Chính sách bảo hiểm thất nghiệp được quy định trong chương X Luật Bảo hiểm xã hội năm 2006, nghị định số 127/2008/NĐ-CP ngày 12/12/2008 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo hiểm xã hội về bảo hiểm
thất nghiệp, thông tư số 32/2010/TT-BLĐTBXH ngày 25 tháng 10 năm 2010 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 127/2008/NĐ-CP ngày 12 tháng 12 năm 2008 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Luật Bảo hiểm xã hội về bảo hiểm thất nghiệp và đã được triển khai trên thực tế hơn 3 năm. Qua 3 năm triển khai, chính sách này đã thu được nhiều kết quả đáng khích lệ, góp phần tạo và ổn định việc làm cho người lao động, giải quyết những khó khăn cho người lao động không may gặp khó khăn khi đang làm việc, giải quyết vấn đề an sinh xã hội, giảm tỷ lệ thất nghiệp: Người lao động khi hưởng chế độ bảo hiểm thất nghiệp ngoài việc được hưởng một khoản tiền trợ cấp để bù đắp một phần thu nhập do bị mất việc làm và hưởng chế độ bảo hiểm y tế còn được tư vấn giới thiệu việc làm miễn phí và hỗ trợ học nghề để người lao động nâng cao trình độ, khả năng của bản thân, tạo sự chủ động trong việc tự tạo cơ hội quay trở lại thị trường lao động. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình triển khai chính sách bảo hiểm thất nghiệp cũng bộc lộ một số hạn chế như: Đối tượng, phạm vi tham gia bảo hiểm thất nghiệp còn hạn chế nên chưa phát huy được hết lợi ích của chính sách này; thời gian đăng ký thất nghiệp ngắn; chưa xác định và phân loại nguyên nhân thất nghiệp....
Chính sách bảo hiểm thất nghiệp mới chỉ dừng ở việc giải quyết chính sách khi chấm dứt quan hệ lao động, vấn đề thúc đẩy doanh nghiệp duy trì việc làm tốt, sắp xếp lại doanh nghiệp, ...chưa được đề cập đến. Hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ quy định hỗ trợ cho người lao động sau khi họ mất việc làm chưa có thiết chế, chính sách để hỗ trợ cho doanh nghiệp để duy trì việc làm cho người lao động, phòng chống thất nghiệp trong trường hợp doanh nghiệp gặp các khó khăn đặc biệt như suy giảm kinh tế, biến đổi khí hậu...
5.2. Các phương án lựa chọn:
5.2.1. Mở rộng phạm vi các chế độ bảo hiểm thất nghiệp
Phương án 5.1A: Giữ nguyên các chế độ bảo hiểm thất nghiệp như hiện hành Phương án 5.1B: Bổ sung thêm chế độ hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động
5.2.2. Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp
Phương án 5.2A: Tiếp tục thực hiện các quy định pháp luật hiện hành (đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp bao gồm: người lao động làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng trở lên và người sử dụng lao động có sử
dụng từ 10 lao động trở lên)
Phương án 5.2B: Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp (đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc bao gồm: người lao động làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn hoặc hợp đồng lao động theo mùa vụ hoặc theo một công việc nhất định có thời hạn từ đủ 3 tháng đến dưới 12 tháng và mọi người sử dụng lao động - có sử dụng từ 1 lao động trở lên; các đối tượng người lao động còn lại – người lao động không có quan hệ lao động, người lao động có hợp đồng lao động dưới 3 tháng có quyền tham gia bảo hiểm thất nghiệp)
5.2.3. Tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp:
Phương án 5.3A: Giữ nguyên như hiện nay (BHXH thu và chi, trung tâm dịch vụ việc làm thực hiện các chế độ, thủ tục đăng ký, hưởng trợ cấp thất nghiệp…)
Phương án 5.3B: BHXH thu, trung tâm dịch vụ việc làm thực hiện thêm chức năng chi trả
Phương án 5.3C: Thành lập riêng tổ chức bảo hiểm thất nghiệp (mô hình giống BHXH)
5.3. Đánh giá tác động các phương án lựa chọn:
Theo kết quả thu được thông qua hoạt động lấy ý kiến công chúng bằng phiếu tham vấn RIA tại 9 tỉnh/thành phố đại diện cho 3 khu vực: (i) Khu vực miền Bắc (Hà Nội, Hưng Yên, Phú Thọ); (ii) Khu vực miền Trung và Tây Nguyên (Hà Tĩnh, Đà Nẵng, Đắk Lắk); Khu vực miền Nam (Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Sóc Trăng) về “Mở rộng các chế độ bảo hiểm thất nghiệp” và ”Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp” với 360 phiếu người sử dụng lao động, 360 phiếu cán bộ ngành Lao động và 1530 phiếu người lao động, có:
- 71,7% cán bộ ngành lao động được tham vấn trả lời đồng ý với phương án mở rộng phạm vi các chế độ bảo hiểm thất nghiệp; tỷ lệ đồng ý đối với người sử
dụng lao động được tham vấn là 66,3%, người lao động được tham vấn là 70,8%.
- 51,4% cán bộ ngành lao động được tham vấn trả lời đồng ý với phương án mở rộng đối tượng người lao động tham gia bảo hiểm thất nghiệp (người lao động giao kết hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc có thời hạn từ đủ 3 tháng trở lên) ; tỷ lệ đồng ý đối với người sử dụng lao động được tham vấn là 46,4%, người lao động được tham vấn là 57,4%.
- 71,7 % cán bộ ngành lao động được tham vấn trả lời đồng ý với phương án mở rộng đối tượng người sử dụng lao động tham gia bảo hiểm thất nghiệp (tất cả
người sử dụng lao động) ; tỷ lệ đồng ý đối với người sử dụng lao động được tham vấn là 64,2%, người lao động được tham vấn là 78%.
- 43,4 % cán bộ ngành lao động được tham vấn trả lời đồng ý với phương án 5.3B (BHXH thu, trung tâm dịch vụ việc làm chi trả); phương án 5.3C nhận được sự hưởng ứng cao hơn cả từ phía NLĐ (49,9%), tương tự với nhóm NSDLĐ (45,1%).
Biểu đồ 5.1. Mở rộng phạm vi các chế độ bảo hiểm thất nghiệp (%)
Biểu đồ 5.2. Mở rộng đối tượng người lao động tham gia BHTN (%)
Biểu đồ 5.3. Mở rộng đối tượng DN tham gia BHTN (%)
Biều đồ 5.4. Tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp
5.3.1 Mở rộng phạm vi các chế độ bảo hiểm thất nghiệp
Phương án 5.1A: Giữ nguyên các chế độ bảo hiểm thất nghiệp như hiện hành
Nếu lựa chọn phương án này thì không thể khắc phục được hạn chế của chính sách bảo hiểm thất nghiệp hiện hành. Chính sách bảo hiểm thất nghiệp hiện nay mới chỉ hỗ trợ cho người lao động sau khi thất nghiệp (chính sách thụ động), chưa có các quy định về hỗ trợ duy trì việc làm, phòng chống thất nghiệp cho người lao động (chính sách chủ động) đặc biệt trong các trường hợp doanh nghiệp gặp
khó khăn lớn do suy giảm kinh tế.... là những trường hợp có nguy cơ dẫn đến nhiều người lao động bị thất nghiệp tạo ra gánh nặng lớn cho xã hội, bất ổn về trật tự an toàn xã hội và tiềm ẩn nguy cơ gây mất an toàn cho quỹ bảo hiểm thất nghiệp (do phải chi trả chế độ bảo hiểm thất nghiệp cho một số lượng lớn người lao động)....
Phương án 5.1 B: Bổ sung thêm chế độ hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động
Nếu lựa chọn phương án này sẽ khắc phục được những hạn chế của hệ thống chính sách bảo hiểm thất nghiệp hiện hành, hoàn thiện chính sách thị trường lao động; thực hiện được mục tiêu bảo đảm việc làm, việc làm bền vững cho người lao động. Chính sách bảo hiểm thất nghiệp gồm 2 cấu phần: Chính sách chủ động (hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kỹ năng nghề đối với người lao động trong thời gian đang đóng bảo hiểm thất nghiệp); Chính sách thụ động (các chế độ của chính sách bảo hiểm thất nghiệp hiện tại). Với chính sách chủ động của bảo hiểm thất nghiệp sẽ có tác dụng chống lại thất nghiệp, sa thải lao động hàng loạt.
Thông qua chính sách này người sử dụng lao động sẽ có điều kiện tập trung đầu tư đào tạo phát triển kỹ năng nghề, mở rộng cơ hội việc làm cho người lao động.
Chính sách thụ động bao gồm các chế độ chi trả cho người thất nghiệp; việc thực hiện các chế độ đối với người thất nghiệp sẽ giảm gánh nặng cho lao động khi xử lý trợ cấp mất việc làm, đồng thời có tác dụng thúc đẩy người lao động sớm quay trở lại thị trường lao động.
Mặc dù phát sinh thêm chi phí hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ, kỹ năng nghề đối với người lao động trong thời gian đang đóng bảo hiểm thất nghiệp trong điều kiện nguồn thu không thay đổi (mức đóng bảo hiểm thất nghiệp không tăng) song khi tính toán, so sánh chi phí giữa việc thực hiện và không thực hiện chính sách chủ động thì chi phí để giải quyết chính sách bảo hiểm thất nghiệp theo quy định hiện tại sẽ lớn hơn, cho nên tính an toàn của quỹ bảo hiểm thất nghiệp vẫn được bảo đảm.
5.3.2 Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp
Phương án 5.2A: Tiếp tục thực hiện các quy định pháp luật hiện hành (đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp bao gồm: người lao động làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng trở lên và người sử dụng lao động có sử dụng từ 10 lao động trở lên)
Nếu lựa chọn phương án này, bảo hiểm thất nghiệp đã bỏ qua một số lượng lớn DN và người lao động (người lao động có hợp đồng dưới 12 tháng và người lao
động trong doanh nghiệp sử dụng dưới 10 lao động), điều này cũng sẽ không đáp ứng được bản chất của chính sách bảo hiểm thất nghiệp đặc biệt là đối với đối tượng người lao động có hợp đồng dưới 12 tháng là những đối tượng có nguy cơ thất nghiệp cao; gây khó khăn cho công tác quản lý. Mặt khác quá trình tham gia bảo hiểm thất nghiệp của doanh nghiệp và người lao động cũng bị ảnh hưởng nếu doanh nghiệp có sự biến động lao động với những doanh nghiệp có từ 10 lao động (giảm lao động xuống dưới 10 người)
Phương án 5.2B: Mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp (đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc bao gồm: người lao động làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 3 tháng trở lên và mọi người sử dụng lao động - có sử dụng từ 1 lao động trở lên; các đối tượng người lao động còn lại – người lao động không có quan hệ lao động, người lao động có hợp đồng lao động dưới 3 tháng có quyền tham gia bảo hiểm thất nghiệp)
Nếu lựa chọn phương án này thì phạm vi đối tượng tham gia và được thụ hưởng chính sách bảo hiểm thất nghiệp sẽ được mở rộng hơn, đáp ứng được bản chất của chính sách bảo hiểm thất nghiệp; góp phần hỗ trợ duy trì, phát triển việc làm để ngăn ngừa và hạn chế thất nghiệp, hỗ trợ bù đắp một phần thu nhập và sớm đưa người thất nghiệp trở lại thị trường lao động; thực hiện được mục tiêu bảo đảm việc làm, việc làm bền vững cho bộ phận lớn người lao động (đặc biệt với những đối tượng lao động có nguy cơ việc làm kém bền vững là người lao động có hợp đồng lao động dưới 12 tháng). Mặt khác cũng giúp cho việc quản lý vấn đề cho thuê lại lao động dễ dàng hơn khi hiện tại các nhóm này thường chỉ ký kết các hợp đồng ngắn hạn.
5.3.3 Tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp
Phương án 5.3A: Giữ nguyên như hiện nay (BHXH thu và chi, trung tâm dịch vụ việc làm thực hiện các chế độ, thủ tục đăng ký, hưởng trợ cấp thất nghiệp…)
Nếu lựa chọn phương án này, để được nhận TCTN, NLĐ sẽ phải đi lại khá nhiều lần tới cả hai cơ quan là BHTN và BHXH. Trong đó, BHTN chịu trách nhiệm thực hiện các quy định về chế độ chính sách liên quan như: đăng ký thất nghiệp, ra quyết định, thông báo việc làm...còn BHXH là cơ quan thực hiện nhiệm vụ thu và chi. Để thuận tiện, chính sách cũng quy định NLĐ có thể nhận tiền qua hệ thống ATM nhưng cho tới nay vì nhiều lý do khách quan và chủ quan khác nhau mà chỉ có một vài tỉnh thành phố như Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng
Nai mới triển khai chi trả TCTN qua ATM. Nói cách khác, phần đông lao động thất nghiệp vẫn phải mất rất nhiều thời gian cho việc đi lại để nhận TCTN và cũng lý do này nên ở nhiều địa phương NLĐ thất nghiệp đã không đăng ký thất nghiệp do việc đi lại quá khó khăn, nhất là ở các tỉnh miền núi trong khi số tiền được nhận là quá ít.
Phương án 5.3B: BHXH thu, trung tâm dịch vụ việc làm thực hiện thêm chức năng chi trả
Nếu lựa chọn phương án này sẽ khắc phục được những hạn chế trong việc tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp hiện nay, vấn đề đi lại nhiều lần của NLĐ cũng sẽ được giải quyết, đồng thời những phát sinh khác về sự “sai lệch” số liệu giữa hai bên (do quá trình thông tin, chuyển dữ liệu của BHTN và BHXH đôi khi lệch nhau hoặc do BHXH vốn quy định cố định thời gian chi trả trong khi BHTN lại không cố định được vấn đề này) cũng sẽ được giải quyết. Như vậy cũng có nghĩa việc kiểm soát, đồng bộ các thông tin về chế độ và việc chi trả cũng dễ dàng hơn bởi thực tế hiện nay hầu hết các địa phương khác đều đang chi trả qua hệ thống của BHXH tới cấp xã/phường. Bên cạnh đó, việc giao cho các TTGTVL chi trả cũng đảm bảo sự đồng bộ trong thực hiện chính sách bởi có một số các quy trình của BHXH ở các tỉnh đang thực hiện không thống nhất. Ví dụ khi NLĐ chuyển tỉnh cần phải có giấy giới thiệu của BHXH nơi chuyển đi tới nơi chuyển đến thì BHXH nơi chuyển đến mới chi tiền các tháng còn lại, tuy nhiên một số BHXH các tỉnh lại không cung cấp giấy giới thiệu dẫn đến khó khăn cho NLĐ. Đối với vấn đề này đại diện ngành LĐTBXH tại 9 tỉnh, thành phố đều cho rằng TTGTVL có đủ năng lực để thực hiện việc chi trả cho NLĐ: “Cái đó đẩy thẳng vào phần mềm BHTN thì đâu có gì sai sót, nhân viên không phải nhập mà lấy dữ liệu gốc, thì số tiền một cục đó BHXH cứ việc đưa quan ngân hàng Đông Á, ngân hàng cứ việc quét thẻ cho NLĐ là có tiền, như vậy vấn đề chi đâu có gì phức tạp. Như vậy nếu trung tâm được chi luôn thì không phải mất thời gian BHXH rà soát lại nữa mà cuối cùng trung tâm cũng chịu trách nhiệm chứ BHXH có phải chịu trách nhiệm đâu, vậy thì trung tâm chi luôn. Như vậy là NLĐ sẽ nhận được nhanh, chứ không cần phải chờ thủ tục giữa Sở LĐTBXH ký xong đưa qua BHXH rồi mất một thời gian để xem thế này thế kia”. (Nam, đại diện TTGTVL thành phố Hồ Chí Minh).
Trong khi đó, đại diện BHXH nhiều tỉnh, thành phố cũng khẳng định BHXH có thể chuyển việc chi cho các TTGTVL nhưng cần phải có lộ trình và chú trọng tới việc tăng cường các biện pháp giám sát từ BHXH, bên cạnh đó cần chú trọng vào vấn đề đào tạo nghiệp vụ cho nhân viên BHTN. Mặt khác, việc lựa chọn phương án này