II- Hoặt động đấu thầu quốc tế tại Việt Nam trong những năm qua
2-Những khó khăn, tồn tại trong công tác đấu thầu quốc tế tại Viêt Nam.
2.1 Khuôn khổ pháp lý và điều hành
Thứ nhất ta cần xét đến là văn bản pháp luật hiện hành cho việc đấu thầu quốc tế còn nhiều bất cập. Những thay đổi do Chính phủ thực hiện trong nỗ lực hình thành một khuôn khổ pháp luật đấu thầu rất ấn tợng. Tuy nhiên một điều rõ ràng là những nỗ lực này còn nhiều manh mún và phân tán. Kết quả là hoặt động đấu thầu mua sắm công đợc hớng dẫn bởi nhiều văn bản pháp lý chồng chéo nhau, gây ra nhiều lúng túng và lẫn lộn. Công việc soạn thảo và ban hành Pháp lệnh đấu thầu mua sắm mới là đáng hoan nghênh. Tuy nhiên một điều ch- a rõ là liệu các công cụ pháp luật có các khoản liên quan hiện hành có hết hiệu lực khi pháp lệnh đấu thầu đợc ban hành; hoặc các văn bản và các điều khoản liên quan có đợc loại bỏ dần đi khi những văn bản hớng dẫn mới và văn bản d- ới luật tơng ứng với pháp lệnh mới đợc ban hành.
Ngoài các văn bản pháp qui chính về đấu thầu, vì lý do lịch sử, Luật Thơng mại năm 1997 cũng có một phần về đấu thầu. Nội dung này có vẻ dựa vào qui chế đấu thầu 1996 (nghị định 43CP - đã đợc thay thế bằng nghị định 88/1999/NĐ- CP). Vì Luật Thơng mại cũng cũng qui định các phơng pháp đấu thầu và thủ tục sơ tuyển, nên rõ ràng trùng lặp với dự thảo Pháp lệnh đấu thầu. Thứ bậc về thẩm quyền Luật là trên pháp lệnh. Vì vậy có lẽ là những qui định tại Luật Th- ơng mại sẽ không thể bị thay đổi bởi quy định của Pháp lệnh mới.
Một văn bản pháp luật nữa có liên quan đến đấu thầu là quyết định 1037/2000/QD-BLDTBXH của Bộ Lao động Thơng binh và Xã hội ban hành vào tháng 10 năm 2000 về lơng của t vấn và ngời Việt Nam làm việc trong các hợp đồng với doanh nghiệp nớc ngoài. Quyết định này không phù hợp với hớng dẫn mua sắm của Ngân hàng thế giới, vì vậy không áp dụng cho các dự án dùng vốn của Ngân hàng thế giới.
Thứ hai là các quy định hiện hành trong đấu thầu quốc tế không nêu rõ ràng là phơng pháp đấu thầu cạnh tranh rộng rãi phải đợc xem xét trớc tiên khi lựa chọn phơng pháp mua sắm. Các ngỡng giá trị gói thầu hàng hoá, xây lắp và t vấn đợc phép áp dụng chỉ định thầu mà không cần giải trình xin phép là quá cao. Quy chế 88/1999/NĐ-CP không cho phép chia nhỏ dự án để tránh đấu thầu. Tuy nhiên qui định thờng bị vi phạm. Sơ tuyển là bắt buộc đối với hàng hoá nếu trị giá tính trên 300 tỷ đồng và đối công trình nếu giá trị ớc tính trên 200 tỷ đồng. Đối với công trình gói thầu nhỏ hơn, nghị định 88 quy định sử dụng một thủ tục đặc biệt cho công trình và hàng hoá có trị giá tới 2 tỷ đồng. Phơng pháp mua sắm có thể là đấu thầu cạnh tranh rộng rãi hoặc đấu thầu hạn chế – tuỳ quyết định của chủ đầu t. Các nhà thầu thuộc tỉnh hoặc thành phố của bên mời thầu mới đợc tham gia. Nếu số ngời tham dự ít hơn 3, thì mới mời thêm các nhà thầu bên ngoài tỉnh hoặc thành phố. Các nhà thầu của địa phơng sẽ đợc hởng u đãi nếu hồ sơ dự thầu bên ngoài tỉnh hoặc thành phố. Các nhà thầu địa phơng sẽ đợc hởng u đãi nếu hồ sơ dự thầu của họ ngang với nhà thầu các tỉnh khác. Chính phủ còn đi xa hơn nữa theo hớng này- có lẽ là do yêu cầu của một số địa phơng- bằng việc cho phép chỉ định thầu mà không cần xin phép đối với các gói thầu hàng hoá và xây lắp có giá trị dới một tỷ đồng( 65,300 USD ) theo Nghị định 14/2000/NĐ-CP tháng 5/2000. Cần thấy rằng mức cho phép chỉ định thầu này là quá cao so với mức thờng áp dụng ở các nớc khác.
Thứ 3 là các văn bản pháp luật và qui chế không đề cập đến tài liệu chuẩn dùng cho đấu thầu. Ai cũng biết là hồ sơ mời thầu chuẩn bao gồm th mời thầu, hớng dẫn nhà thầu, điều kiện hợp đồng, v.v là một trong những… công cụ quan trọng nhất để quản lý công tác đấu thầu mua sắm. Hồ sơ mời thầu chuẩn giúp cho việc soạn thảo hồ sơ mời thầu đợc dễ dàng. Hồ sơ mời thầu chuẩn giúp cho nhà thầu dễ dàng chuẩn bị hồ sơ dự thầu. Hồ sơ Mời thầu chuẩn giúp cho công tác xét thầu, thẩm định phê duyệt đợc dễ dàng hơn. Hồ sơ mời thầu chuẩn giúp bảo đảm nhất quán trong việc chấp hành quy chế mua
sắm trên toàn quốc. Chính phủ có thể dùng Hồ sơ Mời thầu chuẩn làm công cụ để phổ biến các thông lệ và kinh nghiệm tốt trong mua sắm công.
Thứ t là không có qui định phù hợp về mở thầu và dự mở thầu, thiếu h- ớng dẫn cụ thể và phù hợp về quảng cáo. Nghị định 88/1999/NĐ-CP (điều 13) cho phép mở thầu trong vòng 48 tiếng sau khi hết hạn nộp thầu. Khoảng cách quá lớn về thời gian từ thời điểm hết hạn nộp thầu đến thời điểm mở thầu có thể gây ra một rủi ro là hồ sơ dự thầu có thể bị mở ra trớc thời điểm mở thầu chính thức. Bởi vì các hồ sơ dự thầu cần đợc mở công khai ngay sau khi hết hạn nộp. Quảng cáo trên phơng tiện thông tin đại chúng là bắt buộc đối với đấu thầu rộng rãi. Việc công bố phải đợc thực hiện ít nhất 10 ngày trớc khi phát hành hồ sơ mời thầu. Tuy nhiên, trong quy chế không nêu rõ là phải đăng thông báo mời thầu trên một tờ báo đợc phát hành trên phạm vi toàn quốc. Quy chế cũng không nêu rõ ràng là phải quảng cáo mời sơ tuyển. Trên thực tế, các cơ quan nằm ở các thành phố lớn và / hoặc nằm ở địa phơng nhng có mua sắm lớn thờng đăng thông báo mời thầu trên báo hàng ngày phát hành trên phạm vi toàn quốc, gồm cả một tờ báo tiếng Anh khi cần sự chú ý của các nhà thầu quốc tế. Tuy nhiên, đối với các gói thầu không lớn, hầu hết các cơ quan địa ph- ơng thờng chỉ đăng thông báo mời thầu trên báo địa phơng mình, mà các tờ báo địa phơng nào thờng chỉ lu hành trong phạm vi địa phơng ấy. Nguyên nhân của tình trạng này có thể bao gồm việc thiếu một yêu cầu rõ ràng trong quy chế 88/1999/NĐ-CP rằng phải quảng cáo trên một tờ báo đợc lu hành trên phạm vi toàn quốc, đăng trên báo địa phơng thì tiện và rẻ hơn, hoặc ý đồ chỉ hạn chế đấu thầu trong số các nhà thầu địa phơng mình hoặc vài tỉnh xung quanh.
Điều thứ 5 cần phải đề cập tới chính là thiếu quy định phù hợp về tính hợp lệ của nhà thầu và về mâu thuẫn về lợi ích hơn nữa có quá nhiều qui luật và qui định không nhất quán với nhau về vấn đề hợp đồng.
Đây cũng là điều dễ hiểu bởi vì kể cả nhng ngời thực hiện Quy chế đấu thầu, những ngời tham gia soạn thảo các quy định thuộc dự thảo đấu thầu và qui chế đấu thầu đều còn mới mẻ với công việc này. Hơn nữa sự thay đổi của đất nớc,
của nền kinh tế, của cơ chế chính sách đòi hỏi phải có sự hoàn thiện để đảm bảo sự đồng bộ của quy chế đấu thầu.
2.2- Các thủ tục và thông lệ đấu thầu.
Chúng ta cha có một số đầu mối thông tin duy nhất và có thẩm quyền về tất cả các thông báo mời thầu và quyết định trao hợp đồng cũng nh các vấn đề khác liên quan đến đấu thầu nh danh sách nhà thầu không đợc phép thực hiện hợp đồng hoặc liên quan tới gian lận hoặc tham nhũng.Việc lạm dụng tràn lan các phơng thức đấu thầu kém cạnh tranh nh đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu. Điều này đã tạo điều kiện cho thông đồng và tham nhũng
Các cơ quan quản lý ở tất cả các cấp tham gia không đầy đủ hoặc can thiệp quá mức vào quá trình đấu thầu mua sắm. Hệ thống đánh giá theo điểm mang tính chủ quan bởi vì phơng pháp này đợc quy định trong quy chế đấu thầu hiện hành ( Nghị định 88/1999/ND-CP ) hình nh là do một số cơ quan chủ chốt chịu trách nhiệm soạn thảo quy chế đấu thầu nh Bộ Kế hoặch và Đầu t, Bộ Xây dựng và các cơ quan khác đã quen với phơng pháp chấm điểm. Đối với hàng hoá và công trình xây lắp có giá trị dự toán hơn 2 tỷ đồng/ hợp đồng (USD 130.000), quy trình xét thầu cơ bản bao gồm 3 bớc. Bớc đầu tiên là đánh giá sơ bộ để sàng lọc các hồ sơ thầu có các lỗi rõ ràng về tính hợp lệ, chữ ký, bảo lãnh dự thầu Đặc biệt, b… ớc này bao gồm cả việc kiểm tra năng lực và kinh nghiệm nhà thầu trên cơ sở đạt/ không đạt. Các hồ sơ thầu đạt bớc kiểm tra sơ bộ sẽ đợc đánh giá về sự đáp ứng hồ sơ mời thầu bằng hình thức chấm điểm. Các hồ sơ thầu không đạt số điểm tối thiểu quy định trong hồ sơ mời thầu - thông thờng 70 hoặc hơn - bị loại bỏ nh là không đáp ứng cơ bản. ở bớc cuối cùng, mỗi hồ sơ còn lại sẽ đợc xác định một “giá đánh giá”. Nhà thầu có “giá đánh giá thấp nhất” đợc chọn để trao hợp đồng với điều kiện giá thầu không vợt quá dự toán. Do vậy hệ thống phơng pháp chấm điểm trong xét thầu đối với hàng hoá và công trình thờng đợc coi là mang tính chủ quan trong các nớc có hệ thống mua sắm công cộng tiên tiến cũng nh các nhà tài trợ quốc tế chính, bởi vì các tiêu chí xét thầu có thể bị điều chỉnh và lạm dụng, và do đó
Trong thủ tục đấu thầu chúng ta còn thiếu thiếu một cơ chế thích hợp để giải quyết khiếu nại. Mặc dù toà án nhân dân đợc thiết lập ở cấp tỉnh, thành phố và quận huyện. Các toà án nhân dân xử lý tất cả các vấn đề về đấu thầu mua sắm liên quan tới việc thực hiện không đúng những thông lệ về hành chính, còn các toà án kinh tế giải quyết các vụ liên quan tới hợp đồng thanh toán. Những vụ việc liên quan tới đấu thầu mua sắm ở các tỉnh đợc giải quyết tại toà án nhân dân cấp tỉnh liên quan. Nói chung toà án là nơi cứu cánh cuối cùng và việc phân xử các vụ việc kinh tế còn mang tính chất tuỳ tiện. Điều này có thể một phần là do ảnh hởng của các cán bộ toà án thiếu kiến thức về cả các vấn đề kinh tế và khả năng có tham nhũng.
Thủ tục phê duyệt kết quả xét thầu đòi hỏi phải có sự phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền trớc khi thông báo trúng thầu đối với tất cả các hợp đồng gây ra sự chậm trễ không cần thiết, nhất là đối với các gói thầu có giá trị nhỏ.
Chất lợng thiết kế thấp, yêu cầu kỹ thuật và dự toán gây khó khăn, nhầm lẫn và chậm trễ cho công tác xét thầu, trao hợp đồng và thực hiện hợp đồng
2.3 Khuôn khổ thể chế
Về phơng diện này chúng ta thiếu một cơ quan độc lập chụi trách nhiệm về xây dựng và giám sát các chính sách mua sắm đấu thầu. Một cơ quan với tôn chỉ mục đích rõ ràng và cán bộ đủ trình độ là chìa khoá để tạo ra một hệ thống đấu thầu mua sắm công có hiệu lực. Một cơ quan ở cấp quốc gia với một khuôn khổ phù hợp không chỉ đa ra trọng tâm của chính sách đấu thầu mua sắm mà còn bảo đảm cho việc tuân thủ của những chính sách đó nữa. Về khía cạnh này, việc thực thi chính sách nên đợc hiểu theo nghĩa rộng nhất có thể - nó bao gồm cả việc thiết kế và thực hiện một hệ thống khiếu nại độc lập, t vấn cho cơ quan đấu thầu về cách hiểu và áp dụng Pháp lệnh và nghị định về đấu thầu mua sắm, quản lý hệ thống kỷ luật và xử phạt hành chính, giám sát v.v… Thực thi có hiệu lực thậm chí còn trở nên quan trọng hơn trong quá trình phân cấp ở Việt Nam. Tầm quan trọng của việc áp dụng hệ thống này một cách công bằng và minh bạch sẽ đợc tiếp tục củng cố bằng việc tăng số lợng các gói thầu đợc xem xét
Chất lợng công tác chuẩn bị, phục vụ cho việc đấu thầu còn có những bất cập nh báo cáo nghiên cứu kỹ thuật, thiết kế, dự toán hoặc tổng dự toán, kế hoặch đấu thầu, Hồ sơ mời thầu, tiêu chí đấu thầu…
2.4 Nguồn nhân lực và năng lực đấu thầu
Hiện tại trong công tác đấu thầu Việt Nam thiếu nghiêm trọng cán bộ có trình độ chuyên môn về đấu thầu nh năng lực bên mời thầu, năng lực tổ chuyên gia của cấp có thẩm quyền, năng lực của các công ty t vấn đối với công tác đấu thầu ở cấp trung ơng và đặc biệt là địa phơng. Đội ngũ nhân viên đấu thầu mua sắm hởng lơng theo cơ cấu lơng của Chính phủ, cơ cấu này quy định mức lơng bổng của công chức và là một trong những cơ cấu lơng thấp nhất trên thế giới. Việc thiếu nghiêm trọng các cán bộ có năng lực đợc cảm nhận ở mọi cấp. Trong khi dấu hiệu cho thấy rằng các cán bộ đấu thầu mẫn cán và trung thực, thì lại không có một bộ luật về nguyên tắc xử thế riêng và họ phải tuân theo một loạt các bộ luật về đạo đức cho tất cả các công chức nh là pháp lệnh công chức, pháp lệnh chống tham nhũng và pháp lệnh chống lãng phí nguồn lực công. Quyền hạn liên quan đến đấu thầu đợc uỷ quyền cho các cơ quan thực hiện quá trình và các thủ tục áp dụng đợc quy định khá rõ ràng .
Bên cạnh đó năng lực giám sát thực hiện hợp đồng của các cơ quan và ban quản lý dự án còn nhiều yếu kém. Chúng ta còn thiếu năng lực và cơ sở giáo dục đào tạo cần thiết về đấu thầu mua sắm công. Chính những điều trên dẫn tới không có cơ chế khuyến khích chuyên nghiệp hoá cán bộ làm công tác đấu thầu mua sắm