- Mục tiêu chính trị
b. Từ phía nước nhận viện trợ
Một đặc điểm dễ nhận thấy của dòng vốn ODA là khả năng gây nợ rất cao nếu nước tiếp nhận không sử dụng nguồn vốn này một cách hợp lý. Các nước cung ODA không dễ gì lơi là dòng vốn của họ. Họ có một chính sách riêng giám sát việc sử dụng vốn ở các nước tiếp nhận.
Qua nghiên cứu hiệu quả viện trợ cho thấy, thất bại trong hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và cung cấp các dịch vụ công đã trở thành rào cản đối với phát triển còn trầm trọng hơn so với việc thiếu vốn, từ đó đã chỉ ra cho các nhà tài trợ thấy rằng viện trợ phát triển nên chú trọng chủ yếu vào hỗ trợ cho việc cải tổ thể chế và chính sách phù hợp chứ không phải để cấp vốn (một trọng tâm của cải cách chính sách viện trợ).
Trên thực tế, ODA vẫn là vốn vay, mà đã vay thì phải trả cả gốc lẫn lãi. Vì thế, nếu sử dụng không hiệu quả thì nợ nần là điều khó tránh khỏi. Do đó, việc thu hút ODA sẽ phải xem xét lại trong các chương trình nghị sự của nước tiếp nhận không chỉ dưới giác độ chiến lược, thể chế mà cả trên giác độ chất lượng và hiệu quả sử dụng nguồn vốn.
Vì ODA là một hình thức của xuất khẩu tư bản, nếu nước tiếp nhận sử dụng ODA không hiệu quả ở bất kể phương diện nào cũng sẽ ảnh hưởng tới niềm tin của các bên cung cấp và như vậy, cam kết ODA của các nhà tài trợ sẽ được cân nhắc lại, điều đó đồng nghĩa với việc nước tiếp nhận sẽ gặp khó khăn trong việc thu hút nguồn vốn này để phục vụ các mục tiêu phát triển của mình.
Tình trạng thất thoát, lãng phí; xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp... có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nần.
Sử dụng ODA là một sự đánh đổi. Việc tiếp nhận ODA nhiều hơn càng cần phải đi đôi với sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả nguồn vốn này. Các nhà quản lý và các đơn vị sử dụng vốn ODA cần phải có những chính sách và hành động cụ thể nhằm phát huy những thế mạnh, hạn chế tới mức thấp nhất những ảnh hưởng bất lợi của ODA.
2. Nỗ lực của các nước nhằm cải thiện ODA
2.1. Nỗ lực của nước viện trợ nhằm tăng cường ODA trong thời kỳ khủng hoảng
Sự vận động của dòng ODA năm trong sự vận động chung của nền kinh tế thế giới. Đây là một tất yếu. Sự lên xuống của các chu kỳ kinh tế cũng dẫn đến dòng ODA lên xuống cùng chiều. Theo đó, khi nền kinh tế rơi vào suy thoái khủng hoảng thì dòng ODA sụt giảm là điều không thể tránh khỏi. Vì như chúng ta đều biết chỉ 25% ODA đến từ các tổ chức đa phương còn 75% là từ các nước DAC- các nước phát triển thực thụ. Mà thực chất thì ODA từ các tổ chức đa phương cũng có nguồn gốc từ cá nước phát triển. ODA lại trích ra từ GNI của các nước
này nên khi có khủng hoảng kinh tế làm sụt giảm GNI thì tất yếu dẫn đến sự sụt giảm ODA.
Một minh chứng dễ thấy là trong khoảng thời gian từ năm 1992 và 1998, dòng ODA giảm 88,7 tỷ USD do những ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới đầu những năm 1990. Trong khi đó, phần trăm ODA trong GNI đã giảm mạnh từ 0,33% (1992) xuống còn 0,22% (1997). Nhưng ngay sau khi khủng hoảng có dấu hiệu phục hồi vào 1998 thì dòng ODA lập tức tăng trở lại và đạt đỉnh điểm vào những năm 2005-2006. Tổng hỗ trợ phát triển chính thức ODA của các thành viên DAC đã tăng 32%, đạt 106,8 tỷ USD trong năm 2005. Tỷ lệ ODA trong GNI của các nước tài trợ đã tăng lên 0,33% so với mức 0,26% năm 2004 và đạt mức cao nhất kể từ năm 1992.
Một ví dụ gần đây nữa là cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2009 tàn phá nhiều nền kinh tế của các nước thuộc DAC khiến dòng ODA từ các nước này sụt giảm không theo như dự kiến cam kết ban đầu. Thế nhưng ngay sau đó, năm 2010, dòng ODA tiếp tục tăng ngay trở lại và đạt mức cao nhất 128,7 tỷ USD và tăng 6,5% so với năm 2009. Đây là mức ODA thực tế đạt kỷ lục từ trước tới nay, vượt cả khối lượng ODA cung cấp trong năm 2005 khi mức viện trợ xóa nợ tăng bất thường. Tỷ lệ ODA ròng trong tổng thu nhập quốc dân (GNI) đạt 0,33%, tương đương năm 2005 và cao nhất trong các năm từ 1992 tới nay.
Chúng ta có thể giải thích như thế nào về những số liệu đáng khích lệ trên? Chỉ có thể dùng hai chữ: “Nỗ lực”. Chính là nỗ lực của các nước viện trợ dưới sự kêu gọi của Liên Hợp Quốc nhằm thực hiện một thông điệp chung: chung tay góp sức vì một thế giới tốt đẹp hơn. Các nước phát triển nỗ lực giúp đỡ các nước đang và chậm phát triển thông qua các hình thức viện trợ trong đó chủ yếu là ODA.
Những sự nỗ lực ấy được thể hiện thông qua rất nhiều các hội nghị các thỏa thuận và cam kết cấp quốc tế dưới sự chủ trì của Liên Hợp Quốc và sự tham gia của các nước thuộc DAC.
Trước hết phải kể đến chương trình cải tổ Liên Hợp Quốc đã được đề ra từ đầu những năm 90. Đến năm 2005, tại phiên toàn thể Cấp cao Đại hội đồng Liên hợp quốc khoá 60 tháng 9/2005, trong 3 nội dung chính với tham vọng cải tổ “cả gói” thì vấn đề phát triển và thực hiện các Mục tiêu Thiên niên kỷ (MDGs) có đề cập tới cam kết nghĩa vụ thực hiện ODA của các nước phát triển. Cụ thể phiên toàn thể cấp cao Đại hội đồng Liên Hợp Quốc khóa 60 tháng 9/2005 kêu gọi các quốc gia, cộng đồng quốc tế có cam kết mạnh mẽ và cụ thể hơn như: hoàn thành MDGs đúng hạn vào 2015; các nước phát triển phải tăng hỗ trợ tài chính và kỹ thuật và có kế hoạch thực hiện nghĩa vụ giành 0,7% GNP cho ODA; phấn đấu giành 50 tỷ USD cho ODA vào năm 2010; thúc đẩy tự do hoá thương mại, sớm kết thúc vòng Đô-ha; mở rộng thêm đối tượng giảm, xoá nợ, dỡ bỏ rào cản thương mại cho các nước nghèo, kém phát triển nhất...
Theo tinh thần kêu gọi về MDGs của LHQ nêu trên thì năm 2005, tại Hội nghị thượng đỉnh G8 diễn ra tại Gleneagles, Xcốt-len và các diễn đàn khác, các nước tài trợ đã có những cam kết cụ thể về việc tăng lượng vốn ODA, theo đó ODA do các nước DAC cung cấp sẽ tăng từ khoảng 80 tỉ USD lên gần 130 tỉ USD (tính theo giá cố định năm 2004). Cũng cùng năm, 15 nước EU thuộc DAC cũng đã cam kết đạt mục tiêu ODA cung cấp là 0,51% GNI vào năm 2010. Những nước thành viên DAC khác cũng đã đạt được nhiều mục tiêu cam kết về viện trợ trong đó Mỹ đã cam kết tăng gấp đôi viện trợ cho khu vực Cận Xahara châu Phi trong giai đoạn 2004-2010 và đã đạt được mục tiêu này vào năm 2009, sớm một năm so với cam kết. Canada đã cam kết tăng gấp đối Quỹ viện trợ quốc tế so với năm 2001 và cũng đạt được mục tiêu này. Na Uy đã vượt được mục tiêu cam kết duy trì tỷ lệ ODA/GNI ở mức 1%, và Thụy Sĩ cũng đạt mục tiêu cam kết về tỷ lệ
ODA/GDN ở mức 0,41%. Nhật Bản đã cam kết tăng viện trợ trong giai đoạn từ 2005-2009 và cũng đã đạt được mục tiêu này theo báo cáo năm ngoái. ODA năm 2010 của Nhật Bản cũng tăng mạnh. Niu Dilân đặt mục tiêu tăng vốn ODA lên 600 triệu đôla Niu Dilân vào năm 2012-2013 và có nhiều khả năng đạt được mục tiêu này.
Tuy nhiên sau đó do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2009 mà một số nước đã không hoàn thành theo dự kiến mức ODA đã cam kết. Điều này có thể dễ dàng thông cảm do sự sụt giảm GNI của các nước này. Nhưng rõ ràng là các nước phát triển đã nỗ lực hết sức để duy trì mức ODA cam kết lớn nhất có thể. Trong đó đáng khích lệ là trường hợp của Hàn Quốc, mặc dù chưa gia nhập DAC và cũng chưa có cam kết gì nhưng viện trợ ODA của nước này đã tăng về giá trị thực lên đến 56% kể từ năm 2005.
Hơn thế nữa, một điều thể hiện nỗ lực của các nước DAC trong cải thiện ODA là: Để đảm bảo các mục tiêu và cam kết viện trợ trong tương lai trở nên rõ ràng, hiện thực và khả thi hơn, gần đây DAC đã phê chuẩn một bản Khuyến nghị về Thông lệ cam kết tốt. Bản Khuyến nghị này được đưa ra nhằm giúp tất cả các nước tài trợ cải thiện việc thực hiện cam kết của mình và nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Riêng đối với các nước nghèo nhất thế giới (LDCs), chiếm 13% dân số thế giới, nhưng chỉ tạo ra 1% sản lượng kinh tế toàn cầu, thì LHQ cũng đã có một chương trình nhằm viện trợ các nước này trong đó LHQ cam kết tăng ODA cho các nước kém phát triển (gồm 33 nước châu Phi, 14 nước quanh Thái Bình Dường và một nước Mỹ Latinh, với tổng dân số 880 triệu người). Tại Hội nghị lần thứ 4 về các nước nghèo nhất thế giới diễn ra ở Istanbul (Thổ Nhĩ Kỳ) từ ngày 9 đến 13-5-2011, Liên hợp quốc đã thông qua kế hoạch 10 năm giúp các nước kém phát triển xóa nghèo. Hội nghị yêu cầu các nước giàu đẩy mạnh cam
kết viện trợ, xóa bỏ nhiều rào cản thương mại và mở cửa thị trường đối với các sản phẩm của các nước nghèo hơn. Hội nghị đã công bố "Chương trình Hành động Istanbul”, theo đó, các nước giàu cam kết thực hiện mục tiêu trích từ 0,15- 0,20% thu nhập quốc gia cho ODA; tăng năng lực sản xuất ở các nước kém phát triển như xây dựng kết cấu hạ tầng, thúc đẩy nhân lực, vốn và quản lý. Mục tiêu này là một sự gia tăng đáng kể so với mức chưa đến 0,1% GNP trước đây. Tổng thư ký Liên hợp quốc Ban Ki-mun và nhiều nguyên thủ quốc gia nhấn mạnh, hỗ trợ các nước LDCs phát triển cũng chính là góp phần tạo ra một thế giới ổn định hơn, hòa bình hơn và thịnh vượng hơn.
Như vậy có khẳng định một điều với mong muốn đóng góp vào một thế giới tốt đẹp hơn thì các nước phát triển đang không ngừng nỗ lực cải thiện nguồn viện trợ vào các nước đang và kém phát triển thông qua các cam kết và thực hiện ODA.
2.2. Nỗ lực của các nước nhận viện trợ nhằm thu hút và sử dụng ODA hiệu quả
Những nỗ lực muốn đạt kết quả cao nhất thì phải luôn cần xuất phát từ cả hai phía. Chỉ các nước phát triển nỗ lực cải thiện thôi thì chưa đủ mà quan trọng nhất vẫn là việc các nước nhận viện trợ biết cách sự dụng những khoản viện trợ này như thế nào cho xứng đáng với những gì các nước cấp viện trợ mong muốn. Trên thực tế, việc thất thoát lãng phí và sử dụng không hiệu quả ODA ở các nước tiếp nhận là không thể tránh khỏi do cả nhân tố khách quan lẫn chủ quan. Tuy nhiên vẫn luôn tồn tại những biểu hiện thể hiện những nỗ lực không ngừng của các nước nhận viện trợ trong việc tiếp quản và sử dụng ODA một cách hiệu quả hơn.
- Trước hết phải kể đến việc hiện nay các nước nhận viện trợ dưới sự hướng dẫn
(TD&ĐG) để tăng cường các kết quả phát triển chú ý đến cách tiếp cận dựa trên kết quả trong quản lý hành chính công mà trong đó có sự đóng góp của ODA.
Mô hình TD&ĐG gồm 10 bước:
1) Thực hiện Đánh giá tính sẵn sàng
2) Thoả thuận về Kết quả để Theo dõi và Đánh giá
3) Chọn chỉ số chính để Theo dõi Kết quả
4) Dữ liệu cơ sở về chỉ số - Hiện nay chúng ta đang ở đâu?
5) Lập kế hoạch Cải thiện - Chọn các Mục tiêu kết quả
6) Theo dõi kết quả
7) Vai trò của Đánh giá
8) Báo cáo Kết quả phát hiện
9) Sử dụng Kết quả phát hiện
10) Duy trì hệ Hệ thống TD&ĐG trong Tổ chức
Và được ứng dụng cho nhiều cấp độ khác nhau, bao gồm: cấp dự án, cấp chương trình, cấp ngành, cấp tổ chức, cấp quốc gia, cấp khu vực, cấp toàn cầu, nhằm đánh giá các kết quả phát triển của ODA.
Hệ thống TD&ĐG phục vụ cho Quản lý các kết quả phát triển tạo ra công cụ quản lý hữu hiệu trong khu vực nhà nước cũng như các tổ chức khác. Ngoài việc giúp các chính phủ và tổ chức trình bày kết quả và tác động công việc của họ, TD&ĐG có thể nâng cao trách nhiệm giải trình, đồng thời mang lại phương tiện thông tin nhằm nâng cao và tối đa hoá kết quả cũng như giúp đạt được mục đích đề ra. Đặc biệt, nâng cao trách nhiệm giải trình có thể đóng góp đáng kể vào tăng cường quản lý nhà nước cũng như quản lý của các tổ chức. Khung đánh giá hiệu quả hoạt động quốc gia, đánh giá thực hiện chung và thảo luận về tác động tổng thể của ODA ở cấp quốc gia là những sáng kiến quan trọng giúp đưa TD&ĐG vượt ra khỏi phạm vi các dự án, chương trình, đồng thời đem lại cơ hội học hỏi giữa các nước và tổ chức.
Hiện nay thì các nước nhận viện trợ đang tích cực xây dựng hệ thống này nhưng thảo luận về cách thức đánh giá viện trợ phát triển thông qua đánh giá tổng tác
động của ODA ở cấp độ quốc gia mới được bắt đầu. Cho đến nay đã có nhiều mô hình được đưa ra song chưa có sự đồng thuận chung giữa các nhà tài trợ. Giá trị gia tăng của cách tiếp cận này cũng chưa được xác định rõ ràng, cũng như nó sẽ được thực hiện theo cách hợp lý về phương pháp như thế nào. Tuy nhiên điều đó cũng cho thấy các nước đang nỗ lực tìm cách sử dụng nguồn vốn ODA hiệu quả hơn.
- Thứ hai, nhằm nâng cao hiệu quả viện trợ hay hiệu quả thu hút ODA, chính
phủ các nước tiếp nhận đang tăng cường xây dựng các cơ chế chính sách, hoàn thiện các thể chế pháp lý tạo thuận lợi cho dòng vốn ODA vào đặc biệt là liên quan tới các chính sách mở của thị trường tự do tạo thuận lợi cho giao lưu hội nhập kinh tế thế giới, hài hòa các thủ tục pháp lý cho dòng vốn ODA và thực hiện các cam kết điều kiện ràng buộc khi tiếp nhận viện trợ.
- Thứ ba, các nước cũng tích cực xây dụng các cơ chế chính sách nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA, trong đó nổi lên là vấn đề phân công lao động và bổ trợ trên cơ sở lợi thế cạnh tranh giữa các nguồn vốn hợp tác phát triển (viện trợ không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và kém ưu đãi); và giữa nguồn vốn này với các nguồn tài chính phát triển khác (đầu tư từ ngân sách nhà nước, đầu tư từ khu vực tư nhân). Đây được xem là một cách thức để nâng cao hiệu quả viện trợ, gắn kết giữa viện trợ và phát triển.
- Một nỗ lực nữa là các nước tiếp nhận cam kết sẽ có các biện pháp nhằm tăng cường tính minh bạch trong sử dụng ODA phân bổ từ cấp trung ương tới địa phương , quản lý chặt chẽ và rõ ràng.
LỜI KẾT
Nguồn vốn ODA đã và đang đóng một vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các