Các giải pháp sử dụng có hiệu quả vốn ODA

V. Phạm vi nghiên cứu

3.3.2.Các giải pháp sử dụng có hiệu quả vốn ODA

e, ODA cung cấp với mục đích rõ ràng dưới dạng tài chính hay

3.3.2.Các giải pháp sử dụng có hiệu quả vốn ODA

3.3.2.1. Nâng cao nhận thức của các cán bộ và người dân về nguồn vốn ODA

Trên thực tế, nhận thức của không ít quan chức Nhà nước vẫn cho rằng ODA là nguồn viện trợ hoặc cho vay dài hạn ưu đãi, và do việc các khoản tài trợ được thực hiện thong qua các cam kết chính phủ, một cách đơn giản họ coi ODA là một bộ phận của Ngân sách dành cho chi tiêu theo các chương trình đã định và bổ

sung vào các khoản thu nội địa. Nhận thức này không đầy đủ, thậm chí còn sai lầm ở chỗ nó làm cho các khoản vay ODA giống như các khoản vay thương mại, trong đó bên cho vay chủ yếu quan tâm đến việc thanh toán tiền lãi và khả năng thu hồi nợ đúng hạn. Với ODA xét về mặt bản chất, đó là tiền đóng thuế của nhân dân nước tài trợ, do đó việc chi tiêu buộc phải gắn với các mục đích chính trị rõ ràng, cùng với tính hiệu quả, minh bạch có thể chứng minh được của việc sử dụng. Việc hoàn trả ODA được chính phủ nước nhận tài trợ cam kết bằng các khoản thu ngân sách nhà nước. Do vậy rủi ro hầu như không đặt ra trừ rủi ro chính trị.

Cần thay đổi nhận thức về vai trò và bản chất của viện trợ nước ngoài. Tính chấtưu đãi của nguồn vốn ODA (thời gian, lãi suất) thường làm cho các cơ quan trong nước(quản lí . tiếp nhận) có quan niệm hết sức dễ dãi và chủ quan về sự phân phối và sử dụngnguồn vốn này. Họ không chú ý đến yêu cầu hiệu quả, bỏ qua yếu tố chi phí thời cơ trongthẩm định, đánh giá dự án, chưa quan tâm đầy đủ đến việc xác định các ưu tiên đầu tư, vẫncòn dựa dẫm chủ yếu vào nguồn vốn nước ngoài và xem nhẹ sự đối ứng của nguồn vốntrong nước, triển khai dự án chậm có khi còn lãng phí. Những quan niệm sai lầm trên cầnsớm được chấn chỉnh, luôn luôn lưu ý rằng đây là nguồn vốn phải hoàn trả vốn gốc và lãi vì vậy nếu sử dụng kém hiệu qủa vẫn có thể rơi vào khủng hoảng nợ nần như đã xảy ra ở nhiều nước.

Còn đối với người dân, đặc biệt ở vùng nông thôn, xa xôi thì việc hiểu được bản chất của ODA lại càng trở nên khó khăn và xa vời hơn nữa. Như chúng ta đã biết, hiện nay các nguồn vốn ODA thường tập trung cho khu vực thành phố lớn (ví dụ: Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh thụ hưởng tới gần 1/3 vốn ODA đã ký kết). Điều này thể hiện sự mất cân đối trong phân bổ và sử dụng nguồn vốn. Trong khi đó, các vùng tỉnh lẻ, miền núi rất cần sự đầu tư từ phía ngân sách nhà nước, nhất là cho những công trình công cộng để nâng cao dân trí, cải thiện đời sống sinh sinh hoạt và tinh thần. Ngoài ra, Chính phủ cũng cần kêu gọi khu vực tư nhân tham gia vì khu vực này có lợi thế về mặt năng động, linh hoạt, kịp thời bắt nhịp với các cơ hội đầu tư, nhanh nhạy trong thủ tục và quy trình. Một bộ phận tư nhân có khả năng đáp ứng nguồn vốn đối ứng, làm giảm áp lực vốn đối ứng lên ngân sách nhà nước, nâng cao trách nhiệm của nhiều bên trong giám sát và điều hành dự án.

Sự tham gia rộng rãi của các đối tượng thụ hưởng vào quá trình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA là yếu tố quan trọng để giúp ODA được sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả cao. Vì vậy trong thời gian tới chính phủ cần tiếp tục đẩy mạnh

công tác tuyên truyền về nguồn vốn ODA cho người dân thông qua các phương tiện truyền thông lớn như báo, đài, đồng thời phát động những cuộc thi tìm hiểu của người dân và cán bộ dự án có những nhận thức đúng đắn về bản chất nguồn vốn ODA.

3.3.2.2. Rà soát, quy hoạch và phân bổ nguồn vốn cho các dự án

Tại các dự án ODA, đặc biệt là đầu tư xây dựng cơ bản, tình trạng đầu tư không theo quy hoạch, chưa xác định đúng tính bức thiết và lợi thế của từng vùng, từng địa phương đã gây ra nhiều lãng phí đáng tiếc. Nhiều công trình dự án chất lượng không đảm bảo vừa đưa vào sử dụng đã gây tốn kém hàng tỷ đồng để sửa chữa.

Nguồn vốn ODA hàng năm cam kết cho Việt Nam cao dần theo từng năm nhưng tỷ lệ giải ngân hầu như không được cải thiện, nguyên nhân một phần là do chúng ta còn chưa xác định được đúng hướng sử dụng. Nhiều địa phương cho khu vực địa lý gần nhau lại cùng xây dựng, triển khai những dự án có chức năng như nhau gây lãng phí rất lớn.

Do vậy, để nâng cao hiệu quả nguồn vốn ODA Chính phủ cần hoàn thiện công tác kế hoạch hóa và xác định thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn vốn này. Các đơn vị, Bộ, ngành cần xem xét kỹ lưỡng các ưu tiên của ngành mình trước khi trình lên chính phủ. Hoàn thiện kế hoạch hóa vốn ODA là điều kiện để liên tục kế hoạch hóa các bộ phận của kế hoạch đầu tư xây dựng. Ngoài ra cũng cần xác định thứ tự ưu tiên phân bổ vốn theo từng ngành và lĩnh vực cụ thể, cần tránh xu hướng dàn trải viện trợ nước ngoài trên một diện rộng, bao quát nhiều lĩnh vực, địa phương mà cần tập trung vào các ngành, lĩnh vực, địa phương có lợi thế so sánh và có sức lan tỏa.

Không chỉ vậy chúng ta còn cần quan tâm đến loại hình vốn và đầu tư vào các lĩnh vực cho phù hợp. Các chương trình, dự án dự định sẽ đầu tư bằng vốn ODA phải được sắp xếp thứ tự ưu tiên theo một số phương án với các khả năng khác nhau. Các chương trình dự án có mức ưu tiên cao cần bố trí nguồn vốn thay thế nếu không vận động được vốn ODA. Ví dụ vốn ODA vay kém ưu đãi n ê n tập trung dự án quốc gia có nguồn thu và trả nợ chắc chắn. Việt Nam đã trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) và theo tập quán tài trợ quốc tế Việt Nam sẽ nhận được ít hơn các nguồn vốn vay ODA ưu đãi như hiện nay. Trong bối cảnh đó, định hướng chính sách sử dụng nguồn vốn ODA cần có những thay đổi phù hợp. ODA vốn vay kém ưu đãi sẽ tập trung đầu tư

cho các chương trình, dự án tầm cỡ quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ chắc chắn. Những dự án này phải xây dựng được phương án thu hồi vốn cũng như biện pháp trả nợ qua các thời kỳ, nghĩa là không được sử dụng hết tất cả các khoản thu nhập ròng đã có, cần phải giữ một phần để hoàn trả lại vốn, lãi kịp thời nhằm đảm bảo uy tín quốc tế, đảm bảo nguồn vốn đầu tư sẽ không trở thành khoản nợ xấu trong tương lai. Ngược lại, các nguồn vốn ưu đãi hơn tập trung vào các lĩnh vực an sinh xã hội, giáo dục, môi trường.

3.3.2.3. Hoàn thiện các cơ chế chính sách liên quan đến nguồn vốn ODA

Để một dự án ODA có thể hoạt động tốt và đem lại hiệu quả cao, ngoài việc xây dựng một hành lang pháp lý đầy đủ, phù hợp với các quy định quốc tế, Chính phủ cần hoàn thiện hơn nữa các chính sách có liên quan đến nguồn vốn ODA.

Theo đánh giá của các chuyên gia, giải phóng mặt bằng là vấn đề khó khăn nhất đối với các dự án chứ không phải là thiếu vốn. Nhiều dự án đã bị đình trệ hàng năm thậm chí cả chục năm bởi không thể giải phóng được mặt bằng cho việc thực hiện dự án. Do đó, chính phủ cần hoàn thiện hơn nữa hệ thống pháp luật liên quan đến giải phong mạt bằng và tái định cư… Ngoài việc nâng cao nhận thức của người dân trong việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, việc hoàn thiện và cập nhật thường xuyên các thay đổi và các văn bản pháp quy để điều chỉnh các hoạt động của chính quyền địa phương, nhà tài trợ tronh khuôn khổ pháp luật tránh những khiếu kiện ko cần thiết của người dân là vô cùng quan trọng.

Cho vay lại vốn ODA là một công cụ rất hữu hiệu đẻ nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, bởi các nhà tài trợ cũng khuyến khích hoặc yêu cầu chính phủ việt Nam thực hiện cơ chế cho vay lại vì sự ưu đãi của nguồn vốn ODA là dành cho toàn thể nhân dân chứ không phải cho doanh nghiệp cụ thể nào. Lãi suất cho vay lại là một công cụ điều phối quản lý và sử dụng vốn ODA cho vay lại với lãi suất cao hơn, thời gian ngắn hơn nhằm đem lại một nguồn thu cho NSNN, đồng thời NN cũng thực hiện được nhiệm vụ tham gia điều phối trực tiếp nguồn vốn ODA. Chính phủ cần sớm ban hành quy chế cho vay lại vốn ODA một cách thống nhất, minh bạch trong đó xác định rõ ngành, vùng, lĩnh vực ưu tiên, lãi suất cho vay lại đối với từng ngành, vùng, lĩnh vực; tính đúng lãi suất cho vay lại đảm bảo sự công bằng về lợi ích kinh tế, sự bình đăng trong cạnh tranh, khuyến khích tính năng động của các ngành, cấp, cơ sở trong khai thác vốn ODA.

3.3.2.4. Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các dự án

Công tác này đóng vai trò rất quan trọng quyết định đến sự thành công của một dự án. Qua kiểm tra, giám sát dự án giúp thấy được những tồn tại, khó khăn cần giải quyết để từ đó có những điều chỉnh kịp thời cả về cách thức thực hiện dự án cũng như một số nội dung trong hiệp định tài chính đã ký kết (nếu thấy có những điểm bất hợp lý so với thực tế), phục vụ cho việc ra quyết định của các cấp quản lý, góp phần đảm bảo dự án thực hiện đúng mục tiêu, đảm bảo chất lượng và trong khuôn khổ các nguồn lực đã được xác định.

Vì vậy để hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá tài chinh các dự án, cần tăng cường chế tài đối với các đối tượng không chấp hành nghiêm túc các quy định về chế độ báo cáo nói riêng và quy định về tài chính dự án ODA nói chung. Cần bổ sung, sửa đổi về định mức chi phí cho công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tư theo hướng bổ sung quy định về các loại hình chi phí cho công tác theo dõi và đánh giá cùng với mức trần cho các loại chi phí này. Ngoài ra cần phân công rõ nhiệm vụ kiểm tra giám sát trong một đơn vị đầu mối; đồng thời xây dựng cẩm nang hướng dẫn tài chính đối với từng nhà tài trợ trên cơ sở các quy định của Bộ tài chính, nhà tài trợ và phát cho các dự án hướng dẫn họ trong quá trình thực hiện, đặc biệt là trong giai đoạn đầu thực hiện dự án.

Việc sai phạm tài chính thường diễn ra tại các dự án ODA là do khối lượng công việc quá lớn, số lượng dự án lại nhiều mà lực lượng kiểm tra còn mỏng. Do vậy, các đơn vị chủ quản quản lý nguồn vốn ODA cần quan tâm hơn nữa công tác thuê kiểm toán độc lập cũng như kết quả kiểm toán của nhà tài trợ chứ không phải tâm lý đối phó như hiện nay.

3.3.2.5. Tăng cường và hoàn thiện cơ chế quản lý nợ ODA

Nguồn vốn ODA mới đến Việt Nam trong khoảng gần 20 năm trở lại đây. Với những đặc điểm nổi trội là thời gian hoàn trả dài, lượng vốn lớn nếu chúng ta không có những kế hoạch trả nợ trước thì khi đến hạn gánh nặng nợ này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Trong số hiệp định ODA đã được ký kết ở nước ta hiện nay, vốn ODA vay là chủ yếu. Tuy phần lớn các hiệp định vay có lãi suất ưu đãi, thời hạn vay và ân hạn dài song đã vay thì tất phải trả. Việc sử dụng ODA một cách ồ ạt, chạy theo số lượng chứ chưa chú trọng chất lượng sẽ làm tăng gánh năng nợ quốc gia, giảm hiệu quả nguồn vốn mang lại. Theo báo cáo của Cục quản lý nợ và tài chính mới đây, tính đến ngày 31/12/2010, tổng số dư nợ công của Việt Nam đã ở mức 1.375 nghìn tỷ đồng, tương đương 58.7% GDP 2011. Nếu khoản nợ này được trả từ nay đến hết năm 2026, thì với mức trả hàng năm cao

nhất lên tới gần 2.4 tỷ USD (cả gốc, lãi, phí) và năm thấp nhất gần 1 tỷ USD. Theo như quyết định số 211/2004/QĐ-TTg ngày 14/12/2004 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Định hướng phát triển tài chính VN đến năm 2010” thì các chỉ số nợ của Việt Nam vẫn ở mức an toàn. Tuy nhiên nếu không có những giải pháp quản lý tốt về các khoản nợ rất có thể chúng ta sẽ rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ công.

Hiện tại, Việt Nam chưa có một chính sách và một cơ quan quản lý đầu mối thống nhất về nợ nước ngoài. Trong khi đó, như đã trình bày ở trên, quan niệm và nhận thức người dân cũng như cán bộ vẫn coi nguồn vốn ODA là cho không mà không chú trọng đến vấn đề trả nợ. Chính vì vậy trong thời gian tới khi các dự án ODA được phê duyệt cần đi kèm các định hướng và phương án trả nợ. Khi quyền và nghĩa vụ trả nợ đi song song với nhau mới có thể nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA.

Do đó, nhà nước cần xây dựng một pháp lệnh mới có liên quan đến vay nợ viện trợ nước ngoài nói chung và ODA nói riêng phù hợp với tình hình mới hiện nay của Việt Nam. Cần rà soát lại tình hình các chương trình, dự án ODA gặp khó khăn trong trả nợ, đánh giá tình hình cho vay lại và trả nợ, tìm hiểu nguyên nhân, từ đó có quy định thống nhất về cơ chế, chính sách cho vay lại thích hợp áp dụng trên phạm vi cả nước. Bên cạnh đó Nhà nước nên sớm xem xét việc thành lập mootk cơ quan đầu mối quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam nhằm hợp nhất vai trò quản lý hiện nay giữa các bộ và đầu mối. Cơ quan này sẽ có trách nhiệm trước ThỦ tướng Chính phủ trong việc kiện toàn và giám sát có hệ thống toàn bộ các hoạt động của cac PMU và toàn bộ nguồn vốn ODA tại tất cả các Bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố; cập nhật các thông tin trong và ngoài nước có khả năng gây tác động đến nguồn vốn. Từ đó có giải pháp xử lý kịp thời đến khả năng trả nợ của dự án.

Học hỏi kinh nghiệm sử dụng hiệu quả ODA của các nước đi trước, chính phủ cần có những văn bản yêu cầu các dự án khi được duyệt cần phải chứng minh được khả năng hoàn vốn, cũng như quy định rõ trách nhiệm trả nợ và người chịu trách nhiệm nghĩa vụ của dự án đó. Có như vậy việc thực hiện dự án này mới không để lại gánh nặng nợ cho thế hệ mai sau.

3.3.2.6. Nâng cao tốc độ hiệu quả giải ngân

Trong một nghiên cứu của Tổ công tác ODA của Chính phủ đã chỉ rõ việc giải ngân ODA chậm ở Việt Nam hiện nay đang phát sinh một vòng luẩn quẩn. Khi các dự án ODA chậm trễ thực hiện thì mức độ giải ngân thấp hơn. Ngoài việc làm giảm hiệu quả nguồn vốn ODA, điều này còn khiến nảy sinh hai vấn đề: Thứ nhất

là nguồn vốn đầu tư cho phát triển giảm xuống, không đạt như dự kiến; thứ hai khi nguồn vốn hiện tại không được sử dụng đúng cam kết thì các nà tài trợ sẽ cam kết thấp hơn cho những kỳ tiếp theo. Cả hai yếu tố này tất yếu sẽ khiến tốc độ Tăng trưởng không đạt kế hoạch và còn có thể bị giảm sút. Theo WB, tỷ lệ giải ngân trung bình của khu vực đạt 20%, trong khi tỷ lệ hàng năm của Việt Nam chỉ đạt 12- 13%. Và tỷ lệ giải ngân thấp là một trong những nguyên nhân dẫn đến tổng chi Ngân sách nhà nước tăng cao. Nếu tốc độ giải ngân nhanh hơn, đồng vốn được