Bên cạnh những kết quả bớc đầu trong thu hút và sử dụng ODA nh trình bày ở trên, Việt Nam có những mặt còn yếu kém trong việc tiếp thu nguồn lực này.
Những yếu kém trong tiếp nhận ODA phản ánh qua mức giải ngân cha đáp ứng yêu cầu. Mặc dù mức giải ngân ODA có xu hớng gia tăng hàng năm, song nhìn chung mức giải ngân ODA còn thấp so với yêu cầu của kế hoạch 5 năm 1996 - 2000, cũng nh còn thấp so với mức giải ngân trung bình của khu vực.
Mức giải ngân nguồn vốn vay ODA thấp gây ra 3 hậu quả bất lợi cho chính Việt Nam: Không thực hiện đợc đúng tiến độ đa các công trình đợc tài trợ bằng ODA vào hoạt động sẽ ảnh hởng tới tỷ lệ tăng trởng kinh tế, giảm hiệu quả sử dụng vốn, ảnh hởng xấu đến việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội trong 5 năm 1996 - 2000. Mặt khác tốc độ đầu t công cộng chậm lại có thể ảnh hởng đến thu hút đầu t trực tiếp (FDI) trong tơng lai.
Trong thời gian qua vấn đề mức giải ngân ODA thấp luôn luôn là chủ đề thảo luận với nhiều nhà tài trợ song phơng và đa phơng nhằm tìm ra những nguyên nhân và vạch ra các giải pháp để khắc phục.
Tuy không thể coi là cơ sở để giải thích cho mức giải ngân ODA còn thấp, song phải thừa nhận thực tế khách quan là Việt Nam vừa học, vừa làm trong môi trờng ODA hoàn toàn mới với khoảng thời gian khá ngắn
khoảng 7 năm từ cuối năm 1993 trở lại đây. Việc tồn tại các điểm vênh giữa các quy định, thủ tục trong và ngoài nớc, sự khác nhau về quy trình, thủ tục giữa các nhà tài trợ cũng là những nguyên nhân cản trở tốc độ giải ngân ODA.
Qua tình hình thực hiện ODA trong thời gian qua, về phía Việt Nam có thể rút ra những nguyên nhân nổi cộm sau đây:
- Về khách quan: Qui định về điều kiện tài trợ của các nhà tài trợ rất đa dạng, có khi phức tạp; Qui trình thực hiện dự án của các nớc và các tổ chức tài trợ quốc tế và quy trình của Việt Nam có những điểm cha phù hợp lẫn nhau; Có các khoản vay ràng buộc về phơng thức mua sắm, đấu thầu, chọn t vấn; Có nhiều dự án thực hiện trên địa bàn trải rộng (Các dự án dân số, y tế, giáo dục, cấp nớc, giao thông nông thôn thờng trải dài trong phạm vi từ 6 đến 18 tỉnh). Ngoài ra, gần đây còn có nguyên nhân do ảnh hởng của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ của các nớc trong khu vực đã làm cho một số dự án gặp khó khăn do thiếu vốn và do việc ký vay bằng tiền tệ nhng hợp đồng mua sắm hoặc xây dựng căn cứ theo giá tính bằng USD, quy ra bản tệ theo tỷ giá cố định. Khi đồng bản tệ bị mất giá nhà thầu bị lỗ vốn không thể tiếp tục thực hiện dự án theo cam kết.
- Về chủ quan: Để triển khai thực hiện dự án theo cơ chế quản lý ODA đòi hỏi phải có sự đồng bộ trong tất cả các khâu của qui trình trong đó vai trò của Bộ Kế hoạch và Đầu t hết sức quan trọng từ khâu vận động ODA đến việc xét duyệt dự án, phân bổ vốn, đấu thầu và xét chọn nhà thầu, những khâu này là cơ sở để bắt đầu thực thi dự án. Tuy nhiên trên thực tế việc qui định trách nhiệm của từng Bộ, Ngành, Chủ dự án trong từng khâu cha đợc rõ ràng chặt chẽ dẫn đền sự trùng chéo chức năng đồng thời từng Bộ, ngành cha thấy đợc và cũng cha làm hết đợc trách nhiệm của mình nên việc thc hiện qui trình dự án bị ách tắc ở nhiều khâu.
Bên cạnh nguyên nhân bao trùm trên, các yếu tố chính ảnh hởng đến quá trình giải ngân là: Không thực hiện đúng chu trình dự án; Quá trình đấu thầu mua sắm kéo dài; Quá trình giải phóng mặt bằng chậm; Vốn đối
ứng trong nớc bố trí không đủ; Năng lực quản lý dự án của các Ban quản lý dự án còn hạn chế; Chính sách thuế đối với các dự án ODA còn cha nhất quán; Quá trình làm thủ tục giải ngân chậm, cụ thể nh sau:
a. Việc lập thẩm định, phê duyệt dự án còn bị kéo dài: Nhiều hiệp
định đã ký nhng mới chỉ có tên dự án mà cha hoàn thành báo cáo nghiên cứu khả thi, cha hoàn chỉnh thủ tục để phê duyệt dự án đầu t nh các hiệp định vay của Nhật Bản (Tài khóa 1993), Pháp, ấn Độ, Đan Mạch, Thụy Sỹ do cha có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan tổng hợp và bộ chủ quản. Quá trình chuẩn bị lập, duyệt dự án không kịp thời thờng mất từ 1 đến 3 năm, có dự án sau khi ký hiệp định lại thay đổi qui trình công nghệ (Dự án điện Phú Mỹ 1 vay OECF); Hay thay đổi mục tiêu dự án (Nh dự án Cầu Bình Lợi vay OECF). Có một số dự án trong quá trình lập nghiên cứu khả thi thấy rằng không có hiệu quả lại chuyển sang dự án khác (Nh dự án điện thoại nông thôn, nớc khoáng Kim Bôi, điện Yaly vay của Pháp, máy nghiến sàng đá vay của Thái Lan). Một số dự án do thời gian chuẩn bị khá lâu nên đến khi thẩm định, phê duyệt thì nhiều hạng mục trong dự án đã lạc hậu so với tình hình mới.
b. Quá trình đấu thầu mua sắm kéo dài: Nhìn chung việc tổ chức đấu
thầu mua sắm và xây lắp thờng bị kéo dài do Việc Nam mới bắt đầu làm quen với các nguyên tắc và điều kiện đấu thầu theo thông lệ quốc tế (Nh dự án điện Phả Lại, điện Phú Mỹ vay của Nhật việc đấu thầu kéo dài hơn 2 năm) hoặc giá cả cao do buộc phải mua thiết bị từ các nớc tài trợ nên chủ dự án không chấp nhận, Bộ Kế hoạch và Đầu t, Bộ Chủ quan và các chủ dự án phải kéo dài thời gian đàm phán, thẩm định, ký hợp đồng (Thủy điện Sông Hinh vay của Thuỵ Điển, ấn Độ, Hàn Quốc) trong một số trờng hợp phải chuyển đổi sang dự án khác (Vốn vay của Thái Lan, Trung Quốc ...).
c. Chính sách và công tác đền bù giải phóng mặt bằng: Chính sách
và công tác đền bù giải phóng mặt bằng đối với các công trình giao thông (Đặc biệt là các dự án sử dụng vốn vay của WB, ADB) khác với chính sách của Việt Nam nên quá trình thơng lợng điều chỉnh chính sách để đi đến
thống nhất kéo dài hơn 1 năm. Có những dự án đã có thống nhất về chính sách nhng việc triển khai đền bù của các chủ dự án tiến hành chậm: Quốc lộ 1A, Quốc lộ số 5...
d. Vốn đối ứng: Vốn đối ứng chiếm tỷ trọng thấp trong tổng số vốn
đầu t cho dự án nhng lại ảnh hởng đến tiến độ triển khai dự án. Từ trớc đến nay, việc kế hoạch hoá vốn đối ứng cha làm tốt (Kể cả vốn cấp phát và vốn tín dụng). Do khâu lập dự toán của chủ dự án cha phản ánh đủ hoặc không kịp thời hạn đa vào kế hoạch ngân sách n2ăm nên việc bố trí vốn đối ứng thuộc ngân sách nhà nớc của Bộ Kế hoạch và Đầu t ngay từ đầu năm cha đủ, việc điều chỉnh bổ sung vốn đối ứng có khó khăn gây bị động cho Ngân sách Nhà nớc. Đối với dự án thuộc diện vay lại của Ngân sách Nhà nớc, chủ dự án không chủ động thu xếp nguồn vốn đối ứng.
e. Năng lực của các Ban quản lý dự án: Nhìn chung các Ban quản lý
dự án còn hạn chế về năng lực, trình độ, ngoại ngữ cũng nh kinh nghiệm quản lý, khả năng phân tích, đàm phá hợp đồng cho nên quá trình xét thầu, ký kết các hợp đồng mua sắm, xây lắp kéo dài.
f. Về chính sách thuế: Việc áp dụng thuế đối với các dự án ODA lâu
nay cha đợc nhất quán và phải xử lý từng trờng hợp.
g. Thủ tục giải ngân cho các dự án: Trớc năm 1995 do mới tiếp cận
công tác quản lý ODA với các thủ tục phức tạp của các nhà tài trợ, thủ tục đầu t trong nớc và trình độ, kinh nghiệm của cán bộ quản lý còn hạn chế nên khâu xét duyệt hồ sơ để rút vốn và luân chuyển chứng từ có chậm. Đến nay Bộ Tài chính đã ban hành Qui chế, theo đó thời gian xác nhận hồ sơ hợp lệ và làm thủ tục để rút vốn tối đa từ 5 đến 8 ngày. Tuy nhiên, tiến độ rút vốn phần lớn phụ thuộc vào tiến độ thực hiện các dự án và tập hợp đầy đủ hồ sơ rút vốn hợp lệ của các chủ dự án phải phù hợp với thoả thuận cam kết đợc các nhà tài trợ quốc tế chấp nhận (Thờng nhà thầu lập hồ sơ thanh toán gửi cho t vấn, sau 20 đến 26 ngày t vấn mới xác nhận gửi cho chủ đầu t; Chủ đầu t xem xét và duyệt hồ sơ khoảng 10 ngày, có trờng hợp hàng tháng sau đó bộ chứng từ mới đợc chuyển đến Bộ Tài chính để làm
thủ tục rút vốn đối với phía nớc ngoài).
Ngoài ra còn có một số nguyên nhân khác gây chậm trễ cho việc triển khai dự án từ đó dẫn đến chậm giải ngân nh thủ tục xin cấp giấy phép nhập khẩu thiết bị, thủ tục hải quan, xin cấp đất xây dựng văn phòng...
Đối với một số dự án của ngành và địa phơng, công tác thẩm định còn sơ sài, cha thực sự tính toán chặt chẽ đến các khía cạnh hiệu quả kinh tế của dự án.
