Tài liệu Báo cáo "Phân cấp, phân quyền trong quản lí hành chính nhà nước " pdf

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 41 rong hệ thống hành chính nhà nớc, sự phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận có tầm quan trọng đặc biệt. Đây là công việc vừa thờng xuyên, vừa lâu dài của Nhà nớc ta. Trong điều kiện hiện nay, sự phân định ấy nhằm phát huy dân chủ, tính chủ động, sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của mỗi cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện thẩm quyền theo luật định lại càng cần thiết hơn bao giờ hết. Đại hội lần thứ IX của Đảng cộng sản Việt Nam khi bàn về việc kiện toàn tổ chức bộ máy nhà nớc đ thống nhất nhận định: Thực hiện mạnh mẽ việc phân cấp trong hệ thống hành chính đi đôi với nâng cao tính tập trung, thống nhất trong việc ban hành thể chế. Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng tổ chức, từng cá nhân. Khắc phục tình trạng trùng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, gây khó khăn, chậm trễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân. (1) Về quan hệ giữa trung ơng và địa phơng, nghị quyết của Đảng ta cũng nhấn mạnh: Phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành và quản lí lnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức hợp lí hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của uỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền cấp x, phờng. (2) Nh vậy, Đảng ta đ thống nhất khẳng định sự phân cấp, phân quyền là công việc cần thiết và là nhiệm vụ chung của toàn Đảng và toàn dân ta. Điều quan trọng ở đây là phải điều chỉnh chức năng, quyền hạn giữa các bộ phận của bộ máy hành chính nh thế nào để đáp ứng đợc yêu cầu của công cuộc đổi mới là xây dựng nền hành chính nhà nớc dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bớc hiện đại hóa Nhằm thể chế hoá đờng lối của Đảng về nội dung nói trên, Hiến pháp sửa đổi cũng nh các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nớc nh Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đ tạo nền tảng pháp lí cho việc xác định rõ chức năng quản lí nhà nớc nói chung và quản lí hành chính nói riêng của các cơ quan hành chính nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng và cơ sở, tạo bớc chuyển biến thật sự trong phân cấp và phân quyền giữa trung ơng và địa phơng. Mặc dầu phân cấp và phân quyền quản lí là vấn đề không mới trong thực tiễn pháp lí nớc ta nhng khái niệm này còn cha hoàn chỉnh về mặt lí luận. Để góp phần làm sáng tỏ khái niệm phân cấp, phân quyền trong quản lí hành chính Nhà nớc, chúng tôi đề cập một số nội dung sau đây: Hiến pháp năm 1992 đ quy định: Nớc chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị x; thành phố trực thuộc trung ơng chia thành quận, huyện và thị x; thị x đợc chia thành phờng và x; quận chia thành phờng. Theo quy định này, cấu trúc hành chính - lnh thổ ở nớc ta (ở đó có các cấp chính quyền để quản lí các đơn vị hành chính- lnh thổ) đợc chia thành T * Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội Ths. Hoàng Văn Sao * nghiên cứu - trao đổi 42 - Tạp chí luật học 3 cấp tỉnh, huyện, x. ở đây, cấp nào cũng có hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân đợc thành lập do luật định. ở mỗi đơn vị hành chính - lnh thổ, các cấp chính quyền đều thực hiện những công việc do luật pháp quy định, chịu sự giám sát, kiểm tra của cấp trên và của trung ơng. Vì vậy, tất yếu phải có việc phân cấp giữa trung ơng và địa phơng nhằm phát huy hiệu suất, hiệu quả hoạt động của từng cơ quan trên cơ sở quán triệt nguyên tắc quyền lực nhà nớc là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và t pháp. Thế nhng, phân cấp không đơn giản là việc giao nhiệm vụ cho các tổ chức cấp dới mà còn là giao phó quyền hạn với t cách là những điều kiện tiên quyết để cấp dới có thể thực thi, hoàn thành đợc nhiệm vụ. Phân cấp cũng không chỉ là giao phó nhiệm vụ, quyền hạn mà còn là giao mục tiêu, quy định trách nhiệm cho cấp dới. (3) Nh thế phân cấp trong quản lí hành chính nhà nớc là chuyển giao một số thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) của trung ơng cho địa phơng, từ cấp trên cho cấp dới để thực thi một hay một số nhiệm vụ nhất định nhằm đạt đợc kết quả đ định trớc. Mục đích của phân cấp là tăng cờng năng lực cho từng cấp chính quyền, nhất là bộ máy cung cấp dịch vụ công, lấy sự tiện lợi cho nhân dân làm mục đích của mọi sự cải tiến lề lối làm việc. Có quan điểm cho rằng phân cấp quản lí là sự quy định bằng pháp luật cho mỗi cấp chính quyền về một số nhiệm vụ và quyền hạn nhất định cũng nh trách nhiệm của họ khi thực hiện những nhiệm vụ và quyền hạn đó. Thông qua việc phân cấp, mỗi cấp chính quyền đều thực hiện một số quyền và chịu trách nhiệm về việc thực hiện những quyền hạn đó một cách tự chủ và độc lập. Cố nhiên, ở mỗi cấp chính quyền khác nhau thì quyền hạn, trách nhiệm cũng khác nhau, mức độ độc lập, tự chủ cũng khác nhau. Việc phân cấp quản lí có thể đợc thực hiện trên cơ sở phân chia các quyền mà cơ quan hành chính nhà nớc cấp trên đang nắm giữ cho các cơ quan hành chính cấp dới. ở đây, chúng ta không đồng nhất khái niệm phân chia các quyền trên đây với khái niệm tam quyền phân lập mà nhà nớc t sản đang sử dụng. Theo quan điểm này thì việc phân cấp quản lí là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc giữa các cấp hành chính khác nhau. Theo đó thì phân cấp quản lí là sự giao bớt một số quyền quản lí từ cấp trung ơng cho địa phơng, nghĩa là quy định quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể hơn, chi tiết hơn cho mỗi cấp. Nói cấp ở đây không có nghĩa là ngang cấp hay cùng cấp mà là quan hệ thứ bậc giữa cấp trên, cấp dới, cấp cao và cấp thấp Quan điểm khác lại cho rằng phân cấp quản lí hành chính nhà nớc là sự phân cấp quản lí đợc thực hiện trong quan hệ giữa Chính phủ với bộ và cơ quan ngang bộ, giữa Chính phủ hay bộ với chính quyền địa phơng các cấp. Sự phân cấp này thể hiện rất rõ quan hệ quản lí theo hệ thống dọc. Theo quan điểm này, một số ngời lại nhầm lẫn cho rằng phân cấp đồng nhất với phân công. Phân cấp quản lí tuy rất gần gũi với phân công nhng nó không đồng nhất với phân công. Phân công tức là giao nghĩa vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho chủ thể nào đó theo cả chiều dọc và chiều ngang, ví dụ A phân công B và C phụ trách các công việc trong ban giám đốc hay D phân công nhiệm vụ của tổ bộ môn cho giáo viên, trong khi đó phân cấp quản lí chỉ đợc thực hiện theo chiều dọc, ví dụ: Chính phủ phân cấp cho thành phố Hồ Chí Minh đợc ban hành một số văn bản pháp quy (4) Cũng chính vì không làm rõ khái niệm phân công, phân cấp về mặt pháp lí nên thực tế hiện nay chúng ta thấy ở nhiều văn bản pháp luật vẫn tồn tại dòng chữ ở phần trích yếu là phân công, phân cấp, làm cho ngời đọc hiểu nhầm nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 43 rằng phân công, phân cấp là một khái niệm. Phân cấp quản lí cho địa phơng cũng khác với khái niệm tự quản. Tự quản đợc hiểu là chính quyền địa phơng trên đơn vị hành chính - lnh thổ nhất định có quyền hạn và trách nhiệm độc lập ở mức độ nhất định. Theo cách hiểu này, cấp chính quyền tự quản là chính quyền đợc phân cấp quản lí. Nhng không phải bất kì cấp chính quyền nào đợc phân cấp quản lí cũng đơng nhiên trở thành chính quyền tự quản, do tự quản còn đợc cấu thành bởi rất nhiều điều kiện khác. ở Việt Nam hiện nay, cơ chế tự quản mới đợc áp dụng ở các thôn, làng, ấp, bản chứ từ cấp x trở lên khái niệm này còn cha đợc đề cập. Tuy còn nhiều quan điểm tiếp cận vấn đề ở các góc độ khác nhau nhng nhìn chung đều thống nhất: Phân cấp quản lí trong bộ máy hành chính giữa trung ơng và địa phơng đợc hiểu là sự phân quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính nhà nớc theo hệ thống dọc. Nội dung của sự phân cấp này chứa đựng những vấn đề sau đây: - Có cơ chế giao quyền và trách nhiệm nhất định về quản lí hành chính trên các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, x hội, an ninh, quốc phòng tức là xây dựng và ngày càng hoàn thiện các phơng tiện pháp lí để bảo đảm sự phân cấp; - Giao quyền và trách nhiệm quản lí về tài chính và ngân sách để chính quyền địa phơng có đủ điều kiện chủ động, độc lập thực hiện những quyền hạn đợc giao; - Giao quyền và trách nhiệm quản lí về tổ chức bộ máy và nhân sự, coi đây là điều kiện cơ bản để chính quyền địa phơng có đủ sức mạnh và năng lực hoàn thành nghĩa vụ và trách nhiệm của mình. Ba vấn đề nêu trên đây là những yếu tố cấu thành nội hàm khái niệm sự phân cấp đồng thời là những điều kiện tất yếu để tăng cờng quản lí nhà nớc tại địa phơng, làm cho chính quyền địa phơng có khả năng hoàn thành những quyền hạn mà trung ơng chuyển giao. Ba vấn đề trên phải đợc tiến hành đồng bộ thì việc phân cấp mới đạt hiệu quả. Cần lu ý rằng phân cấp quản lí cho địa phơng không có nghĩa các cơ quan nhà nớc trung ơng khoán trắng trách nhiệm cho địa phơng mà họ còn phải thực hiện quyền và nghĩa vụ thanh tra, kiểm tra đối với chính quyền địa phơng trong việc thực hiện nhiệm vụ và chức năng quản lí. Vì thế, phân cấp quản lí cần tuân thủ những nguyên tắc nhất định phù hợp với yêu cầu của hoạt động quản lí hành chính nhà nớc và đòi hỏi của những vấn đề phân cấp. Những nguyên tắc đó là: Khẳng định nhất quán trong cả nhận thức và hành động về quyền lực nhà nớc là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp và t pháp; thực hiện nghiêm chỉnh nguyên tắc tập trung dân chủ. Làm rõ bản chất nguyên tắc quản lí theo ngành kết hợp với địa phơng và vùng lnh thổ, tạo cơ sở để phân định rạch ròi chức năng quản lí ngành với quản lí địa phơng và vùng lnh thổ. Khi giao nhiệm vụ hay khi xác định nghĩa vụ cho địa phơng hoặc cho đối tợng quản lí phải thận trọng xem xét việc đó thật sự cần thiết hay không, cấp nào giải quyết thì hiệu quả nhất và cần những điều kiện tối thiểu gì? Nghĩa là phải lựa chọn phơng án tối u việc nào do cấp nào giải quyết sát thực tế hơn thì giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó; việc thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền đó cần những điều kiện tối thiểu gì. Phân cấp, phân quyền quản lí hành chính nhà nớc phải gắn với chế độ trách nhiệm của tập thể và cá nhân. Cấp trên có trách nhiệm với cấp dới, phải thờng xuyên thanh tra, kiểm tra, nghiên cứu - trao đổi 44 - Tạp chí luật học phải tạo cho cấp dới những điều kiện tối thiểu, cần thiết (thể chế, tài chính, nhân sự) thì cấp dới mới đủ năng lực hoàn thành quyền hạn và nhiệm vụ đợc phân công. Ngợc lại, cấp dới có trách nhiệm với cấp trên - cấp dới phải tự giác, chủ động, dân chủ thực hiện nhiệm vụ đợc phân công, phải đặt lợi ích của toàn x hội trên lợi ích của địa phơng mình, không vì lợi ích cục bộ địa phơng làm tổn hại đến lợi ích của toàn x hội, tổn hại đến uy tín của trung ơng và cấp trên. Phân cấp quản lí phải gắn liền với phân quyền. Phân quyền đợc hiểu theo hai nghĩa khác nhau. Theo nghĩa rộng, phân quyền là học thuyết về tổ chức bộ máy nhà nớc mà nội dung chính là sự phân chia rõ ràng các quyền lập pháp, hành pháp và t pháp. Mỗi cơ quan nhà nớc thực hiện độc lập một loại quyền nói trên. Vì thế, việc thực hiện các quyền luôn có sự kiềm chế, đối trọng. Theo nghĩa hẹp, phân quyền đợc hiểu là sự phân công, phân nhiệm quyền hạn giữa các cơ quan cấp trên và cấp dới, giữa trung ơng và địa phơng trong việc thực hiện quyền lực nhà nớc thống nhất. Theo cách hiểu này, phân quyền trong quản lí hành chính nhà nớc là khái niệm chỉ sự chuyển giao một số thẩm quyền từ Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nớc trung ơng cho cơ quan chính quyền địa phơng hay cơ sở. Chính quyền địa phơng hay cơ sở đợc phân quyền nhng sự phân quyền đó vẫn chịu sự kiểm soát chặt chẽ của trung ơng. Nh vậy, theo nghĩa hẹp này mặc dù chính quyền địa phơng có đợc quyền do sự chuyển giao thẩm quyền nhng cơ quan hành chính nhà nớc trung ơng giữ quyền kiểm tra, kiểm soát, tức là giữ quyền xác định thẩm quyền của chính quyền địa phơng. ở đây, sự phân quyền không tách rời việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Vì quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy hành chính là quan hệ thứ bậc theo cơ chế quyền lực - phục tùng nên phân quyền có nhiều mức độ khác nhau. Tuy nhiên, phân quyền có thể đợc hiểu là quyền tự quản trong khuôn khổ pháp luật chứ không thể là quyền tự trị địa phơng. Việc phân quyền sẽ đợc thực hiện theo hai hình thức: - Trao quyền từ trung ơng xuống các cơ quan chính quyền địa phơng; - Thực hiện quyền hạn của trung ơng ở từng cấp hành chính - lnh thổ. Trên mỗi đơn vị hành chính lại diễn ra sự phối hợp giữa quyền tự chủ của địa phơng với quyền tập trung của trung ơng theo cơ chế pháp lí để bảo đảm nguyên tắc pháp chế và tập trung dân chủ trong quản lí hành chính nhà nớc. (5) Tóm lại, phân cấp, phân quyền là những nội dung pháp lí có ý nghĩa tổng hợp rất cần thiết để tăng cờng năng lực quản lí nhà nớc và phát huy dân chủ. Song trong việc thực hiện việc phân cấp, phân quyền không thể không chú ý đến những điều kiện cụ thể của từng địa phơng. Mỗi địa phơng khác nhau đều có những điều kiện thuận lợi và điều kiện khó khăn khác nhau. Vì thế, chúng ta không đợc phép bình quân, không coi việc phân cấp, phân quyền chỉ là quyền lợi để rồi chia đều cho các địa phơng; phải nhanh chóng khắc phục cơ chế xin - cho, tăng cờng công tác thanh tra, kiểm tra và đầu t hơn nữa vào việc xây dựng văn bản pháp luật tạo điều kiện thống nhất cho việc phân cấp, phân quyền đạt hiệu quả thiết thực trong quản lí hành chính nhà nớc./. (1).Xem: Văn kiện Đại hội IX Đảng cộng sản Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2001, tr. 216. (2). Sđd, tr. 133. (3).Xem: Nguyễn Văn Thủ - Tạp chí Quản lí nhà nớc số tháng 7/2000, tr. 9. (4).Xem: Nghị định 93/2001/CP về phân cấp, phân quyền cho TPHCM (có hiệu lực từ 27/12/2001). (5).Xem: Đinh Văn Mậu - Tạp chí Quản lí Nhà nớc số 10 tháng 4/1995. . chính quyền tự quản là chính quyền đợc phân cấp quản lí. Nhng không phải bất kì cấp chính quyền nào đợc phân cấp quản lí cũng đơng nhiên trở thành chính. cho rằng phân cấp quản lí hành chính nhà nớc là sự phân cấp quản lí đợc thực hiện trong quan hệ giữa Chính phủ với bộ và cơ quan ngang bộ, giữa Chính phủ