Chương 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở đối với hộ gia đình và cá nhân
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật
Các văn bản pháp luật về đất đai là căn cứ cho việc cấp GCNQSDĐ ở đối với cá nhân, hộ gia đình. Những khó khăn, vướng mắc trong công tác cấp GCNQSDĐ ở đối với cá nhân, hộ gia đình như đã đề cập ở trên xuất phát một phần không nhỏ từ hệ thống pháp luật thiếu tính cụ thể, rõ ràng và chuẩn xác. Vì vậy, sự cần thiết khách quan trong thời gian tới cần phải sửa đổi, bổ sung một số quy định sau đây:
Thứ nhất, cần quy định rõ hơn về đối tượng cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, tuy đã có những bổ sung tích cực trong Luật Đất đai 2013 như đã phân tích. Song cần quy định rõ thêm trường hợp cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất cho hộ gia đình khi nào thì cấp cho hộ gia đình, khi nào thì cấp cho cá nhân trong hộ gia đình. Đặc biệt trường hợp cấp cho hộ gia đình thì cần phải quy định việc ghi tên tất cả các thành viên của hộ gia đình từ 15 tuổi trở lên hay không? Tránh tình trạng không thể xác định được những ai có quyền tham gia vào giao dịch đất đai được cấp cho hộ gia đình.
Thứ hai, cần làm rõ và cụ thể hơn về khái niệm, tiêu chí và cách thức áp dụng với những quy định như: đất sử dụng ổn định, không có tranh chấp, phù hợp quy hoạch thì được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất để đảm bảo việc áp dụng pháp luật thống nhất đảm bảo quyền của chủ thể được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất và vai trò quản lí đất đai của Nhà nước.
Theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành thì UBND cấp xã có quyền xác nhận các nội dung:
(1) Đất sử dụng ổn định và thời gian bắt đầu sử dụng, (2) Đất không tranh chấp,
(3) Việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đối với nơi đã có quy hoạch.
Đây là những yêu cầu được đặt ra theo quy định của Điều 101 Luật Đất đai 2013. Tuy nhiên, bên cạnh quy định này, Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định chi
tiết thi hành Luật đất đai 2013 còn có quy định hướng dẫn cụ thể hơn đối với yêu cầu thứ (3) theo hướng giải thích có lợi cho NSDĐ. Điều 20 Nghị định 43/2014/NĐ-CP giải thích phù hợp với quy hoạch là việc "phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn hoặc quy hoạch xây dựng nông thôn mới đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hoặc không phù hợp với quy hoạch nhưng đã sử dụng đất từ trước thời điểm phê duyệt quy hoạch hoặc sử dụng đất tại nơi chưa có quy hoạch".
Ngoài quy định trên liên quan đến nội dung thứ (3) thì nội dung thứ (1) và (2) chưa có được hướng dẫn cụ thể như vậy. Về xác nhận thứ (2) "đất không tranh chấp" hiện nay pháp luật chưa quy định rõ cơ sở để UBND cấp xã xác định. Liệu khi cán bộ địa chính "nghe nói" một diện tích đất đang có tranh chấp thì có thể lấy luôn điều đó làm cơ sở để không cung cấp xác nhận hay không? Nếu có thì điều này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến người dân nếu như họ là NSDĐ chính đáng nhưng lại vì những thông tin không đúng sự thực mà không được cấp GCNQSDĐ. Ngay chính trong trình tự thủ tục cấp GCNQSDĐ đã có bước "Niêm yết công khai kết quả kiểm tra hồ sơ, xác nhận hiện trạng, tình trạng tranh chấp, nguồn gốc và thời điểm sử dụng đất tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã và khu dân cư nơi có đất, tài sản gắn liền với đất trong thời hạn 15 ngày; xem xét giải quyết các ý kiến phản ánh về nội dung công khai và gửi hồ sơ đến Văn phòng đăng ký đất đai". Như vậy, một diện tích đất có tranh chấp hay không sẽ được làm rõ khi thực hiện hoạt động niêm yết công khai này. Còn trước đó, việc xác nhận đất không tranh chấp của cán bộ địa chính cần phải dựa trên những cơ sở cụ thể, có thật để tránh tình trạng "tùy ý" xác nhận. Ví dụ: phải có biên bản hòa giải của các bên có tranh chấp tại UBND cấp xã hoặc tại đơn vị tự quản cơ sở nhưng không thành (trừ khi người có yêu cầu cấp GCNQSDĐ xuất trình được Quyết định giải quyết tranh chấp của UBND hoặc Bản án của TAND); hay phải có văn bản của chủ thể khác yêu cầu không thực hiện việc cấp GCNQSDĐ, trong đó nêu rõ là do đất đang trong tình trạng tranh chấp… Nếu không có những căn cứ luật định thì UBND xã phải xác nhận theo hướng có lợi cho người dân, đó là đất không tranh chấp. Việc quy định rõ các căn cứ để cán bộ địa chính xã phường thực hiện sẽ góp phần ngăn chặn được tình trạng "xin - cho" xác nhận.
Về xác nhận, đất sử dụng ổn định và thời điểm bắt đầu sử dụng, đây là trường hợp NSDĐ không có giấy tờ làm căn cứ chứng minh hoạt động sử dụng đất của mình, quy định tại Điều 21 Nghị định 43/2014/NĐ-CP nên phải có xác nhận của UBND cấp xã về thời điểm bắt đầu sử dụng đất và mục đích sử dụng đất trên cơ sở thu thập ý kiến của những người đã từng cư trú cùng thời điểm bắt đầu sử dụng đất của người có yêu cầu xác nhận trong khu dân cư nơi có đất. Để đảm bảo tính khách quan, tránh phụ thuộc hoàn toàn vào cán bộ chính quyền trong việc lấy xác nhận, pháp luật cần có quy định để tạo điều kiện cho NSDĐ có thể chủ động lấy những xác nhận này.
Bên cạnh đó, để tăng cường trách nhiệm của UBND cấp xã, tạo điều kiện cho người dân được cấp GCNQSDĐ, cần bổ sung quy định xác định rõ thời hạn để UBND cấp xã tiến hành xác nhận là bao nhiêu ngày. Nếu quá thời hạn đó mà không xác nhận thì phải có văn bản trả lời về lý do không xác nhận cho người dân được biết.
Thứ ba, cần quy định rõ cách thức xác định diện tích đất ở trong trường hợp đất ở và công trình phục vụ đời sống đã xây dựng vượt hạn mức. Mục 3.3 đã đề cập đến vấn đề công nhận QSDĐ theo Điều 20 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, khi đó diện tích đất ở có thể được công nhận theo nguyên tắc: Trường hợp diện tích đất xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ đời sống lớn hơn hạn mức đất ở thì công nhận diện tích đất ở theo diện tích thực tế đã xây dựng nhà ở và các công trình phục vụ đời sống đó.
Quy định này cần có hướng dẫn cụ thể, tránh trường hợp cán bộ nhận "bồi dưỡng" để công nhận cho NSDĐ những diện tích đáng lẽ không được công nhận là đất ở. Nội dung mà hướng dẫn cần làm rõ bao gồm:
(1) Công trình như thế nào thì được xác định thuộc diện công trình phục vụ đời sống?
(2) Khi công trình phục vụ đời sống không sát với nhà ở thì diện tích đất nằm giữa nhà ở với công trình phục vụ đời sống có được xác định luôn là đất ở để liền thửa hay không hay phải xác định là hai diện tích đất ở riêng biệt.
Thứ tư, bổ sung quy định cụ thể về trường hợp cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm giải trình với người dân trong quá trình thực hiện việc cấp GCNQSDĐ.
"Trách nhiệm giải trình" là một trong những lời giải quan trọng cho bài toán lạm quyền và tùy tiện của một bộ phận cán bộ quản lý nhà nước về đất đai. Xét riêng trong lĩnh vực hoạt động cấp GCNQSDĐ, việc cơ quan Nhà nước không bị quy định trách nhiệm giải trình đã gây rất nhiều bức xúc cho người dân, đặc biệt là trong nhiều trường hợp sau khi nộp hồ sơ người dân phải chờ nhiều năm trời mà vẫn không được cấp GCNQSDĐ và cũng chẳng hiểu lý do vì sao. Đây là điều làm giảm sự tin tưởng của người dân vào hoạt động quản lý của Nhà nước. Khi không thực hiện một công việc mà cán bộ công chức có nghĩa vụ phải giải trình lý do hợp lý của việc không thực hiện thì vấn nạn tham nhũng sẽ được gỡ bỏ đáng kể. Cụ thể:
Liên quan đến việc cấp GCNQSDĐ, pháp luật đất đai cần quy định trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản thông báo đến NSDĐ, nêu rõ (giải trình) lý do và căn cứ pháp lý trong những trường hợp sau:
(1) Trường hợp UBND cấp xã đã hết thời hạn quy định nhưng không cung cấp xác nhận cho người dân để làm thủ tục công nhận QSDĐ theo Điều 101 Luật Đất đai 2013.
(2) Yêu cầu người dân nộp một loại giấy tờ không có trong quy định của Nhà nước về thành phần hồ sơ theo niêm yết tại Bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả giải quyết (thực tế hiện nay vẫn yêu cầu bằng miệng).
(3) Yêu cầu người dân nộp một loại nghĩa vụ tài chính không có trên văn bản theo niêm yết tại Bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả giải quyết.
(4) Đã quá thời hạn xét cấp GCNQSDĐ là 30 ngày theo quy định của Nghị định 43/2014/NĐ-CP nhưng NSDĐ không được xét cấp GCNQSDĐ hoặc việc xét cấp GCNQSDĐ có chậm trễ.
(5) Để phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện trách nhiệm giải trình thì công tác thanh tra, kiểm tra cần đặc biệt lưu ý đến việc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có tiến hành niêm yết công khai đầy đủ thông tin theo quy định tại Điều 196 Luật đất đai 2013 hay không. Có thể khẳng định, nếu các cơ quan quản lý đất đai thực hiện được trách nhiệm giải trình này thì các nguy cơ tham nhũng sẽ bị đẩy lùi ở mức độ rất đáng kể.
Thứ năm, về trình tự thủ tục cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, các văn bản pháp luật về đất đai nói chung và về công tác cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất nói riêng cần quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, thẩm định, xét duyệt đề cương và dự toán kinh phí để lập Quy hoạch sử dụng đất. Khi các đề cương Quy hoạch sử dụng đất được tiến hành nhanh chóng, thông suốt thì công tác cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất tại những nơi có quy hoạch đó mới được triển khai nhanh chóng, thuận lợi.
Bên cạnh đó, cần tổng kết và mở rộng áp dụng mô hình thí điểm mô hình
"một cửa liên thông" để thấy được những ưu điểm, tồn tại của mô hình này, tiến tới triển khai thành lập Văn phòng đăng ký QSDĐ ở tất cả các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tình, hoạt động theo hướng là cơ quan dịch vụ công, thực hiện các thủ tục hành chính về quản lý, sử dụng đất, trong đó có công tác cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Bên cạnh đó, phải kiện toàn tổ chức bộ máy, cán bộ, trang thiết bị, trụ sở làm việc; quy trình hoạt động của Văn phòng đăng ký QSDĐ và cơ chế phối hợp giữa Văn phòng đăng ký QSDĐ cấp tỉnh và huyện… Qua đó, quy định kiện toàn chuẩn về tổ chức mô hình này một cách thống nhất. Đặc biệt, quan tâm đến việc sửa đổi thủ tục kiểm tra bản vẽ có hệ thống kiểm tra hợp lí đáp ứng việc "một cửa liên thông".
Thứ sáu, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra đối với việc cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; phát hiện, chấn chỉnh kịp thời những yếu kém, sai phạm; đưa ra những chế tài để xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm. Tăng cường, phối hợp giữa các cấp, các ngành chức năng trong việc đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai dưới dưới nhiều hình thức như: phương tiện thông tin đại chúng, đoàn thể khác gắn liền với đất, thủ tục về biến động đất đai theo quy định của pháp địa phương, giáo dục trong nhà trường. Từ đó, người dân có thể nhận thức được trách nhiệm và quyền lợi trong việc đăng ký đất đai cũng như khi được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, từ đó tự giác làm các thủ tục cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài luật.
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở đối với hộ gia đình và cá nhân tại thành phố Lạng Sơn
Là thành phố đang trên đà phát triển nên mọi hoạt động kinh tế - xã hội, cơ cấu tổ chức đã, đang dần được hoàn thiện. Chính vì vậy, bên cạnh những kết quả đạt được, việc thực hiện cấp GCNQSDĐ ở đối với hộ gia đình và cá nhân cũng gặp không ít những khó khăn, tồn tại mà cần phải nhìn nhận thực tế và đề ra những giải pháp để nâng cao hơn nữa hiệu quả thực thi pháp luật về cấp GCNQSDĐ ở đối với hộ gia đình và cá nhân tại thành phố Lạng Sơn như sau:
3.2.2.1. Về tổ chức quản lý
- Cần tổng kết, hoàn thiện hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai trên địa bàn tỉnh để bảo đảm để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao.
- Kiện toàn bộ máy nhân sự, năng lực cán bộ công chức thực hiện công tác Cấp GCNQSDĐ trên địa bàn thành phố; Tăng cường kỷ luật, kỷ cương công vụ, nâng cao ý thức phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức.
- Tiếp tục tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ chuyên môn và kiến thức pháp luật về Cấp GCNQSDĐ cho cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai nói chung và cán bộ làm công tác cấp Cấp GCNQSDĐ nói riêng.
- Thực hiện đồng bộ, có hiệu quả các biện pháp quản lý biến động đất đai;
chú trọng các giải pháp kiểm tra, xử phạt hành chính các trường hợp không làm thủ tục theo quy định.
- Tiếp tục thực hiện và hoàn thành công tác cấp GCNQSDĐ để NSDĐ dễ dàng thực hiện các QSDĐ. Vì Giấy chứng nhận là yêu cầu pháp lý không thể thiếu để người sử dụng thực hiện các quyền được pháp luật cho phép.
- Rà soát, chấn chỉnh thường xuyên trong công tác tiếp dân, rà soát việc thực hiện các thủ tục hành chính, tiến độ thực hiện. Tạo tâm lý thoải mái cho người dân đến thực hiện quyền lợi và nghĩa vụ của mình.
3.2.2.2. Đẩy mạnh công tác cải cách thủ tục hành chính về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính, đơn giản hóa thủ tục hành chính về cấp GCNQSDĐ ở đối với hộ gia đình và cá nhân tại thành phố Lạng Sơn theo hướng thủ tục nhanh gọn, tiết kiệm thời gian, giảm chi phí. Tăng cường sự phối hợp
hoạt động giữa Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai với bộ phận địa chính cấp xã, phường và với cơ quan thuế nhằm rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục hành chính về đất đai nói chung, thủ tục về cấp GCNQSDĐ ở cho hộ gia đình, cá nhân nói riêng.
Lãnh đạo UBND thành phố tăng cường chỉ đạo giám sát cán bộ, công chức tiếp dân phải cụ thể hóa trình tự thủ tục và cải cách hành chính trong công tác thực hiện cấp GCNQSDĐ ở cho hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn thành phố để đảm bảo quá trình thực hiện được minh bạch, công khai, công bằng giữa các hộ gia đình, cá nhân. Thực hiện đúng quy định về cơ chế quản lý, trình tự, thủ tục hành chính thực hiện các quyền của NSDĐ, tạo điều kiện cho việc phát triển thị trường QSDĐ và thị trường bất động sản trên địa bàn huyện.
Thường xuyên khảo sát, tham vấn, lấy ý kiến của công dân về sự hài lòng đối với thái độ của công chức được giao nhiệm vụ thực hiện công tác Cấp GCNQSDĐ trên địa bàn thành phố, giải quyết thủ tục hành chính Cấp GCNQSDĐ.
Phải niêm yết, công khai, minh bạch quy trình Cấp GCNQSDĐ, thủ tục hành chính Cấp GCNQSDĐ cho công dân được biết nhằm ngăn ngừa tham nhũng, tiêu cực trong công tác Cấp GCNQSDĐ.
Đảm bảo cơ sở vật chất, điều kiện kỹ thuật để phát triển ứng dụng công nghệ thông tin thực hiện thủ tục hành chính Cấp GCNQSDĐ nhanh gọn, chính xác
3.2.2.3. Hoàn thiện hồ sơ địa chính và hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai nhằm tạo điều kiện cho công tác Cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Việc xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai là cơ sở quan trọng để cơ quan nhà nước nắm được tình trạng pháp lý của thửa đất cùng với thông tin của NSDĐ. Từ năm 2013, tại tỉnh Lạng Sơn đã triển khai công tác xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai trên địa bàn một số huyện, thành phố Lạng Sơn. Do vậy trong thời gian tới cần tiếp tục tập trung nguồn lực đầu tư xây dựng hệ thống thông tin và đẩy nhanh việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai trên địa bàn tỉnh nói chung, địa bàn thành phố Lạng Sơn nói riêng để đáp ứng được yêu cầu thông tin đất đai, đồng thời tạo điều kiện để thực hiện quản lý đất đai công khai, minh bạch và thuận lợi.
Các thông tin về đất đai đặc biệt là các thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần được công bố, công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng và tại trụ sở UBND cấp huyện, cấp xã. Văn phòng Đăng ký đất đai cần chú trọng thực