5. Ưu nhược điểm
5.2. Nhược điểm, nguyên nhân
Chủ trương thì đã rõ nhưng vướng mắc chính là cơ chế chính sách và giải pháp tổ chức thực hiện. Trên thực tế thì từ khi có chủ trương của thành phố, có rất nhiều nhà đầu tư muốn đăng ký hoặc đã đăng ký tham gia xây dựng và thực hiện các dự án cải tạo, xây dựng lại các KCCC nhưng các nhà đầu tư đã vào, các dự án đã được phép triển khai thì chậm chạp, các dự án dự kiến triển khai thành phố cũng lúng túng trong chọn chủ đầu tư. Dự án cải tạo khu chung cư Nguyễn Công Trứ sau 3 năm kể từ khi bắt đầu nghiên cứu lập dự án, đến nay dự án vẫn còn nằm trên giấy.
Nét đặc thù của các dự án cải tạo và xây dựng lại các KCCC theo tinh thần Nghị quyết của HĐND thành phố (các dự án phải thực hiện trên cơ sở một đề án chung, theo qui hoạch được duyệt của toàn khu) là ở chỗ là một dự án tổng thể, đa mục tiêu và mang tính xã hội rất cao. Nó vừa là dự án đầu tư xây dựng nhà ở, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, chỉnh trang đô thị, đầu tư vốn từ nhiều nguồn, liên quan đến trách nhiệm và lợi ích của nhiều bên cần được xử lý hài hoà.
5.2.1.Vướng mắc về qui hoạch:
- Để đạt được mục tiêu góp phần chỉnh trang đô thị thì mỗi dự án cải tạo, xây dựng lại các KCCC phải được đặt trong quy hoạch tổng thể đô thị Hà Nội nói chung và từng dự án phải theo quy hoạch được duyệt của toàn khu chứ không xử lý đơn lẻ từng dự án hay từng công trình một cách chắp vá. Tuy vậy, hiện nay việc xử lý quy hoạch vẫn mới dừng lại ở từng khu chứ chưa có được bức tranh tổng thể.
- Đây là dự án đầu tư xã hội hoá: Động lực của nhà đầu tư là ở chỗ sau khi thực hiện được các yêu cầu của thành phố đặt ra như giải quyết tái định cư cho các hộ dân với điều kiện chỗ ở tốt hơn, cải tạo, nâng cấp cơ sở hạ tầng và chỉnh trang đô thị… thì nhà đầu tư phải tìm kiếm được lợi nhuận (mặc dù một số nhà đầu tư tuyên bố muốn góp phần xây dựng thủ đô, quảng bá thương hiệu… Nhưng là người quản lý thì chúng ta không thể không quan tâm đến nhu cầu tìm lợi nhuận của họ). Để đảm bảo cân đối thu chi và có lợi nhuận các dự án loại này đều chủ yếu dựa vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng đất, lấy phần thu từ việc khai thác có hiệu quả quỹ đất để bù đắp chi phí cho đầu tư cải tạo lại khu chung cư.
Thí dụ: Khu chung cư Nguyễn Công Trứ có mật độ xây dựng hiện trạng là 80%, theo quy hoạch được duyệt là 35%, chủ đầu tư dự án cải tạo khu này đề xuất mật độ xây dựng không dưới 54% và hệ số sử dụng đất trên 5,2 lần mới đảm bảo hiệu quả kinh tế của dự án. Tương tự, khu Thanh Xuân Bắc có mật độ xây dựng hiện trạng là 75-80%, theo quy hoạch được duyệt là 35%, chủ đầu tư đề nghị mật độ xây dựng 39-40% với hệ số sử dụng đất không dưới 5 lần. Nhìn chung các KCCC đều có mật độ xây dựng hiện trạng rất cao (không dưới 70%), chỉ tiêu quy hoạch nói chung chỉ cho phép mật độ xây dựng 30-35%, hệ số sử dụng đất khoảng 3 lần, còn các nhà đầu tư thì đề xuất phương án cải tạo với mật độ xây dựng khoảng 50-55% và hệ số sử dụng đất khoảng 5-5,5 lần.
Có thể nói khó khăn lớn nhất và đầu tiên mà các dự án cải tạo, xây dựng mới các KCCC là mâu thuẫn giữa yêu cầu đảm bảo quy hoạch đô thị theo tiêu
chuẩn hiện đại về mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất (liên quan đến tầng cao) và chủ trương không hút dân vào khu vực nội đô với yêu cầu nâng chiều cao (tăng hệ số sử dụng đất) và tăng mật độ xây dựng của các nhà đầu tư để tìm kiếm lợi nhuận, cân bằng lợi ích kinh tế.
Về điểm này, Nghị quyết HĐND đã tính đến và tuy không quy định cụ thể nhưng có nêu rõ quan điểm chỉ đạo chung là: “việc cải tạo, xây dựng mới các chung cư cũ phải phù hợp với quy hoạch chung, gắn với bố trí, sắp xếp lại dân cư trên địa bàn với xây dựng các khu đô thị mới; không nhất thiết khép kín trong từng khu” và “khi phê duyệt phương án quy hoạch và bố trí sắp xếp dân cư trong từng khu phải đảm bảo nguyên tắc không hút dân vào khu vực nội thành”; theo đó, “diện tích xây dựng nhà chủ yếu để phục vụ tái định cư tại chỗ, các diện tích nhà dôi dư ưu tiên dùng để tái định cư các hộ dân khác từ các dự án khác trong khu vực nội thành. Dành diện tích cần thiết cho nhu cầu dịch vụ công cộng, xây dựng trung tâm thương mại, văn phòng cho thuê…”.
Tuy nhiên, việc xử lý đối với các dự án cụ thể vẫn rất khó khăn, nhất là việc phải thực hiện chủ trương “chủ yếu để phục vụ tái định cư tại chỗ” và “không được hút dân vào nội thành”.
Để tìm giải pháp tháo gỡ, Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐ của HĐND thành phố cũng đã cho phép có thể thực hiện một số cơ chế đặc thù đối với các dự án thí điểm để tổng kết rút kinh nghiệm (chẳng hạn, có thể chấp nhận điều chỉnh quy hoạch linh hoạt hơn trong khuôn khổ tiêu chuẩn thiết kế nhà cao tầng Việt Nam năm 2004).
Trong quá trình tìm giải pháp khắc phục mâu thuẫn nói trên, đã có phương án đề xuất việc cho các nhà đầu tư kết hợp thực hiện dự án cải tạo, xây mới chung cư cũ trong nội thành (dự án khó khăn) với việc giao thực hiện các dự án khác thuận lợi hơn để thông qua các dự án mà đảm bảo lợi ích cho nhà đầu tư. Uỷ ban nhân dân thành phố cũng đã tính đến phương án này nhưng trên thực tiễn thì cho đến nay chưa có dự án cải tạo KCCC nào được áp dụng.
Các khu chung cư cũ đa phần nằm trong khu vực nội thành là khu vực hạn chế phát triển dân cư theo quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Qua quá trình sử dụng, đã có việc cải tạo cơi nới, lấn chiếm để xây dựng nhà ở do quá trình tăng dân số tự nhiên. Hầu hết diện tích nhà ở cũng như dân số đều tăng gấp đôi so với quy hoạch thiết kế ban đầu. Để đảm bảo cân đối thu chi của dự án người dân trong phạm vi dự án được tái định cư diện tích tăng thêm, môi trường sống được cải thiện, các dự án cải tạo xây dựng lại các khu chung cư cũ đều nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng đất, lấy các phần thu từ việc khai thác có hiệu quả quỹ đất để bù vào các chi phí đầu tư cải tạo xây dựng lại; nếu cứ cứng nhắc các chỉ tiêu về dân cư cũng như hệ số sử dụng đất tại các khu vực này theo các thông số ban đầu thì các nhà đầu tư sẽ không có lợi nhuận khi tham gia các dự án cải tạo xây dựng lại các khu chung cư cũ. (ví dụ như khu tập thể Nguyễn Công Trứ phải bù lỗ khoảng 300 tỷ, khu Thanh Xuân phải bù lỗ trên 2000 tỷ...). Trong khi đó nhà nước không có khả năng bỏ vốn đầu tư xây dựng lại các khu này. Các kết quả điều tra cho thấy nếu cứng nhắc các chỉ tiêu về dân cư cũng như mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất thì các nhà đầu tư sẽ không có khả năng thực hiện dự án.
Nghị quyết 34/2007/NQ-CP ngày 03/07/2007 của Chính phủ đã ban hành cơ sở pháp lý cho phép điều chỉnh các chỉ tiêu quy hoạch tổng mặt bằng các khu chung cư cũ cải tạo xây dựng mới; các tiêu chuẩn về mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất... áp dụng cho công tác cải tạo các nhà chung cư cũ; khi cải tạo xây dựng lại các khu chung cư cũ phải ưu tiên dành một số diện tích nhất định để phục vụ các nhu cầu công cộng; đa dạng hoá việc thiết kế các căn hộ với quy mô khác nhau để đáp ứng nhu cầu của đối tượng sử dụng, diện tích tối thiểu cho các căn hộ chung cư. Tuy nhiên cần xác định lộ trình, kế hoạch cụ thể trong việc cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ theo nguyên tắc ưu tiên với các chung cư cũ thuộc diện hư hỏng nặng không đảm bảo môi trường sống.
5.2.2. Vướng mắc về cơ chế chính sách
Để cải tạo, xây dựng lại các chung cư cũ cần có sự đầu tư hỗ trợ của nhà nước, trước hết là đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật thiết yếu. Nghị quyết 07 của HĐND ghi rõ: “Ngân sách nhà nước chỉ hỗ trợ công tác quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, đầu tư một số hạ tầng kỹ thuật và xã hội thiết yếu”. “Việc hỗ trợ ngân sách được xác định cho từng dự án cụ thể trên cơ sở cơ chế hỗ trợ chung”. Tuy nhiên, quy mô, chất lượng, tình trạng và đặc điểm hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội mỗi khu chung cư lại rất khác nhau, chưa thể đưa ra được quy định chung về hỗ trợ của ngân sách đối với các dự án loại này, chưa xác định được thế nào là hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội thiết yếu. Thành ra vẫn phải xem xét, xử lý riêng từng dự án trên cơ sở “cò kè”, thoả thuận giữa chủ đầu tư với các nhà quản lý.
Công tác GPMB cũng gặp muôn vàn khó khăn. Nghị quyết HĐND đưa ra một yêu cầu có tính nguyên tắc là: Phương án thực hiện phải được công bố công khai, lấy ý kiến nhân dân trong khu vực dự án và chỉ thực hiện dự án khi được 2/3 số dân sống trong khu vực dự án đồng tình. Khó khăn nhất là chủ đầu tư phải thoả thuận được với các hộ dân sinh sống tại tầng 1 khi mà chủ trương của thành phố là sau khi cải tạo thì toàn bộ tầng 1 dành cho dịch vụ công cộng và kinh doanh nhằm tạo nguồn thu để bù đắp chi cho nhà đầu tư. Đa số hộ dân tầng 1 (theo quy định sẽ được ưu tiên thuê diện tích kinh doanh tại tầng 1) muốn được làm rõ và đảm bảo thời gian được thuê các diện tích tầng 1 là bao nhiêu năm? Các điều kiện ràng buộc về giá thuê, thời hạn điều chỉnh giá… để đảm bảo quyền lợi cho họ. Hầu hết các hộ dân ở tầng 1 của các khu chung cư đều có cơi nới, lấn chiếm đất công. Khảo sát khu Nguyễn Công Trứ cho thấy diện tích mà các hộ dân ở tầng 1 cơi nới, lấn chiếm gần bằng diện tích thực tế giao cho các hộ lúc đầu. Đa số các hộ lại đã ở từ lâu, trước năm 1993 nên rất khó khăn cho việc thu hồi, giải toả.
- Qua điều tra xã hội học tại các khu chung cư lớn như Giảng Võ, Nguyễn Công Trứ cho thấy khả năng chi trả cho nhu cầu cải thiện chỗ ở của các hộ dân trong các khu chung cư cũ là rất khác nhau. Các hộ độc thân, các gia đình chính sách, người già neo đơn mà đa số trước kia là cán bộ công nhân viên chức nhà nước
nay đã nghỉ hưu… chiếm một tỷ lệ không nhỏ. Đa số trong số này khả năng chi trả để cải thiện chỗ ở không lớn. Do đó nếu không có một tỷ lệ các căn hộ phù hợp với đặc điểm, tính chất của các hộ loại này và không có kèm theo một giải pháp hỗ trợ về vay vốn thì sẽ rất khó khăn cho các nhà đầu tư khi lấy ý kiến thoả thuận.
Đối với các nhà CCC hiện có thể chia làm 2 loại: Loại đã xuống cấp nhưng chưa trong tình trạng nguy hiểm và loại đã đặt trong tình trạng nguy hiểm cần xử lý tháo dỡ ngay để đảm bảo an toàn tính mạng và tài sản cho nhân dân. Về nội dung này Nghị quyết 07 của HĐND thành phố chủ trương: “Đối với các nhà chung cư cũ đã xuống cấp thuộc diện nguy hiểm, UBND thành phố cần tập trung xây dựng, triển khai kế hoạch và dự án riêng với giải pháp đặc biệt mang tính chính sách xã hội để đảm bảo an toàn tính mạng và tài sản cho nhân dân”. Chủ trương thì là vậy nhưng thực hiện cũng không dễ dàng gì khi mà chưa lên được danh mục cụ thể những nhà chung cư nào thuộc diện nguy hiểm và đặc biệt nguy hiểm; chưa có quy định cụ thể về pháp lý các quy trình, thủ tục xử lý tháo dỡ, xây dựng lại các chung cư loại này.
5.2.3. Giải pháp về vốn và tổ chức thực hiện
Đối với các công trình sử dụng vốn ngân sách, thực tế cho thấy qua một thời gian dài khả năng của ngân sách thành phố đầu tư cho việc phá dỡ xây dựng lại các nhà chung cư là rất hạn hẹp, do sự xoá bỏ bao cấp về nhà ở. Nhà nước cần có chính sách hỗ trợ việc đầu tư hạ tầng kỹ thuật chính và hạ tầng kỹ thuật khu vực tại các khu chung cư trong khi việc đầu tư này không chỉ có ý nghĩa đối với khu chung cư nói riêng mà còn có ý nghĩa đối với cả khu vực liền kề nhất là về hệ thống giao thông.
- Để cải tạo, xây dựng mới các khu chung cư cũ trên địa bàn theo lộ trình đã ghi trong kế hoạch của UBND sẽ cần một khối lượng vốn rất lớn. Tuy ngân sách chỉ hỗ trợ một phần để quy hoạch, chuẩn bị đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng nhưng sơ bộ tính toán chỉ riêng 3 khu: Nguyễn Công Trứ, khu B Kim Liên, tập thể Văn Chương thì ước lượng nhu cầu vốn ngân sách cần hỗ trợ cũng đã khoảng 550-600 tỷ. Đây cũng là bài toán khó đặt ra cho các cơ quan thành phố trong việc đảm bảo nguồn vốn. Nếu tính bình quân mỗi KCCC trên địa bàn
ngân sách hỗ trợ khoảng 200 tỷ đồng thì để cải tạo, xây dựng lại 23 KCCC trong nội thành cũng cần khoảng 4600 tỷ đồng kinh phí hỗ trợ từ ngân sách.
Đã là các dự án đầu tư xây dựng thì theo quy định của pháp luật phải tiến hành đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư kể cả khâu chuẩn bị đầu tư cũng như trong thực hiện dự án. Tuy nhiên tính chất của các dự án này rất phức tạp, nhất là trong khâu chuẩn bị đầu tư, xây dựng dự án. Nhà đầu tư xây dựng dự án phải chính là người nghiên cứu kỹ lưỡng các điều kiện, yếu tố để cân nhắc, tính toán lên phương án và thoả thuận với các hộ dân. Do vậy, nếu thực hiện đấu thầu theo quy định thì rất khó khăn để thực hiện các yêu cầu nói trên. Nếu chỉ định nhà đầu tư làm công tác chuẩn bị đầu tư và trực tiếp tổ chức thực hiện thì trái với quy định của luật đầu tư và các quy định về quản lý đầu tư hiện hành.
5.2.4. Về phương thức thực hiện:
Qua thực tế việc cải tạo các khu chung cư cũ trên địa bàn thành phố Hà Nội trong thời gian qua việc cải tạo chống lún một số nhà chung cư theo phương thức ép cọc và gia cố các mối nối; xây ốp chỉ áp dụng duy trì đảm bảo trong thời gian kinh phí hạn chế không đảm bảo được sự an toàn, điều kiện môi trường sống của người dân, phá vỡ cảnh quan kiến trúc, quy hoạch của khu vực. Phương thức cải tạo này không phù hợp với sự phát triển của một đô thị hiện đại, một môi trường sống văn minh, đảm bảo được tính bền vững.
Về phương thức đầu tư cải tạo các khu chung cư cũ băng nguồn vốn ngân sách bị hạn chế nhiều do các chính sách, không huy động được các nguồn lực xã hội và cộng đồng dân cư