2.1. Nội dung pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai
2.1.2. Nội dung các quy định của Luật đất đai năm 2013 về giải quyết
Theo Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, Tòa án giải quyết TCĐĐ trong các trường hợp sau đây:
Thứ nhất, trường hợp TCĐĐ do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án gồm tranh chấp tài sản gắn liền với đất hoặc TCĐĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 bao gồm:
Một là, những giấy tờ về quyền được sử dụng đất trước ngày 15/10/1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Hai là, giấy chứng nhận QSDĐ tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính trước ngày 15/10/1993;
Ba là, giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho QSDĐ hoặc tài sản gắn liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa, nhà tình thương gắn liền với đất;
Bốn là, giấy tờ chuyển nhượng QSDĐ, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15/10/1993 được UBND cấp xã xác nhận là đã sử dụng trước ngày 15/10/1993;
Năm là, giấy tờ thanh lý, hóa giá nhà ở gắn liền với đất ở; giấy tờ mua nhà ở thuộc sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật;
Sáu là, giấy tờ về QSDĐ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người SDĐ;
Bảy là, các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15/10/1993 theo quy định của Chính phủ. Các loại giấy này được chi tiết tại Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014, bao gồm:
i) Sổ mục kê đất, sổ kiến điền lập trước ngày 18/12/1980.
ii) Một trong các giấy tờ được lập trong quá trình thực hiện đăng ký ruộng đất theo Chỉ thị số 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước do cơ quan nhà nước đang quản lý, bao gồm:
a) Biên bản xét duyệt của Hội đồng đăng ký ruộng đất cấp xã xác định người đang sử dụng đất là hợp pháp;
b) Bản tổng hợp các trường hợp sử dụng đất hợp pháp do UBND cấp xã hoặc Hội đồng đăng ký ruộng đất cấp xã hoặc cơ quan quản lý đất đai cấp huyện, cấp tỉnh lập;
c) Đơn xin đăng ký quyền sử dụng ruộng đất đối với trường hợp không có giấy tờ quy định tại Điểm a và Điểm b Khoản này.
iii) Dự án hoặc danh sách hoặc văn bản về việc di dân đi xây dựng khu kinh tế mới, di dân tái định cư được UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
iv) Giấy tờ của nông trường, lâm trường quốc doanh về việc giao đất cho người lao động trong nông trường, lâm trường để làm nhà ở (nếu có).
v) Giấy tờ có nội dung về quyền sở hữu nhà ở, công trình; về việc xây dựng, sửa chữa nhà ở, công trình được UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở, xây dựng chứng nhận hoặc cho phép.
vi) Giấy tờ tạm giao đất của UBND cấp huyện, cấp tỉnh; Đơn đề nghị được SDĐ được UBND cấp xã, hợp tác xã nông nghiệp phê duyệt, chấp thuận trước ngày 01/07/1980 hoặc được UBND cấp huyện, cấp tỉnh phê duyệt, chấp thuận.
vii) Giấy tờ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc giao đất cho cơ quan, tổ chức để bố trí đất cho cán bộ, công nhân viên tự làm nhà ở hoặc xây dựng nhà ở để phân (cấp) cho cán bộ, công nhân viên bằng vốn không thuộc ngân sách nhà nước hoặc do cán bộ, công nhân viên tự đóng góp xây dựng. Trường hợp xây dựng nhà ở bằng vốn ngân sách nhà nước thì phải bàn giao quỹ nhà ở đó cho cơ quan quản lý nhà ở của địa phương để quản lý, kinh doanh theo quy định của pháp luật.
viii) Bản sao giấy tờ hợp lệ về QSDĐ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và các giấy tờ nêu trên có xác nhận của UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan quản lý chuyên ngành cấp huyện, cấp tỉnh đối với trường hợp bản gốc giấy tờ này đã bị thất lạc và cơ quan nhà nước không còn lưu giữ hồ sơ quản lý việc cấp loại giấy tờ đó.
Tám là, giấy tờ hợp lệ nêu trên mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển QSDĐ có chữ ký của các bên có liên quan.
Chín là, bản án hoặc quyết định của TAND, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, văn bản công nhận kết quả hòa giải thành, quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành.
Mười là, trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/07/2014 mà chưa được cấp Giấy chứng nhận.
Mười một là, trường hợp cộng đồng dân cư đang sử dụng đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; đất nông nghiệp quy định của pháp luật mà đất đó không có tranh chấp, được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là đất sử dụng chung cho cộng đồng.
Thứ hai, trường hợp TCĐĐ thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND theo sự lựa chọn của đương sự.
Trong trường hợp TCĐĐ mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết hoặc là nộp đơn đến UBND cấp có thẩm quyền theo quy định của pháp luật hoặc là khởi kiện đến TAND có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về TTDS. Trong trường hợp này, thẩm quyền giải quyết TCĐĐ của TAND phụ thuộc vào sự lựa chọn của đương sự. Điều 91 và Điều 18 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định những căn cứ để giải quyết TCĐĐ trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 được thực hiện dựa theo các căn cứ sau:
i) Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đất do các bên TCĐĐ đưa ra;
ii) Thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương;
iii) Sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;
iv) Chính sách ưu đãi người có công của Nhà nước;
v) Quy định pháp luật về giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ.
Tham chiếu với các quy định của pháp luật đất đai trước đây cho thấy Luật Đất đai năm 2013 mở rộng thẩm quyền giải quyết TCĐĐ của TAND; đó là tranh chấp về tài sản liên quan đến đất, TCĐĐ mà các bên đượng sự có giấy chứng nhận QSDĐ hoặc không có giấy chứng nhận QSDĐ mà có một trong các loại giấy tờ về QSDĐ quy định tại Điều 100 và TCĐĐ mà các bên đương sự không có giấy tờ về QSDĐ nhưng lựa chọn TAND để giải quyết nhằm thực hiện lộ trình chuyển toàn bộ các TCĐĐ cho cơ quan tài phán là Tòa án giải quyết bảo đảm sự công bằng, chính xác, khách quan, vô tư và đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong nội dung các quy định về thẩm quyền giải quyết TCĐĐ của TAND của pháp luật hiện hành còn một số điểm cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ sau đây:
Vấn đề thứ nhất, liệu các TCĐĐ được giải quyết thông qua TAND có nhất thiết bắt buộc phải qua thủ tục hòa giải TCĐĐ hay không?
Theo quy định tại Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 và thực tiễn thi hành thì những TCĐĐ đã được hoà giải tại UBND cấp xã thì TAND mới thụ lý giải quyết tranh chấp, bất kể là tranh chấp ai có QSDĐ, tranh chấp các giao dịch liên quan đến QSDĐ, tranh chấp về hôn nhân và gia đình liên quan đến việc phân chia QSDĐ là tài sản chung của vợ chồng, tranh chấp về chia di sản thừa kế là QSDĐ v.v... Trong khi đó, Điều 25 BLTTDS năm 2015 lại phân định rất rõ giữa tranh chấp về QSDĐ và các loại tranh chấp về hợp đồng dân sự, tranh chấp về quyền sở hữu tài sản, tranh chấp về thừa kế tài sản khi quy định thẩm quyền về vụ việc của TAND. Hơn nữa,
hiện nay, các văn bản pháp luật về đất đai lại sử dụng hai thuật ngữ là "tranh chấp liên quan đến đất đai" và "tranh chấp đất đai". Đây là hai thuật ngữ có nội hàm khác nhau; trong đó, tranh chấp liên quan đến đất đai có phạm vi rộng hơn, bao gồm tranh chấp về các quan hệ hợp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ thừa kế mà QSDĐ là loại tài sản thuộc đối tượng của quan hệ pháp luật đó. Còn TCĐĐ có phạm vi hẹp hơn, đó là tranh chấp về ai có quyền sử dụng. Thêm vào đó, các quy định của pháp luật về quan hệ hợp đồng, quan hệ thừa kế và quan hệ sở hữu rất phức tạp. Hiện nay, với trình độ của cán bộ cấp xã khó có thể xác định được một hợp đồng có hiệu lực hay hợp đồng vô hiệu; khó xác định diện, hàng thừa kế, quan hệ tài sản chung…
Mặt khác, bản chất của việc hòa giải là sự thỏa thuận của các bên đương sự. Vậy khi hòa giải đương sự thỏa thuận để thực hiện một hợp đồng lẽ ra phải bị tuyên bố vô hiệu hoặc thỏa thuận được việc chia thừa kế, nhưng bỏ sót những người lẽ ra phải được hưởng thừa kế, xác định không đúng di sản thừa kế… thì cán bộ cấp xã khó có khả năng nhận biết được. Nếu giao các loại tranh chấp này cho UBND cấp xã hòa giải rất có thể sẽ vi phạm pháp luật.
Vấn đề thứ hai, việc phân định tính bắt buộc hay lựa chọn giải quyết TCĐĐ thông qua TAND mà cụ thể là tranh chấp về QSDĐ dựa trên việc có một số loại giấy tờ chứng minh QSDĐ thì quy định này có hợp lí hay không?
Theo quy định trên đây của Luật Đất đai năm 2013, giải quyết TCĐĐ bằng TAND dường như là phương thức lựa chọn duy nhất đối với đương sự hoặc là việc đương sự lựa chọn giữa nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đến UBND cấp có thẩm quyền hay khởi kiện tại TAND có thẩm quyền theo thủ tục TTDS. Quy định này đối chiếu với những quy định chuyên ngành luật khác tồn tại bất cập như sau:
Một là, theo quy định của BLDS năm 2015 thì quy định về hợp đồng dân sự thuộc Phần thứ ba - Nghĩa vụ và hợp đồng dân sự; các giao dịch liên quan đến QSDĐ thuộc Phần thứ hai - Quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản; trong khi đó, quy định về giao dịch dân sự thuộc Phần thứ nhất - Quy định chung. Về nguyên tắc, các quy định về hợp đồng dân sự và giao dịch về QSDĐ không được áp dụng chung mà chúng chỉ có thể áp dụng qua lại với quy định về giao dịch dân sự. Vì vậy, khi các bên xác lập giao dịch về QSDĐ nhưng chưa được cấp GCNQSDĐ mà phát sinh tranh chấp thì việc xác định thẩm quyền của TAND hay của cơ quan hành chính còn phụ thuộc vào yêu cầu của bên nguyên đơn. Nếu bên nguyên đơn yêu cầu tuyên bố hợp đồng vô hiệu thì vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND và được áp dụng theo quy định của Phần thứ ba - Nghĩa vụ và hợp đồng và Phần thứ nhất - Những quy định chung (có quy định về giao dịch dân sự vô hiệu). Trường hợp bên đương sự yêu cầu tiếp tục thực hiện hợp đồng thì thẩm quyền lại thuộc cơ quan hành chính chứ không phải Tòa án; bởi vì, khi đó quy định của Phần thứ hai - Quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản được áp dụng để giải quyết. Như vậy, việc phân định thẩm quyền giải quyết TCĐĐ giữa TAND với UBND căn cứ vào
các bên đương sự có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 dường như chưa phù hợp với quy định của BLDS năm 2015.
Hai là, theo khoản 3 và khoản 9 Điều 26 BLTTDS năm 2015 thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và giải quyết tranh chấp về QSDĐ và tài sản gắn liền với đất. Với quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì không còn phân biệt thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và tranh chấp về các giao dịch có đối tượng là QSDĐ. Do vậy, khi thụ lý giải quyết về tranh chấp các giao dịch có đối tượng là QSDĐ thì TAND gặp khó khăn trong việc áp dụng BLTTDS năm 2015 để giải quyết.
2.1.3. Nội dung các quy định của pháp luật tố tụng dân sự về giải quyết tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân
Theo Điều 17 BLTTDS năm 2015, việc giải quyết TCĐĐ tại TAND được thực hiện theo một trong các nguyên tắc là bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm. Tòa án cấp sơ thẩm thụ lý, giải quyết TCĐĐ theo thẩm quyền. Xét xử phúc thẩm là việc Tòa án cấp phúc thẩm trực tiếp xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị12. Ngoài ra, bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật mà phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới thì được xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm theo quy định của Bộ luật này13. Theo Điều 337 BLTTDS năm 2015, Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp tỉnh, TAND cấp huyện trong phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ bị kháng nghị; Hội đồng thẩm phán TAND tối cao giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp cao bị kháng nghị nhằm đảm bảo tính nghiêm minh, tuân thủ pháp luật. Điều 325 và Điều 326 BLTTDS năm 2015 quy định tính chất của giám đốc thẩm là xét lại bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc giải quyết vụ án. Theo Điều 351 và Điều 352 BLTTDS năm 2015, tái thẩm là trường hợp xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì có những tình tiết mới được phát hiện có thể làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Toà án, các đương sự không biết được khi Toà án ra bản án, quyết định đó. Như vậy, trình tự giải quyết TCĐĐ được TAND thực hiện tương tự như trình tự giải quyết đối với các tranh chấp khác. Trong phạm vi của một bản luận văn thạc sĩ luật học và căn cứ vào đề tài luận văn, học viên tập trung đi sâu nghiên cứu, phân tích quy định của pháp luật về giải quyết TCĐĐ tại TAND huyện xét xử sơ thẩm khu trú vào hai nội dung chủ yếu là thẩm quyền xét xử sơ thẩm TCĐĐ và trình tự, thủ tục xét xử sơ thẩm TCĐĐ của TAND cấp huyện.
12. Điều 270 BLTTDS năm 2015
13. Điều 325, Điều 326 và Điều 351 BLTTDS năm 2015
2.1.3.1. Nội dung quy định về thẩm quyền xét xử sơ thẩm tranh chấp đất đai của Tòa án nhân dân cấp huyện
i) Phân định thẩm quyền giải quyết TCĐĐ giữa TAND cấp tỉnh và TAND cấp huyện
Theo khoản 9 Điều 26 BLTTDS năm 2015 thì TCĐĐ theo quy định của pháp luật về đất đai nằm trong những tranh chấp về dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Điều 35, Điều 36, Điều 37, Điều 38, Điều 39, Điều 40 BLTTDS năm 2015 quy định thẩm quyền của Tòa án các cấp; theo đó:
- Thẩm quyền giải quyết TCĐĐ tại TAND cấp huyện theo trình tự xét xử sơ thẩm các tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 26, Điều 28 và khoản 1 Điều 30 BLTTDS.
- Thẩm quyền giải quyết TCĐĐ tại TAND cấp tỉnh theo trình tự xét xử sở thẩm được xác định như sau:
Thứ nhất, TCĐĐ theo quy định của pháp luật về đất đai thuộc thẩm quyền xét xử sở thẩm của TAND cấp tỉnh, bao gồm những TCĐĐ mà đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần uỷ thác tư pháp cho cơ quan Lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài, cho Toà án nước ngoài; cụ thể:
Một là, TCĐĐ giữa người sử dụng đất trong nước (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân SDĐ) với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam;
Hai là, TCĐĐ giữa tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam với nhau.
Thứ hai, TAND cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những vụ việc TCĐĐ theo quy định của pháp luật về đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp huyện quy định tại Điều 35 BLTTDS năm 2015 mà TAND cấp tỉnh tự mình lấy lên để giải quyết khi xét thấy cần thiết hoặc theo đề nghị của TAND cấp huyện.
ii) Phân định thẩm quyền xét xử sơ thẩm TCĐĐ giữa các Tòa án cùng cấp Thứ nhất, các quy định có tính nguyên tắc về phân định thẩm quyền xét xử sơ thẩm TCĐĐ giữa các Tòa án cùng cấp
Một là, thẩm quyền của Tòa án nơi có BĐS.
Theo Điều 39 BLTTDS năm 2015 thì Toà án nơi có BĐS có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp về BĐS. Quy định này được xây dựng dựa trên quan niệm là Toà án nơi có BĐS là Toà án có điều kiện tốt nhất cho việc giải quyết tranh chấp. Bởi lẽ, tất cả các hồ sơ, giấy tờ về BĐS do cơ quan quản lý BĐS nắm giữ. Cơ quan này nắm vững thực trạng, nguồn gốc của BĐS. Do vậy, Toà án nơi có BĐS có điều kiện xác minh để giải quyết sát với thực tế: xem xét, thẩm định tại chỗ (xác minh thực địa); tổ chức định giá tài sản; thu thập tài liệu từ cơ quan nhà đất… Như