II. Đánh giá thực trạng phân cấp và quản lý NSNN ở Việt nam: 1 Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng.
2. Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên có thể quy thành hai nguyên nhân về mặt khách quan và chủ quan như sau:
* Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù hợp, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý NSNN; hơn nữa cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo những tiêu thức như quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở cho phân cấp NSNN công bằng hợp lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính nột cách khoa học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp quản láy NSN là quan trọng.
* Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định giữa các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực để địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến nguồn thu chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.
CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY.
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3 (khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc, mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình.
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài việc vân dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, những chính sách, chế độ và những quy định khác. Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định của luật pháp. Trong nhiều tình huống thường nảy sinh xung đột giữa “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, khi vận dụng cái này thì không đạt được cái kia và ngược lại.
Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có thể thấy nổi bật hai quan hệ:
- Quan hệ giữa ngân sách các cấp trong việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi, số bổ sung, tỷ lệ điều tiết…
Những vấn đề bất cập nảy sinh cũng xoay quanh hai mối quan hệ này. Đối với mỗi quan hệ có những phương án giải quyết các bất cập khác nhau.Trong khuôn khổ bài viết này sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm giải quyết bất cập liên quan đến mối quan hệ đầu tiên.
Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với ngân sách cấp dưới:
Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa phương có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất.
Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nước cơ bản: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với nhà nước liên bang thì quản lý NSNN theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với nhà nước đơn nhất thì lại quản lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…).
Trong bối cảnh quốc tế hoá sâu rộng, lựa chon mô hình tổ chức bộ máy nhà nước thích hợp là công việc hết sức khó khăn. Việc quản lý NSNN ở bất kỳ nhà nước tổ chức theo hình thức nào cũng có sự phân công trách nhiệm và quyền hạn giữa chính quyền các cấp. Đối với các nước có hệ thống luật pháp hoàn chỉnh thì việc phân định này khá dễ dàng,song nó thật sự là một phức tạp đối với những nước còn thiếu luật hoặc luật pháp không đồng bộ. Nhìn chung, luật pháp các nước đều quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp NS. Các cấp NS có quyền độc lập với nhau và độc lập tương đối với NSTƯ, được tự lập, xét duyệt và tự quản lý NS cấp mình. Tuy nhiên, luật pháp các nước cũng ghi nhận NSTƯ đóng vai trò chủ đạo, tức là có các nguồn thu quan trọng nhất đống thời phải đảm nhận các nhiệm vụ chi chủ yếu. Tính ràng buộc của NSĐP vào NSTƯ thể hiện ngoài
sự ràng buộc pháp luật thì về mặt kinh tế, NSĐP được nhận trợ cấp từ NSTƯ dựa trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc, chuẩn mực rõ ràng, hợp lý và những đIều kiện nhất định.
Tại Việt nam, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong quản lý NSNN là vấn đề được lưu tâm từ nhiều năm nay. Quan điểm của Đảng và nhà nước ta trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là tăng cường tính tập trung thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn của địa phương đối với những vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả. Như vậy, tính tập trung thống nhất theo quan điểm hiện nay là hoàn toàn khác về chất so với cơ chế tập trung quan liêu bao cấp trước đây đã hạn chế tính chủ động, năng động của cấp địa phương và cơ sở. Tập trung để tạo ra sức mạnh tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc.
Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ, chắp vá thì mới có thể khắc phục được những nhược điểm hiện nay về hành chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tương lai.
Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đã được Chính phủ đề ra trong Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là: -Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số và đặc điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng chính sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính.
-Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban,
ngành tương ứng và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc UBND như nhau.
- Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
- Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng của NSĐP.
- Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp trong quản lý kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phương phát huy tiềm năng, thế mạnh trên địa bàn lãnh thổ.
Mặt khác, cần tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng lấy nguyên tắc tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng những mặt hợp lý của những nguyên tắc mới: nguyên tắc tự quản với mục tiêu làm cho chính quyền trung ương chỉ nên tập trung sức lực của mình vào những chức năng, nhiệm vụ có tính chất chiến lược, hàm lượng chất xám cao với những trách nhiệm và thẩm quyền dứt khoát và sòng phẳng. Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ về số cấp ngân sách hiện nay, nhưng vẫn còn rất nhiều người quan tâm đến vấn đề này, thậm chí có một số ý kiến và đưa ra các giai pháp để hạn chế số cấp đó. Đó cũng có thể coi là vấn đề cần cân nhắc nhưng vấn đề quan trọng nhất không phải là số cấp mà là hiệu quả hoạt động của chúng. Thực tiễn ở nhiều nước cho thấy, có nước số cấp ngân sách nhiều nhưng hoạt động rất có hiệu quả, ngược lại có nước có số cấp ngân sách ít nhưng hoạt động lại không có hiệu quả. Hiệu quả hoạt động đó phụ thuộc vào nhiều nhân tố mhưng trước hết là chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của các cấp hành chính đại phương có rõ ràng, mạch lạc theo thuyết dọc và sự phối hợp ngang hay không? Có tính độc lập tương đối trong thực hiện nhiệm vụ
hay không? Chức năng, nhiệm vụ đó có được trọn gói hay không? Đó là những đIều kiện căn bản để đánh giá chất lượng hoạt động của chính quyền đại phương một cách chính xác.
Dựa trên duy trì số cấp chính quyền hiện nay (4 cấp), hệ thống NSNN cũng nên duy trì như hiện nay (4 cấp NS). Chỉ có điều phải định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền phù hợp với thực tế quản lý trên địa bàn. Nhiệm vụ cụ thể của các cấp chính quyền đại phương nên chia làm 3 loại:
- Những nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công.
- Những nhiêm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công bổ sung của cấp trên uỷ quyền cho cấp dưới nhằm bỏ đi lối làm việc không công.
- Những nhiệm vụ có tính tự quản do chính quyền từng cấp đề ra và tự quyết định phù hợp với đặc thù của địa phương và không trái với pháp luật.
Như vậy, chính quyền địa phương là bộ phận không thể thiếu được trong kết cấu của bộ máy nhà nước, đồng thời đảm bảo được các nguyên tắc sau:
- Trung ương lãnh đạo thống nhất theo hiến pháp và pháp luật. - Địa phương có quyền chủ động trong khuôn khổ pháp luật. - Địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương.
Như vậy, cần đổi mới một cách căn bản và sâu sắc tổ chức bộ máy của hệ thống hành chính mới góp phần khắc phục sự lồng ghép can thiệp của cấp trên vào cấp dưới, thực sự tạo điều kiện cho ngân sách cấp dưới quyền chủ động sáng tạo, khai thác, quản lý, bồi bổ nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi hợp lý. Chỉ có điều cần được thể chế hoá bằng các quy định của luật pháp.
Cải cách hệ thống quản lý thuế:
Quản lý thuế thực chất là quản lý nguồn thu của NSNN vì thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN. Mục tiêu chính của cải cách quản lý thuế trong giai đoạn này là thúc đẩy sự tuân thủ tự nguyện các quy định về thuế của đối tượng nộp thuế, tăng cường hiệu quả công tác quản lý thuế và công tác thanh tra, kiểm tra thuế, thực hiện tự động hoá công tác xử lý thông tin thuế phát hiên nhanh chóng các trường hợp vi phạm về thuế mhằm hạn chế tình trạng trốn thuế, đảm bảo tăng thu cho NSNN.
Những đặc điểm của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn là:
Hệ thống thông tin tuyên truyền về thuế phải đầy đủ và thuận lợi cho đối tượng nộp thuế (ĐTNT), hệ thống chính sách, thủ tục và các mẫu biểu quy đinh về thuế phải đơn giản, dễ hiểu, đơn nghĩa đẻ ĐTNT có đủ khả năng thực hiện việc tự tính thuế, tự khai thuế của mình một cách chính xác, đầy đủ.
Hệ thống xử lý thông tin thuế trên máy tính là một yếu tố không thể thiếu được trong công tác quản lý hiện đại trên cơ sở tự tính thuế. Máy tính sẽ thực hiện đúng các chức năng tính toán theo các quy định về thuế, tính nợ, tính phạt với tốc độ nhanh chóng và chính xác, loại bỏ yếu tố chủ quan của cá nhân và phát hiện nhanh chóng những trường hợp không tuân thủ các quy định về thuế.
Việc áp dụng các hình thức phạt đối với các hành vi vi phạm sẽ được thực hiện nghiêm minh với sự trợ giúp đắc lực của hệ thống máy tính kịp thời cung cấp các thông tin về các trường hợp vi phạm về thuế (không kê khai thuế, kê khai sai thuế, không nộp đủ tiền thuế…).
Công tác thanh tra, kiểm tra về thuế phải được tăng cường cùng với việc xây dựng hệ thống tự động phân tích thông tin, chọn lựa đối tượng cần kiểm tra, thanh tra thuế. Ngành thuế sẽ thực hiện cưỡng chế thuế đối với hành vi vi phạm để tăng cường tính hiệu lực của các quyết định xử phạt hành chính về thuế.
Cơ cấu tổ chức quản lý thu thuế của ngành thuế được xây dựng theo nguyên tắc chức năng, mỗi bộ phận khác nhau sẽ thực hiện các chức năng khác nhau trong quy trình quản lý thu thuế, giảm thiểu mối quan hệ trực tiếp giữa cá nhân cán bộ thuế với ĐTNT trong trường hợp ĐTNT chấp hành đúng các quy định về thuế. Trình độ cán bộ thuế được nâng cao và chuyên môn hoá theo từng chức năng.
Mô hình của hệ thống quản lý thu thuế trong giai đoạn này như sau: Các doanh nghiệp và hộ kinh doanh lớn sẽ thực hiện tự tính, tự khai thuế. Các hộ kinh doanh nhỏ nộp thuế theo mức ấn định thuế của cơ quan thuếvới thủ tục nộp đơn giản (mưcs thuế được xác định trên cơ sở điếu tra kết quả kinh doanh trung bình năm). Mức thuế ấn định sẽ duy trì trong thời gian một năm.
Tất cả các đối tượng tự giác nộp thuế tai kho bạc. Cơ quan kho bạc nhận tiền thuế, xác nhận ĐTNT đã nộp thuế. Cuối ngày, kho bạc gửi tờ khai thuế và xác nhận nộp tỉền thuế và thông tin về số thuế đã nộp của các ĐTNT về cơ quan thuế.
Bộ phận xử lý tờ khai thuế, chứng từ thanh toán thuế của cơ quan thuế nhập tờ khai và chứng từ thanh toán thuế để phát hiện các trường hợp không nộp tờ khai thuế hoặc không nộp đủ thuế, phát thông báo nhắc nhở và cung cấp thông tin cho bộ phận thanh tra thuế, cưỡng chế thuế.
Bộ phận thanh tra thuế lựa chọn các đối tượng có hiện tượng nghi vấn để thực hiện kiểm tra, thanh tra về thuế và tiến hành xử lý các hành vi vi phạm.
Bộ phận cưỡng chế thuế sẽ thực hiện các biện pháp xử lý thu thuế đối với các trường hợp chây ỳ, trốn thuế.
Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm