CHƯƠNG 3. THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHẾ ĐỊNH BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI - NHỮNG HẠN CHẾ VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
3.2. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Tóm lại, về mặt thực tiễn, việc áp dụng chế định bãi nhiệm đại biểu Quốc hội tuy đã có tiền lệ nhưng vẫn còn nhiều vấn đề còn tồn tại. Trong đó, việc cử tri nơi bầu ra đại biểu Quốc hội chưa từng thực hiện quyền đề nghị bãi nhiệm và quyền bãi nhiệm đại biểu cùng với việc chưa có đại biểu nào bị bãi nhiệm bởi kết quả hoạt động yếu kém là những tồn tại đáng chú ý trong thực tiễn áp dụng.
3.2. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI
Bãi nhiệm đại biểu Quốc hội là một chế định tuy đã sớm xuất hiện ở nước ta từ bản Hiến pháp đầu tiên, Hiến pháp năm 1946, nhưng cho đến nay chế định này vẫn còn một số hạn chế pháp lý nhất định. Có những hạn chế pháp lý dẫn đến những tồn tại về mặt thực tiễn áp dụng và cũng có những hạn chế pháp lý tuy chưa dẫn đến những vấn đề trong thực tiễn nhưng cũng chứa đựng những khả năng tiềm ẩn có thể tạo ra những vướng mắc khi áp dụng trên thực tế.
3.2.1. Quy trình chưa hoàn thiện
Hiện nay, trong quy trình bãi nhiệm đại biểu Quốc hội có hai giai đoạn chưa được bất cứ văn bản quy phạm pháp luật nào điều chỉnh. Đó là giai đoạn cử tri ở đơn vị bầu cử
đề nghị bãi nhiệm và giai đoạn cử tri ở đơn vị bầu cử thực hiện việc bãi nhiệm đại biểu Quốc hội. Sự thiếu sót trong việc quy định hai giai đoạn này là hạn chế pháp lý lớn nhất hiện nay của chế định bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, là nguyên nhân trực tiếp và chủ yếu khiến cho quyền đề nghị bãi nhiệm và quyền bãi nhiệm của cử tri ở đơn vị bầu cử trở thành những quyền lý thuyết, không được thực thi trên thực tế.
Thứ nhất, đối với giai đoạn đề nghị bãi nhiệm của cử tri địa phương, Luật tổ chức Quốc hội hiện hành cho phép cử tri nơi bầu ra đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu đó, cụ thể luật xác định “theo đề nghị…của cử tri nơi bầu ra đại biểu Quốc hội đó”.104 Như vậy, cử tri ở đơn vị bầu cử bầu ra đại biểu Quốc hội nào thì có quyền đề nghị bãi nhiệm đại biểu đó. Tuy nhiên, đó là tất cả những gì mà văn bản quy phạm pháp luật có đề cập đến quyền đề nghị bãi nhiệm của cử tri ở đơn vị bầu cử. Một nội dung quan trọng là số lượng cử tri cần thiết để đề nghị bãi nhiệm của cử tri có hiệu lực lại hoàn toàn không được đề cập đến. Với quy định như vậy, cử tri chẳng thể nào đề nghị bãi nhiệm đại biểu Quốc hội vì cử tri không biết được đề nghị bãi nhiệm cần những điều kiện nào để có hiệu lực.
Thứ hai, đối với giai đoạn cử tri ở đơn vị bầu cử thực hiện bãi nhiệm đại biểu, hiện nay cũng chỉ có quy định “trường hợp cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội thì việc bãi nhiệm được tiến hành theo thể thức do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định”.105 Tuy nhiên, kể từ thời điểm quy định trên có hiệu lực cho đến nay, đã hơn 10 năm, Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn chưa từng ban hành bất cứ quy định nào liên quan đến thể thức bãi nhiệm của cử tri. Các vấn đề như cách thức bãi nhiệm, số lượng cử tri cần thiết để bãi nhiệm một đại biểu,…hiện nay vẫn là những ẩn số.
Nói chung, với những thiếu sót về quy trình, quyền đề nghị bãi nhiệm và quyền bãi nhiệm của cử tri đã trở thành những quyền không thể thực thi trên thực tế.
Bên cạnh đó, một số nội dung khác trong toàn bộ quy trình bãi nhiệm liên quan đến Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng chưa được làm rõ. Như thời hạn của việc quyết định đưa việc bãi nhiệm ra chủ thể có quyền là bao lâu cũng chưa được đề cập đến. Nói rõ hơn, luật hiện hành chưa xác định rõ trong thời hạn bao lâu, kể từ thời điểm Ủy ban thường vụ Quốc hội nhận được đề nghị bãi nhiệm thì phải đưa ra quyết định. Đây cũng là một thiếu sót có khả năng gây cản trở việc thực hiện quyền bãi nhiệm, nếu Ủy ban thường vụ Quốc hội cố ý hoặc vô ý “quên”, mặc dù trong thực tế chưa xảy ra. Hoặc một vấn đề khác là quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc “quyết định” đưa việc bãi nhiệm ra chủ thể có quyền cũng cần luật quy định rõ ràng hơn về câu chữ để tránh gây nhầm lẫn khi áp dụng.
104 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), điều 56.
105 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), điều 56.
3.2.2. Điều kiện phát sinh hoạt động bãi nhiệm chưa đầy đủ
Như đã phân tích,106 điều kiện tiên quyết để phát sinh hoạt động bãi nhiệm đại biểu Quốc hội đó là “Đại biểu Quốc hội không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân”. Đồng thời, việc không còn xứng đáng với sự tín nhiệm có thể là hệ quả của việc đại biểu có hành vi sai phạm hoặc do kết quả hoạt động của đại biểu lại không tương ứng với sự mong đợi của nhân dân.
Tuy nhiên, một điều khó hiểu là Luật tổ chức Quốc hội lại quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi nhận được đề nghị bãi nhiệm của chủ thể có quyền thì “tuỳ mức độ phạm sai lầm” mà đưa việc bãi nhiệm ra Quốc hội hoặc cử tri bãi nhiệm.107 Quy định này có thể hiểu là đại biểu chỉ không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân khi phạm sai lầm. Điều này là chưa hợp lý, bởi lẽ, như đã phân tích ở trên, một đại biểu dù không phạm sai lầm nào nhưng kết quả hoạt động đại diện lại không đáp ứng được sự kỳ vọng của nhân dân thì những đại biểu đó cũng không xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân.
Một điểm nữa cũng cần phải xem xét, đó là tính khả thi nếu lấy “mức độ sai lầm”
làm căn cứ xác định sự không tín nhiệm, bởi sẽ rất khó trong việc đánh giá sai lầm ở
“mức độ” như thế nào là không tín nhiệm. Cần phải nhắc lại rằng “tín nhiệm” vốn mang tính chủ quan, trong khi đó, nếu lấy “mức độ sai lầm” thì phải có một sự phân loại các mức độ của sự sai lầm mang tính khách quan để đánh giá. Thế nhưng nếu sai lầm về đạo đức thì sự đánh giá phụ thuộc rất nhiều vào cảm tính của người đánh giá. Còn sai lầm về pháp luật thì cũng rất khó để phân loại mức độ, ví như cùng là vi phạm hành chính nhưng đại biểu A có hành vi vượt đèn đỏ có thể bị xử phạt ở mức 200.000 đến 400.000,108 còn đại biểu B có hành vi khiếm nhã với người khác giới ở nơi công cộng có thể bị xử phạt hành chính ở mức 100.000 đến 200.000.109 Có thể thấy, trong hai hành vi vi phạm pháp luật hành chính trên, hành vi đầu tiên tuy có mức phạt cao hơn, tức mức độ vi phạm cao hơn hành vi thứ hai. Nhưng hành vi thứ hai lại có khả năng khiến nhân dân mất tín nhiệm với đại biểu nhiều hơn hành vi đầu. Như vậy, việc phân loại mức độ sai lầm để đánh giá sự tín nhiệm là gần như không thể bởi sự khác biệt về tính chất.
Với cách quy định như trên đã làm hạn chế khả năng thay thế đại diện của nhân dân khi đã giới hạn những điều kiện để nhân dân bãi nhiệm đại biểu, và trên thực tế, các trường hợp bãi nhiệm đều do có sai phạm về pháp luật chứ chưa có trường hợp nào bị bãi
106 Mục 2.2. Điều kiện phát sinh hoạt động bãi nhiệm đại biểu Quốc hội.
107 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), điều 56.
108Nghị định số 34/2010/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 71/2012/NĐ-CP) ngày 02/4/2010 của Chính phủ Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ, điều 9 khoản 4 điểm c.
109 Nghị định số 73/2010/NĐ-CP ngày 12/7/2010 của Chính phủ Quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội, điều 7 khoản 1 điểm a.
nhiệm do kết quả hoạt động yếu kém. Đồng thời, cũng gặp phải khó khăn trong việc đánh giá mức độ sai phạm như thế nào là không xứng đáng với sự tín nhiệm. Do đó, cần thiết phải xem xét lại quy định này một cách hợp lý hơn.
3.2.3. Sự thiếu vắng căn cứ pháp lý để xác định chủ thể thực hiện bãi nhiệm Luật tổ chức Quốc hội hiện hành quy định, sau khi nhận được đề nghị bãi nhiệm, Ủy ban thường vụ Quốc hội “tuỳ mức độ phạm sai lầm” mà đưa việc bãi nhiệm ra Quốc hội hoặc cử tri bãi nhiệm.110 Tuy nhiên, mức độ sai lầm như thế nào thì đưa ra chủ thể nào lại không được thể hiện trong bất cứ văn bản quy phạm pháp luật nào.
Như thực tế đã phân tích, có ba trường hợp đại biểu đã bị bãi nhiệm thì cả ba trường hợp này đều được Ủy ban thường vụ Quốc hội trình cho Quốc hội bãi nhiệm. Một điểm chung của ba trường hợp này là đều có sai phạm về pháp luật, cụ thể có hai trường hợp vi phạm pháp luật hình sự (ông Lê Minh Hoàng, Mạc Kim Tôn) và một trường hợp vi phạm pháp luật bầu cử (bà Đặng Thị Hoàng Yến). Như vậy, trên thực tế, mọi trường hợp sai phạm về pháp luật, dù là sai phạm nặng mang tính chất hình sự hay chỉ là sai phạm pháp luật thông thường thì đều do Quốc hội bãi nhiệm. Từ đó, có thể suy đoán rằng trong trường hợp đại biểu sai phạm về pháp luật thì sẽ do Quốc hội bãi nhiệm. Vậy, câu hỏi là cử tri địa phương sẽ bãi nhiệm trong trường hợp nào. Một giả thuyết có thể đặt ra là cử tri địa phương sẽ bãi nhiệm trong trường hợp đại biểu có sai phạm về mặt đạo đức bởi mọi sai phạm về pháp luật đều do Quốc hội bãi nhiệm. Tuy nhiên, suy cho cùng, đây chỉ là những suy đoán không có căn cứ pháp lý mà chỉ được rút ra từ thực tiễn áp dụng.
Sự thiếu vắng những căn cứ pháp lý trong việc xác định chủ thể thực hiện việc bãi nhiệm đã khiến cho việc xác định chủ thể nào bãi nhiệm hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của Ủy ban thường vụ Quốc hội, là một trong những hạn chế khiến cử tri ở đơn vị bầu cử chưa được thực hiện quyền hiến định của mình.
3.2.4. Sự không đồng bộ của các quy định pháp luật có liên quan
Một quy định pháp luật khác có liên quan mật thiết với chế định bãi nhiệm đại biểu Quốc hội là quy định pháp luật về bầu cử bổ sung trong Luật bầu cử đại biểu Quốc hội hiện hành.111 Theo quy định, bầu cử bổ sung chỉ được áp dụng trong trường hợp trong nhiệm kỳ mà đơn vị bầu cử nào khuyết đại biểu và thời gian còn lại của nhiệm kỳ Quốc hội trên hai năm, đồng thời, sau khi đáp ứng hai điều kiện trên thì việc có bầu cử bổ sung hay không là do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định.112
110 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007), điều 56.
111 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2001, năm 2010), chương VIII.
112 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2001, năm 2010), điều 79.
Như vậy, có thể thấy rằng, khi một đại biểu của một đơn vị bầu cử bị bãi nhiệm có thể dẫn đến việc bầu cử bổ sung nếu thời gian còn lại của nhiệm kỳ là trên hai năm. Đây là một hệ quả tất yếu bởi suy cho cùng, bãi nhiệm đại biểu là nhằm để đảm bảo nhân dân lựa chọn được người đại diện thật sự đại diện cho ý chí của họ, xứng đáng với sự tín nhiệm của họ để thay mặt họ thực hiện quyền lực trong Quốc hội. Do đó, khi một đại biểu bị bãi nhiệm thì phải có một đại biểu khác được bầu lên để đại diện cho cử tri ở đơn vị bầu cử. Nếu chỉ có bãi nhiệm mà không có bầu cử bổ sung, thì cũng không thể đảm bảo dân chủ khi cử tri địa phương không có người đại diện cho họ (hoặc mất đi một người đại diện trong trường hợp đơn vị bầu cử được bầu hai hoặc ba đại biểu) trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước trong khoảng thời gian dài còn lại của nhiệm kỳ.
Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành về bầu cử bổ sung thì việc có bầu cử bổ sung đại biểu bị khuyết hay không, chẳng những phải đáp ứng điều kiện cần là khuyết đại biểu trong nhiệm kỳ và thời gian còn lại của nhiệm kỳ Quốc hội trên hai năm mà còn phải đáp ứng điều kiện đủ là được Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định cho bầu cử bổ sung. Thế nhưng, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định cho bầu cử bổ sung hay không dựa trên căn cứ nào thì chưa có quy định nào đề cập đến. Điều này có nghĩa là việc có bầu cử bổ sung hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của Ủy ban thường vụ Quốc hội mà không hề có bất cứ một cơ sở pháp lý nào điều chỉnh.
Điều này có thể dẫn đến hệ quả là cử tri ở đơn vị bầu cử không muốn bãi nhiệm đại biểu mặc dù đại biểu đó có sai phạm hoặc có kết quả hoạt động yếu kém dẫn đến không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri ở đơn vị bầu cử. Cần phải thấy rằng, nếu cử tri có quyền bãi nhiệm đại biểu, nhưng lại không biết chắc chắn rằng sau khi bãi nhiệm người đại diện này thì liệu họ có được lựa chọn lại một người khác để làm đại diện cho họ trong khoảng thời gian còn lại của nhiệm kỳ hay không thì quyết định bãi nhiệm đó sẽ là một quyết định mang tính rủi ro rất cao. Nói đó là một quyết định mang tính rủi ro là bởi, trong trường hợp cử tri địa phương bãi nhiệm đại biểu mà sau đó Ủy ban thường vụ Quốc hội không quyết định bầu cử bổ sung, thì họ sẽ phải đối mặt với khoảng thời gian còn lại của nhiệm kỳ mà không có bất cứ ai đại diện cho quyền lợi của họ hoặc mất đi một lá phiếu trong Quốc hội để thể hiện lợi ích của họ trong trường hợp đơn vị bầu cử có nhiều hơn một đại biểu. Khi đối mặt với sự rủi ro đó, một khả năng khác có thể được phần lớn cử tri lựa chọn là không bãi nhiệm đại biểu, mặc dù đại biểu đó không còn được cử tri ở đơn vị bầu cử tín nhiệm; bởi lẽ, với suy nghĩ thông thường, dẫu sao có một đại diện yếu kém vẫn tốt hơn là không có người đại diện nào.
Vì lý do trên, sự chưa rõ ràng của chế định bầu cử bổ sung đã là một trở ngại gián tiếp cho cử tri địa phương thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu của mình.
3.2.5. Hệ quả pháp lý của hoạt động bãi nhiệm có khả năng khiến lợi ích địa phương tác động đến lợi ích quốc gia
Như đã phân tích, nếu hoạt động bãi nhiệm dẫn đến quyết định bãi nhiệm đại biểu Quốc hội, thì hệ quả pháp lý đầu tiên và trực tiếp chính là việc đại biểu bị bãi nhiệm đó sẽ chấm dứt tư cách đại biểu Quốc hội; từ hệ quả trực tiếp đó, một hệ quả gián tiếp xuất hiện, đó là đại biểu Quốc hội bị chấm dứt tư cách đại biểu đồng thời bị buộc chấm dứt giữ chức danh khác trong trường hợp việc giữ chức danh khác đó cần có điều kiện tiên quyết là có tư cách đại biểu Quốc hội.
Hiện nay, bên cạnh các chức danh trong Quốc hội, Hiến pháp còn quy định ba chức danh khác nhất thiết phải có tư cách đại biểu Quốc hội, đó là các chức danh Chủ tịch nước,113 Phó Chủ tịch nước114 và Thủ tướng Chính phủ.115 Trên cơ sở Hiến pháp quy định đây là ba chức danh phải có tư cách đại biểu Quốc hội khi nắm giữ, nên khi không còn là đại biểu Quốc hội thì cũng dẫn tới việc thôi nắm giữ các chức danh này.
Tuy nhiên, hệ quả pháp lý gián tiếp này lại có một vấn đề phát sinh. Đó là khả năng ảnh hưởng của một địa phương nhất định lên chính sách của quốc gia, hay nói cách khác, những chức danh lãnh đạo có khả năng bị tác động bởi địa phương trong khi các chức danh ấy không có chức năng đại diện cho lợi ích của địa phương. Giả sử như quyền bãi nhiệm của cử tri được thực hiện và thực hiện với đại biểu Quốc hội đang nắm giữ chức danh Thủ tướng Chính phủ, thì rõ ràng trong trường hợp này, sẽ có một khả năng rất lớn là Thủ tướng Chính phủ bị ảnh hưởng bởi các yêu sách của cử tri ở đơn vị bầu cử trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến chính sách quốc gia thuộc quyền của Thủ tướng nhằm không bị bãi nhiệm. Qua khả năng đó, lợi ích cục bộ địa phương sẽ hiện diện cùng với lợi ích quốc gia khi đại biểu Quốc hội đồng thời có chức danh lãnh đạo thực hiện hoạt động của chức danh lãnh đạo đó.
Cần phải xác định rằng, với tư cách là đại biểu Quốc hội thì đại biểu phải đại diện cho cả địa phương và cả nước, do đó, đại biểu phải chịu sự tác động từ phía địa phương và từ phía cả nước trong khi thực hiện nhiệm vụ đại biểu nhằm cân bằng hai lợi ích này.
Tuy nhiên, với tư cách của các chức danh lãnh đạo như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ,… thì các chức danh đó không có chức năng đại diện cho lợi ích địa phương mà phải hành động vì lợi ích toàn quốc gia, chính vì vậy, việc để cho lợi ích địa phương có khả năng tác động đến hoạt động của các chức danh lãnh đạo là một hạn chế về mặt pháp lý của chế định này.
113 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), điều 102.
114 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), điều 107.
115 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), điều 110.