2000 – 2003, tỷ VND Nguồn Nguồn kinh phớ 2000 2001 2002 2003 Bộ NN & PTNT 122.7 142.7 148.3 175.6 Bộ KH & CN 27.8 19.6 20.2 21.9 Tổng cộng 150.5 162.3 168.5 197.5 Lương % 31.5 35.8 37.5 31.0 Nguồn:Bộ Tài chớnh (2004) Nghiờn cứu - Mức đầy đủ về kinh phớ và hiệu quả của chi tiờu. Sự bố trớ kinh phớ thường chậm và cú lẽ điều này giải thớch sự đúng gúp khỏ thấp về tăng năng suất trong tăng trưởng nụng nghiệp. Mói gần đõy, rất nhiều tổ chức nghiờn cứu nhận được hỗ trợ ngõn sỏch mà khụng chỳ ý nhiều đến đầu ra và tỏc
động. Hiện nay cú 25 viện nghiờn cứu quốc gia và 120 trung tõm nghiờn cứu. Cú 17 viện nằm ở đồng bằng sụng Hồng và gần Hà Nội trong khi chỉ cú 2 viện ở đồng bằng sụng Cửu Long; sự
phõn bố địa lý này của cỏc cơ quan nghiờn cứu nhà nước là rất khụng tương xứng với tiềm năng nụng nghiệp của cả
hai nơi. Hệ thống nghiờn cứu đó được cựng đỏnh giỏ bởi cỏc chuyờn gia trong nước và quốc tế và Chớnh phủđang cõn nhắc cỏc biện phỏp nhằm hợp lý hoỏ hệ thống này để giải quyết vấn đề số lượng, vị trớ và năng lực của cỏc cơ quan nghiờn cứu. Thờm nữa, Chớnh phủ đó thảo luận với nhà tài trợ (ADB) hỗ
trợ tăng nguồn lực cho nghiờn cứu nụng nghiệp, khoảng 12% /năm.
Những cải cỏch chủ yếu đang được tiến hành để quản lý nghiờn cứu và chi tiờu
đó cho kết quả đỏng khớch lệ, tạo một nền tảng vững chắc cho việc sử dụng một cỏch cú hiệu quả những khoản tăng kinh phớ cho nghiờn cứu như mong đợi. Trong số đú là: i) phõn bổ kinh phớ cho nghiờn cứu giờđõy được bố trớ cho cỏc
chương trỡnh ưu tiờn, bao gồm một số
vựng ưu tiờn hoặc/và vựng trọng điểm về nghốo; ii) kinh phớ nghiờn cứu ngày càng được dựa trờn cơ sởđấu thầu, qua
đú cỏc cơ quan nghiờn cứu mong muốn và cú năng lực dự thầu cạnh tranh nộp hồ sơ dự thấu cho những phần nằm trong chương trỡnh nghiờn cứu, iii) khoản giữ lại để giỳp duy trỡ cỏc trung tõm nghiờn cứu cú khả năng cạnh tranh kộm (ớt trỳng thầu) đó giảm từ 30% trong năm đầu xuống cũn dưới 10%; và iv) tỷ lệ trỳng thầu của cỏc cơ quan nghiờn cứu khụng thuộc Bộ NN & PTNT (như cỏc trường đại học và cỏc cơ quan khỏc) đang tăng lờn, cho thấy một sự đa dạng trong "cung cấp" dịch vụ nghiờn cứu. Cỏch tiếp cận này cung cấp một khuụn khổ thớch hợp để lồng ghộp cỏc cơ sở nghiờn cứu tư nhõn vào hệ thống nghiờn cứu quốc gia, cho phộp mở rộng hơn phạm vi nghiờn cứu và hiệu quả đũn bẩy cho nghiờn của Ngõn sỏch Nhà nước. Một mặt quan trọng khỏc cần chỳ ý là cỏc trở ngại đối với việc thực hiện nghiờn cứu do việc cấp ngõn sỏch cho nghiờn cứu theo kế hoạch hàng năm và khụng được chuyển đổi, đõy thực sự là một trở ngại vỡ nhiều nghiờn cứu cần một thời hạn dài mới đem lại kết quả. Cỏc quỏ trỡnh phờ duyệt nội bộ trong Bộ NN & PTNT bao gồm cõn đối cỏc khoản mục kế toỏn cũng đó tốn rất nhiều thời gian và gõy nờn sự chậm trễ
trong việc cấp cỏc kinh phớ đó được duyệt, rồi đũi hỏi những người nhận kinh phớ nghiờn cứu phải sử dụng gọn trong thời hạn một năm. Khung thời gian giới hạn cho việc sử dụng ngõn sỏch được cấp trong vũng một năm làm cho việc tiến hành nghiờn cứu nụng nghiệp hết sức khú khăn và ảnh hưởng đến cỏc dự ỏn nghiờn cứu dài hạn, là loại dự ỏn cú thể mang lại hiệu quả cao hơn. Cải tiến việc cấp kinh phớ nghiờn cứu rừ ràng là một cơ hội cải cỏch cú
lợi cho Khuụn khổ Chi tiờu Trung hạn
để tài trợ cho một chương trỡnh được duyệt theo nhiều năm và cú lẽ cũng nờn cú sự chuyển giao quyền chi tiờu cho chớnh cỏc viện nghiờn cứu.
Khuyến nụng. Phần lớn cỏc dịch vụ
khuyến nụng là do cỏc tỉnh cung cấp và tài trợ. Ngõn sỏch hàng năm cho khuyến nụng của Bộ NN & PTNT là vào khoảng 68 tỷ VND (Bảng 12), một phần số đú
được sử dụng tài trợ cho cỏc dịch vụ bổ
sung thuộc cỏc chương trỡnh quốc gia và một phần để hỗ trợ cho chớnh sỏch và tập huấn khuyến nụng chung. 64 tỉnh chi khoảng 117 tỷ VND cho cung ứng cỏc dịch vụ khuyến nụng, chủ yếu là để trả
lương và dành một chỳt cho cỏc hoạt
động nghiệp vụ thực tế ở đồng ruộng. Thờm vào đú, những người hưởng lợi
đúng gúp khoảng 117 tỷ VND.
Trung tõm Khuyến nụng Quốc gia (NAEC) được thành lập năm 2002, do sự sắp xếp tổ chức lại của Bộ NN & PTNT trong Chương trỡnh Cải cỏch Hành chớnh, là cơ quan cao nhất về
khuyến nụng và là cơ quan bỏo cỏo trực tiếp cho Bộ trưởng. NAEC chịu trỏch nhiệm về chớnh sỏch khuyến nụng và hỗ
trợ cấp cho cỏc trung tõm khuyến nụng cấp dưới thực hiện khuyến nụng. Trung tõm là một đơn vị cung cấp dịch vụ khuyến nụng theo Nghị định số 10 và cú thể thu phớ dịch vụ. Hiện thời Trung tõm chỉ cú 30 cỏn bộđể hỗ trợ cho cỏc trung tõm khuyến nụng tỉnh của 64 tỉnh/ thành phố. Trung bỡnh cỏc tỉnh cú 15-20 cỏn bộ
khuyến nụng chuyờn trỏch hỗ trợ cho khoảng 6-10 huyện. Khoảng 420 trong số 600 huyện trong toàn quốc cú 5 – 10 cỏn bộ khuyến nụng, chịu trỏch nhiệm khoảng 14 xó, mỗi xó khoảng 2.000 nụng dõn. Cỏc xó phổ biến là thuờ cỏc khuyến nụng viờn làm kiờm nhiệm với năng lực thường khụng đảm bảo. Nhiều
khuyến nụng viờn khụng cú trỡnh độ
chuyờn sõu tham gia vào quản lý hành chớnh nụng nghiệp trong xó nhiều hơn hơn làm khuyến nụng, và phần lớn họ
khụng phải là cỏc khuyến nụng viờn chuyờn nghiệp. Điều này giải thớch tại sao cỏc xó do dự trong việc bố trớ thờm kinh phớ cho khuyến nụng. Cỏc dịch vụ
khuyến nụng cũng được cung ứng bởi cỏc doanh nghiệp nhà nước, cỏc trường
đại học, cỏc nhà chế biến trong và ngoài nước, cỏc nhà cung cấp vật tư đầu vào và cỏc tổ chức phi chớnh phủ. Bảng 12. Kinh phớ Khuyến nụng, tỷ VND 1999 2000 2001 2002 2003 Tổng kinh phớ nhà nước 85 108 155 196 185 Trung ương 26 29 43 66 68 Địa phương 59 79 112 130 117 Nguồn:Bộ NN&PTNT
Ở Việt Nam, khuyến nụng được coi là một phần của chương trỡnh chung về xó hội hoỏ và giỏo dục cộng đồng ở cấp
địa phương. Ở cấp xó trở xuống, chương trỡnh xó hội hoỏ được tiến hành bởi cỏc tổ chức quần chỳng, như Hội Phụ nữ, Hội Nụng dõn, Đoàn Thanh niờn. Do vậy cơ quan khuyến nụng chuyờn nghiệp khụng duy trỡ một đơn vị ở cấp xó. Cỏc huyện cung cấp dịch vụ khuyến nụng cho cỏc tổ chức quần chỳng và được cỏc trung tõm khuyến nụng tỉnh và trung tõm khuyến nụng trung ương hỗ trợ. Bộ NN & PTNT cho biết cú 46.272 cõu lạc bộ khuyến nụng tự nguyện trong cả nước. Đõy là một cỏch tiếp cận với chi phớ thấp và
điều đú giải thớch tại sao Việt Nam cú
được sự tăng trưởng nụng nghiệp mạnh mẽ mặc dự dịch vụ khuyến nụng chưa hoàn chỉnh. Cỏch tiếp cận này đó thành cụng trong thời kỳ tớch luỹ cỏc yếu tố
và ở nơi cú sự chỉđạo thỳc đẩy sản xuất hàng hoỏ theo ngành hàng dựa theo kế
hoạch từ trờn xuống.
Tuy nhiờn, để đưa kinh tế nụng nghiệp Việt Nam ngang tầm cạnh tranh quốc tế
trong một nền kinh tế thị trường mở, thỡ sự cõn bằng hơn về dịch vụ hỗ trợ
chuyờn nghiệp trong số những người cung cấp dịch vụ hiện nay ở cấp xó cú lẽ là rất cần thiết.
Hai vấn đề then chốt trong việc nõng cấp khuyến nụng là mức độ kinh phớ mà Việt Nam cú thể chịu được để chi cho sự nghiệp cung cấp khuyến nụng cụng và quan điểm của cỏc tỉnh và cỏc xó đối với việc chi thờm cho khuyến nụng. Chớnh phủ đó đồng ý (với nhà tài trợ
ADB) để tăng kinh phớ khuyến nụng lờn mức 12%/năm. Để cú thểđược quản lý chi tiờu, điều quan trọng là bảo đảm sử
dụng nhiều nhà cung cấp khuyến nụng, tiếp tục khuyến khớch ra đời cỏc nhà cung cấp dịch vụ khuyến nụng mới – đặc biệt là từ khu vực tư nhõn trong cỏc hoạt động cú thu cao như sản xuất chăn nuụi, một lĩnh vực mà cú thể ỏp dụng phớ khuyến nụng là điều hiện thực. Tăng kinh phớ hoạt động cho cỏc cỏn bộ
chuyờn trỏch khuyến nụng ở cỏc huyện là điều cần ưu tiờn hơn là tăng biờn chế. Mức chi phớ vận hành, nhất là cho việc đi lại, là quỏ thấp để khuyến nụng cú thể hoạt động tốt. Cú điểm may mắn là Việt Nam khụng nằm trong tỡnh trạng là phải duy trỡ một dịch vụ khuyến nụng thừa cỏn bộ nhưng thiếu hiệu quả. Hiện nay cỏc tỉnh và cỏc xó cũng cú thể tăng nguồn lực cho khuyến nụng, nhưng rừ ràng là họ do dự. Hơn nữa, ớt cú sự
mềm dẻo linh hoạt trong ngõn sỏch xó nhất là đối với cỏc vựng nghốo. Trong cỏc đỏnh giỏ tỡnh trạng nghốo cú sự
tham gia của người dõn tiến hành năm 2003 cho thấy hoạt động cung cấp dịch vụ khuyến nụng nhỡn chung chưa đỏp
ứng được nhu cầu. Nguyờn nhõn của tỡnh trạng này nờn được tỡm hiểu và khắc phục và xem đõy như một phần của cải cỏch khuyến nụng. Cần chỳ trọng đặc biệt đến cỏc dịch vụ phổ cập
đối với nghề thủ cụng phự hợp với nhu cầu của nữ nụng dõn, những người ngày càng cú vai trũ quan trọng trong việc quyết định cỏc hoạt động sản xuất nụng nghiệp và tiếp thị.
Lõm nghiệp. Chi cho lõm nghiệp và cỏc dịch vụ liờn quan (678 triệu VND, Bảng 13) đứng thứ hai sau thuỷ lợi và chỉ bằng 15% chi cho thuỷ lợi xột về
tỷ lệ so với ngõn sỏch ngành. Phần lớn nhất của ngõn sỏch lõm nghiệp là chi cho Chương trỡnh 5 triệu ha Rừng (5MHRP) với mục đớch cung cấp việc làm và thu nhập trong quỏ trỡnh trồng lại rừng trờn đất trống đồi trọc cú tiềm năng nụng nghiệp thấp trong toàn quốc. Đõy được coi là một chương trỡnh quốc gia cú mục tiờu giảm nghốo trong đú Bộ NN & PTNT đúng vai trũ chớnh. Chương trỡnh do cỏc lõm trường quốc doanh thực hiện cựng hợp tỏc với cỏc cơ quan khỏc như Ngõn hàng Nụng nghiệp & PTNT, Ngõn hàng Chớnh sỏch và cỏc tiểu nụng. Đõy là mộ chương trỡnh rất lớn và đa dạng, kinh phớ ước tớnh cho 12 năm
đến 2010 ghi trong văn kiện là 8.645 tỷ VND từ Ngõn sỏch Nhà nước và 28.975 tỷ từ QuĩĐầu tư Nhà nước (và cỏc nguồn khỏc khụng xỏc định), theo dạng tớn dụng ưu đói được bao cấp. Chương trỡnh nhằm bảo vệ 2 triệu ha rừng phũng hộ hiện cú, trồng 2 triệu ha rừng sản xuất và 1 triệu ha cõy cụng nghiệp và cõy ăn quả.
Bảng 13. Chi tiờu cụng cho Lõm nghiệp và cỏc Dịch vụ liờn quan (tỷ VND) 1999 2000 2001 2002 Ngõn sỏch nhà nước 444 546 576 678 Ngõn sỏch Trung ương 100 99 113 150 Ngõn sỏch Địa phương 343 447 463 528 Nguồn: Bộ Tài chớnh (2004) Chương trỡnh 5 triệu ha Rừng cũng cú xõy dựng cỏc nhà mỏy đường, cỏc nhà mỏy chế biến cao su, chố và nhiều hoạt
động ngoài lõm nghiệp khỏc, kể cả cơ sở
hạ tầng (Dự ỏn Cải cỏch Hành chớnh, Bộ
NN&PTNT, 2004). Dường như đõy là cỏch làm cú hiệu quả để tăng việc làm và ngành nghề ở nụng thụn, nhưng khụng rừ về mặt kinh tế và đầu tư cú mang lại hiệu thoả đỏng khụng. Trong thiết kế dự ỏn thiếu phõn tớch thị trường một cỏch thoả đỏng, thiếu tham khảo nụng dõn và cỏc bờn tham gia khỏc ởđịa phương, và khụng đi kốm với việc cấp quyền sử dụng đất một cỏch cú hiệu quả. Khụng đặt ra yờu cầu phõn tớch chi phớ và lợi nhuận đối với cỏc dự ỏn thuộc chương trỡnh khi nhận kinh phớ tài trợ. Lợi ớch mong đợi được biểu thị bằng cỏc mục tiờu về mặt hàng. Thờm nữa, văn kiện dự ỏn xỏc định doanh nghiệp nhà nước là người hưởng lợi chủ yếu của Chương trỡnh. Trong bối cảnh khú khăn và tương lai khụng chắc chắn của cỏc doanh nhiệp nhà nước, chương trỡnh này dường như mõu thuẫn với Chương trỡnh Cải cỏch cỏc Doanh nghiệp Quốc doanh. Thờm nữa, Chương trỡnh này là một chương trỡnh khung đặt ra những nguyờn tắc mềm dẻo theo đú hàng trăm cơ quan và cỏc tiểu dự ỏn do địa phương xỏc
định được vận hành. Điều này làm cho việc quản lý dự ỏn, kiểm soỏt tài chớnh, theo dừi chi tiờu và đỏnh giỏ tỏc động, luụn luụn gặp khú khăn.
4. Quản lý sự phõn cấp về trỏch nhiệm chi tiờu nhiệm chi tiờu
Sự tăng nhanh chúng từ 43% lờn 79% của chi tiờu cụng trong nụng nghiệp diễn ra ở cỏc cấp địa phương (dưới cấp quốc gia) đũi hỏi phải đi đụi với phỏt triển đầy đủ năng lực quản lý cỏc khoản chi tiờu cụng đó được phõn cấp. Điều này bao gồm từ quỏ trỡnh lập ngõn sỏch cho đến và chi tiờu cụng ở cỏc cấp xó, huyện, tỉnh và trung ương.
Cỏc vấn đề Ngõn sỏch - Cấp xó. Vấn
đề chớnh đối với hệ thống ngõn sỏch là sự cõn đối ngõn sỏch xó hiện nay do Kho bạc huyện đảm nhiệm chứ khụng phải do kế toỏn của mỗi xó làm. Với 14-18 xó trong một huyện và biờn chế
cỏn bộ khụng tăng, nờn việc chậm trễ
tiếp cận kinh phớ là chuyện thường xuyờn. Ít cú sự linh hoạt ở cấp xó vỡ phần lớn kinh phớ là để chi cho cỏc khoản chi phớ cố định, thuỷ lợi, lương, và cỏc khoản chi đó dành cho giỏo dục, y tế và cỏc hoạt động ưu tiờn khỏc. Sự
thay đổi đỏng kể trong Chương trỡnh Cải cỏch Hành chớnh là hiện nay cỏc xó
được cho phộp tăng cỏc chi phớ dịch vụ
khi họ bảo đảm được cỏc khoản thu cao hơn là dự tớnh trong ngõn sỏch. Tuy vậy, khoản thu nhập vượt cũng vẫn phải
được cõn đối ở cấp huyện. Định mức chi ngõn sỏch trong ngành nụng nghiệp dường như cú nhiều sai khỏc đỏng kể so với chi phớ thực tế.
Cỏc vấn đề Ngõn sỏch – Cấp huyện. Trước dự ỏn Cải cỏch Hành chớnh, giải ngõn cho cỏc xó là qua Phũng Tài chớnh huyện. Nay thỡ từ Kho bạc trực tiếp xuống xó nờn Phũng Tài chớnh gặp khú khăn trong việc theo dừi cỏc khoản chi tiờu chi tiết để bảo đảm phự hợp với ngõn sỏch đó giao. Cỏc hệ thống Thụng
tin Quản lý ở cấp huyện khụng được thiết kế để hỗ trợ hệ thống ngõn sỏch mới và núi chung là khụng được làm bằng mỏy tớnh hoặc khụng được kết nối thành một hệ thống cơ sở dữ liệu. Vớ dụ, huyện Long Hồ chịu trỏch nhiệm cung cấp dịch vụ cho Long An và 14 xó khỏc. Cú 30.000 nụng dõn trong huyện, huyện chỉ cú 5 khuyến nụng viờn chuyờn nghiệp, 4 thỳ y viờn và 5 cỏn bộ
bảo vệ thực vật làm việc cung cấp cỏc dịch vụ hỗ trợ. Ngõn sỏch 2004 cho nụng nghiệp Long Hồ là 5,5 tỷ VND, phần chủ yếu do tỉnh Vĩnh Long cung cấp là 4,8 tỷ, phần cũn lại là từ phớ dịch vụ. Phần lớn nhất của chi tiờu là 3,6 tỷ
cho chương trỡnh mục tiờu quốc gia về
nước sạch và vệ sinh. Điều này làm cho khoản chi cho khuyến nụng co lại chỉ cũn vẻn vẹn 0,09 tỷ. Cỏc vấn đề Ngõn sỏch – Cấp tỉnh. Đề xuất về ngõn sỏch đầu tư của tỉnh được thảo luận trực tiếp với Bộ Kế hoạch & Đầu tư, cũn về ngõn sỏch chi thường xuyờn thỡ trực tiếp với Bộ Tài chớnh. Sau khi được Chớnh phủđồng ý, cỏc đề
xuất của tỉnh được kết hợp lại với cỏc đề xuất của Chớnh phủ và được trỡnh lờn Quốc hội để phờ chuẩn. Đối với ngành nụng nghiệp, thỡ cỏi lợi chủ yếu đối với cỏc tỉnh nhờ cú cải cỏch này là tỷ lệ Bảng 14. Tỷ trọng Ngõn sỏch tỉnh trong Ngõn sỏch Nhà nước