CHƯƠNG 3: NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN
3.3. Tồn tại, thách thức và biện pháp tăng cường hiệu quả AFTA
Với những kết quả tích cực của ASEAN trong tự do hóa thuế quan, xóa bỏ hàng rào phi thuế quan và thuận lợi hóa thương mại, Khu vực thương mại tự do ASEAN đã đóng vai trò rất quan trọng đối với các nền kinh tế thành viên trong những năm qua và trở thành một trong các nền tảng cơ bản xây dựng Cộng đồng kinh tế ASEAN. Tuy vậy, xuất phát từ những vấn đề nội tại trong thực tế gần 25 năm hoạt động, cũng như những thách thức đặt ra do bối cảnh hợp tác khu vực đang có nhiều thay đổi, ASEAN và các quốc gia thành viên cần có những cải cách kịp thời nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động và vận hành AFTA.
3.3.1. Đối với nguyên tắc hoạt động của ASEAN
Thực tế hoạt động của ASEAN trong những năm qua đã cho thấy, nguyên tắc đồng thuận của ASEAN đang làm chậm lại tiến trình liên kết của ASEAN trên nhiều phương diện, không chỉ về kinh tế, mà nghiêm trọng hơn, về lâu dài còn có thể tạo ra sự rạn nứt giữa các thành viên và ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của
cả tổ chức. Hệ quả này, trước tiên, xuất phát từ sự khó khăn trong việc đạt được tiếng nói chung trước những vấn đề quan trọng, đặc biệt khi vấn đề đó lại có khả năng “đụng chạm” đến mối quan hệ giữa một thành viên với các cường quốc bên ngoài do sự khác biệt giữa các thành viên, cả trên phương diện đối nội (như thể chế, trình độ phát triển kinh tế…) cũng như phương diện đối ngoại (trong việc theo đuổi những lợi ích khác nhau với các đối tác bên ngoài). Điều này rất dễ dẫn tới xu hướng “ly tâm” trong hội nhập kinh tế khi những thành viên phát triển hơn trong khối cảm thấy “sốt ruột” với tiến trình tự do hóa thương mại bị chậm và kéo dài nên sẽ hướng nhiều hơn đến những mối quan hệ kinh tế với bên ngoài.
Để khắc phục vấn đề này, bên cạnh việc áp dụng công thức -X để bổ sung cho nguyên tắc đồng thuận, ASEAN cần cân nhắc tính đến các hình thức ra quyết định linh hoạt khác khi các thành viên không đạt được sự đồng thuận nhằm đảm bảo khả năng cạnh tranh của liên kết kinh tế ASEAN trước những liên kết với bên ngoài ngày càng gia tăng cũng như giải quyết được tình trạng rạn nứt khi một thành viên, vì những lợi ích riêng của mình có thể cản trở quá trình ra quyết định của cả tổ chức.
Trong khuôn khổ AFTA và các liên kết khác của ASEAN, có thể tham khảo cách giải quyết của Liên minh châu Âu (EU). Mặc dù bản thân EU hiện nay cũng đang phải đối mặt với nhiều thách thức, trong đó có cả xu hướng chia rẽ giữa các thành viên (điển hình như hiện tượng Brexit), nhưng xét về tổng thể, Liên minh châu Âu vẫn là liên kết khu vực thành công nhất cho tới nay. Một trong những nguyên nhân tạo nên thành công của EU là giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa các thành viên trong tổ chức với mối quan hệ giữa mỗi thành viên với các đối tác bên ngoài. Điều này được thể hiện rõ nét nhất trong Chính sách đối ngoại và an ninh chung của EU. Về nguyên tắc, những vấn đề liên quan đến an ninh và đối ngoại của Liên minh châu Âu được thông qua theo nguyên tắc đồng thuận. Tuy nhiên để tránh tình trạng trì trệ, có thể ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động chung của Liên minh thì bên cạnh việc duy trì vai trò chủ đạo của nguyên tắc này, EU còn kết hợp áp dụng hai nguyên tắc khác. Một là áp dụng nguyên tắc “đa số phiếu kép” (“qualified majority voting”), tức là không đòi hỏi phải được tất cả thành viên đồng ý nhưng số thành viên tán thành phải thỏa mãn đồng thời cả tiêu chí về số lượng thành viên (55%) và tiêu chí về tổng dân số khi những thành viên này phải đại diện ít nhất 65%
dân số của toàn Liên minh (Điều 16 Hiệp ước về chức năng của Liên minh châu Âu - TFEU 2009) thì quyết định mới được thông qua. Hai là đối với những vấn đề bắt buộc phải thông qua theo nguyên tắc đồng thuận, Hiệp ước về Liên minh châu Âu (TEU 2009) cho phép bất cứ nước thành viên nào cũng có thể không tham gia biểu
quyết một cách hợp lệ (“qualified abstention”) nếu nước đó đưa ra tuyên bố chính thức không tham gia biểu quyết và khi đó quá trình thông qua quyết định vẫn diễn ra bình thường giữa những nước còn lại, trừ khi “các thành viên không tham gia biểu quyết hợp lệ đại diện cho ít nhất một phần ba tổng số các nước thành viên chiếm ít nhất một phần ba dân số của Liên minh thì quyết định đó không được thông qua” (Điều 23 TEU 2009). Thủ tục này được gọi là “không tham gia biểu quyết mang tính xây dựng” (“constructive abstention”). Trong trường hợp này nước không tham gia biểu quyết sẽ không có nghĩa vụ phải thực hiện quyết định của Hội đồng châu Âu hay Hội đồng Bộ trưởng nhưng vẫn phải thừa nhận rằng Liên minh bị ràng buộc bởi quyết định đó. Tuy nhiên, để đảm bảo sự liên kết trong Liên minh thì nước thành viên đó phải dừng mọi hành động có thể gây xung đột hoặc ngăn chặn hành động của Liên minh được thực hiện theo quyết định. Có thể thấy thủ tục không tham gia biểu quyết mang tính xây dựng (“constructive abstention”) là một cách làm hay của EU, một mặt nó giúp các thành viên giải quyết được tình trạng
“khó xử” khi rơi vào tình huống buộc phải lựa chọn giữa một bên là tổ chức quốc tế mà mình là thành viên với một bên là đồng minh thân cận bên ngoài bằng cách thành viên đó có thể lựa chọn không tham gia vào quá trình bỏ phiếu nhưng mặt khác, vẫn đảm bảo được trách nhiệm của quốc gia đó trong tổ chức quốc tế khi quốc gia này sẽ không được có những hành động đi ngược lại quyết định chung của tổ chức nếu quyết định đó đã được thông qua.
Mặc dù có nhiều điểm khác biệt giữa hai tổ chức, nhưng ASEAN có thể vận dụng cả hai cách thức này từ kinh nghiệm của Liên minh châu Âu. ASEAN có thể quy định những trường hợp thông qua quyết định chỉ đòi hỏi số lượng thành viên đa số (quá bán hoặc 2/3…) nhưng phải đại diện cho một tỷ lệ dân số nhất định của cả ASEAN, đồng thời cho phép việc quốc gia thành viên tuyên bố không tham gia bỏ phiếu nhưng không được phép có những hành động chống lại hoặc mâu thuẫn nếu quyết định đó được ASEAN thông qua. Trong trường hợp áp dụng cả hai cách thức này thì quan trọng là ASEAN phải tính toán được những tỷ lệ hợp lý để đảm bảo vừa đẩy nhanh được quá trình ra quyết định nhưng vẫn phải đảm bảo được lợi ích của hầu hết các thành viên.
3.3.2. Đối với thể chế pháp lý của ASEAN
Về phương diện pháp lý, có thể nói rằng ATIGA và các văn bản kèm theo đã thiết lập một hệ thống các quy định hoàn chỉnh và tương đối hiện đại để vận hành AFTA, tuy nhiên trên thực tế, hiệu quả thực thi những quy định này vẫn còn hạn
chế khi các thành viên không đảm bảo thực hiện các cam kết pháp lý theo đúng yêu cầu đặt ra. Một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng này là do ASEAN chưa có được một cơ chế đảm bảo thực thi pháp luật thực sự hiệu quả.
Thứ nhất, thẩm quyền giám sát thực thi pháp luật của ASEAN quy định quá dàn trải. Theo đó, tất cả những cơ quan chính của ASEAN đều có thẩm quyền này, gồm Cấp cao ASEAN, Hội đồng điều phối, các Hội đồng Cộng đồng, các Cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng, Ban thư ký…. Nhưng thực chất, ngoài Tổng thư ký và Ban thư ký là những cơ quan trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát thực thi các thỏa thuận của ASEAN, thì hoạt động giám sát của các cơ quan còn lại chỉ mang tính gián tiếp, thông qua việc xem xét các báo cáo do những cơ quan khác đệ trình.
Cụ thể, Cấp cao ASEAN xem xét báo cáo của Hội đồng điều phối, Hội đồng điều phối xem xét báo cáo của Tổng thư ký, các Hội đồng Cộng đồng và các Cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng. Đối với AFTA, Hội nghị Bộ trưởng kinh tế (AEM), một trong những Cơ quan chuyên ngành cấp bộ trưởng của AEC sẽ xem xét báo cáo tình hình thực hiện AFTA do Hội đồng AFTA (một trong những thiết chế pháp lý của AFTA được thành lập theo các Hiệp định của AFTA) trực tiếp đệ trình, sau đó AEM sẽ lập báo cáo và đệ trình cho Hội đồng Cộng đồng kinh tế xem xét.
Thứ hai, cơ chế thực thi và tuân thủ pháp luật của ASEAN thiếu vắng các biện pháp đảm bảo thực thi pháp luật hiệu quả. Thẩm quyền đảm bảo thực thi pháp luật của các cơ quan ASEAN, kể cả các cơ quan có thẩm quyền chung hay các cơ quan chuyên ngành như Hội đồng AFTA được quy định chỉ dừng lại ở việc giám sát, theo dõi tiến độ hoặc rà soát quá trình thực hiện các hiệp định. Nói một cách rộng hơn, toàn bộ cơ chế đảm bảo thực thi và tuân thủ pháp luật của ASEAN chỉ bao gồm các nội dung được quy định một cách chung chung về theo dõi, giám sát việc thực hiện các thoả thuận. Trong Hiến chương cũng như tất cả các hiệp định của ASEAN, không có điều khoản nào ghi nhận thủ tục và các biện pháp đảm bảo thực thi, tuân thủ pháp luật tương tự như các biện pháp kinh tế và phi kinh tế do Hội đồng Bảo an của Liên hợp quốc hay Uỷ ban châu Âu áp dụng đối với quốc gia thành viên không thực thi đúng thỏa thuận hoặc không tuân thủ những khuyến nghị, khuyến cáo của các cơ quan có thẩm quyền đưa ra trong quá trình giám sát, theo dõi việc thực thi các cam kết của các quốc gia thành viên.32
32 Mặc dù ASEAN có Cơ chế giải quyết tranh chấp kinh tế - thương mại được quy định tại Nghị định thư về tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp của ASEAN 2004, tuy nhiên bản chất của cơ chế này thuần tuý là cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế giữa các chủ thể của Luật quốc tế. Theo đó, thủ tục và các
Để khắc phục những hạn chế và tồn tại này thì ASEAN cần thiết kế lại cơ chế đảm bảo thực thi pháp luật của mình. Một là, thay vì quy định chung chung và dàn trải như hiện nay, ASEAN cần quy định chức năng đảm bảo thực thi pháp luật cho một cơ quan cụ thể hoạt động thường trực, với thẩm quyền được quy định một cách rõ ràng, từ giám sát quá trình thực hiện các thỏa thuận của mỗi quốc gia, đưa ra những khuyến nghị, yêu cầu cần thiết nhằm điều chỉnh khi có hành vi vi phạm cho đến áp dụng những biện pháp cưỡng chế bắt buộc trong trường hợp quốc gia liên quan không tuân thủ theo những yêu cầu và chấm dứt hành vi vi phạm…. Hai là, cần quy định cụ thể về thủ tục áp dụng, các hình thức khuyến nghị, các yêu cầu của cơ quan đảm bảo thực thi pháp luật, các biện pháp cưỡng chế đối với các quốc gia không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các cam kết của mình.
Về điều này có thể tham khảo cách quy định của Liên minh châu Âu về chức năng đảm bảo thực thi pháp luật của Uỷ ban châu Âu khi có vi phạm của các quốc gia thành viên (độc lập với chức năng giải quyết tranh chấp của Toà án châu Âu).
3.3.3. Chênh lệch khoảng cách phát triển trong khu vực
Như đã phân tích ở Mục 2.2.2, giữa các thành viên ASEAN tồn tại sự chênh lệch khá lớn trên nhiều phương diện khác nhau. Sự chênh lệch này đã và đang trở thành rào cản lớn đối với liên kết kinh tế của ASEAN nói chung và hoạt động của Khu vực thương mại tự do ASEAN nói riêng.
Thứ nhất, chênh lệch phát triển khiến cho các chương trình liên kết gặp rất nhiều khó khăn trong việc phối hợp và hài hòa hóa các thể chế liên quan đến hội nhập cũng như khó khăn trong việc thực hiện đồng bộ các biện pháp. Bởi lẽ, tiến trình hội nhập như hiện nay tạo điều kiện cho cả những nước chậm phát triển hơn thực thi những nghĩa vụ pháp lý của mình phù hợp với trình độ và điều kiện của quốc gia đó nhưng lại làm chậm quá trình tự do hóa của toàn khối; ngược lại, nếu đẩy nhanh tiến trình tự do hóa trong AFTA thì có thể chỉ phù hợp với những nền kinh tế phát triển trong ASEAN 6 mà không phù hợp với những thành viên còn lại.
Thứ hai, chênh lệch phát triển khiến quá trình triển khai các hoạt động hợp tác kinh tế trở nên khó khăn và thiếu hiệu quả. Sự chênh lệch về nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng và đặc biệt là thể chế kinh tế khiến việc thực hiện các cam kết tại các thành viên không đồng đều. Mặt khác, điều này cũng khiến cho bản thân các nước
biện pháp giải quyết tranh chấp theo cơ chế này chỉ được khởi động khi và chỉ khi một trong các quốc gia thành viên khởi kiện quốc gia thành viên khác. Các thiết chế pháp lý của ASEAN, doanh nghiệp và người dân ASEAN không có thẩm quyền khởi động thủ tục và các biện pháp theo cơ chế này, kể cả khi có vi phạm của các nước thành viên.
ASEAN không phải là thị trường hấp dẫn của nhau. Thực tế này được minh chứng bằng tỷ lệ thương mại hàng hóa nội khối giữa các nước ASEAN rất khiêm tốn, chỉ hơn 20% tổng giá trị thương mại [100, tr.10]. Hơn nữa, sự phát triển không đồng đều sẽ khiến cho các nước chậm phát triển hơn trong khối, do hạn chế về năng lực cạnh tranh nên lợi ích mà những nước này nhận được từ quá trình hội nhập sẽ không được phân bổ đồng đều so với những thành viên phát triển.
Do đó, thu hẹp khảng cách phát triển giữa các thành viên có rất nhiều ý nghĩa, không chỉ giải quyết những vấn đề nội tại của ASEAN mà còn giúp tổ chức này thích ứng và đối phó được với những thách thức do những điều kiện mới trong bối cảnh hợp tác kinh tế hiện nay đem lại. Để giải quyết vấn đề này, trước mắt ASEAN cần tập trung đẩy mạnh việc triển khai những chương trình thu hẹp khoảng cách phát triển hiện tại trong cả Cộng đồng kinh tế và Cộng đồng văn hóa - xã hội (ASCC). Đối với AEC, việc phát triển kinh tế đồng đều liên quan đến việc thực hiện những biện pháp về hợp tác và phát triển các Doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) và thực hiện các Sáng kiến liên kết ASEAN. Đối với ASCC, thu hẹp khoảng cách phát triển chủ yếu liên quan đến khía cạnh xã hội thông qua việc lồng ghép các vấn đề xã hội vào Sáng kiến liên kết ASEAN để mỗi nước ASEAN đều có thể phát huy tối đa tiềm lực, mỗi người dân ASEAN sẽ có được mức sống tốt, bình đẳng trước những cơ hội phát triển như y tế, giáo dục và khoa học kỹ thuật tiên tiến.
Đồng thời, cần từng bước thực hiện hài hòa hóa chính sách, thể chế giữa quốc gia và khu vực. Điều này vừa là cơ sở, vừa hỗ trợ cho quá trình hình thành thể chế liên kết khu vực trong bối cảnh mà thể chế của các quốc gia thành viên vốn rất đa dạng và khác biệt trong quá trình liên kết. Bởi lẽ, trong một số trường hợp, thể chế khu vực trong quá trình liên kết có thể kiềm chế những chính sách của các thành viên có thể gây bất lợi cho quá trình hội nhập. Đồng thời, sự liên kết chặt chẽ ở cấp độ khu vực cũng làm gia tăng sự liên kết và hài hòa chính sách, pháp luật giữa các nước thành viên, từ đó, dần hình thành những nguyên tắc, thể thức và tiêu chuẩn chung cho cả khu vực. Sự phối hợp, hài hòa hóa chính sách, luật lệ giữa các thành viên cũng giúp các quốc gia tìm ra những điểm chung, loại bỏ những khác biệt trong quá trình hướng tới các thể chế chung khu vực.
3.3.4. Tác động của xu hướng liên kết kinh tế ngoại khối đối với yêu cầu thực hiện AFTA
Sự bùng nổ của FTAs và xuất hiện các FTA thế hệ mới kéo theo xu hướng hình thành các FTA tại ASEAN với hai chiều song song khác nhau, một là cách tiếp cận FTA tập thể của cả khối theo phương thức ASEAN+, hai là phương thức tiếp