấn đề toàn luận án - Đánh giá, luận giải đƣợc ƣu điểm, hạn chế vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam Những ƣu điểm Chính phủ tham gia vào hầu hết công đoạn quy trình lập pháp theo quy định pháp luật, có vào cuộc, phối hợp nhiều quan khác để giải vấn đề Tuy nhiên, hạn chế trách nhiệm vào ngƣời đứng đầu Chính phủ bộ, ngành hoạt động cịn mờ nhạt; Chính phủ chƣa thể đƣợc vai trị tham gia vào quy trình lập pháp; thiếu cơng đoạn phân tích phê chuẩn sách trƣớc tiến hành soạn thảo dự luật; thiếu kỹ soạn thảo chuyên nghiệp hạn chế từ cách thức tổ chức mơ hình quan soạn thảo Bên cạnh đó, thiếu rõ ràng quan lập pháp hành pháp quy trình lập pháp nguyên nhân dẫn đến hạn chế vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam - Đề xuất khuyến nghị khoa học nhằm tăng cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam nay, cụ thể là: Nên bỏ Chƣơng trình xây dựng luật Quốc hội; Chính phủ phải trực tiếp tham gia vào cơng tác xây dựng, TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com hoạch định sách phải phê chuẩn sách trƣớc tiến hành công đoạn soạn thảo dự án luật; đổi mơ hình quan soạn thảo dự án luật cách thành lập quan soạn thảo độc lập Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án Với kết đạt đƣợc, luận án góp phần làm phong phú bổ sung sở lý luận vai trị Chính phủ quy trình lập pháp nƣớc ta Các kết nghiên cứu luận án đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo tổ chức cá nhân, cán bộ, viên chức Chính phủ ngành trực tiếp tham gia vào trình xây dựng dự án luật quan Quốc hội tham gia vào hoạt động thẩm tra, phản biện dự án luật Chính phủ Đồng thời, kết nghiên cứu luận án làm tài liệu cho công tác nghiên cứu, học tập giảng dạy quy trình lập pháp Quốc hội nhƣ vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Sau cùng, với kết đề xuất cụ thể, luận án góp phần vào việc hồn thiện hệ thống pháp luật nƣớc ta quy định quy trình lập pháp tham gia Chính phủ vào quy trình lập pháp Bố cục luận án Luận án gồm phần mở đầu; chƣơng; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo; phần phụ lục TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com ... CHƢƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRỊ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP Ở VIỆT NAM 24 2.1 Quy trình lập pháp vai trị Chính phủ quy trình lập pháp 24 2.1.1 Quan niệm quy trình lập pháp. .. cƣờng vai trị Chính phủ quy trình lập pháp, với đối tƣợng dự án luật cấp độ luận án tiến sĩ Chính vậy, đề tài Vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam – Những vấn đề lý luận thực tiễn tác... vai trị Chính phủ quy trình lập pháp - Vai trị Chính phủ quy trình lập pháp nội dung thể vai trị Chính phủ quy trình lập pháp Việt Nam, có so sánh với số nƣớc giới - Các quy định Hiến pháp, Luật